现行农地征收制度的缺陷及变革的障碍分析

摘要:尽管我国当前征地制度存在许多缺陷与不合理之处,但短期内难以通过制度变革来完善现行征地制度。主要原因在于制度变迁的路径依赖效应和相关主体的利益博弈所形成的制度均衡使现行征地制度处于较为稳定的状态中,制度变革难以取得突破。从长期来看,由于相关主体利益函数的变化,征地制度将朝着有利于农民利益的合理方向变革。

关键词:征地制度;制度变迁;路径依赖;利益博弈

一、现行征地制度的缺陷

(一)现行征地法律自身存在矛盾,土地征用权被滥用

我国《宪法》和《土地管理法》规定:国家为了公共利益需要,可以征收农村集体用地;任何单位或个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请国有土地。如果用地方为商业目地申请使用土地,国家为了满足其土地需求,需动用征地权征收集体土地,但这违反了宪法和土地管理法所规定为了公共利益才可动用征地权的规定;如果不征用集体土地,而动用国有土地存量来满足用地方的要求,那显然无法满足用地方日益增加的非公共利益用地需求。实际上,我国现实中大量地征收农用地其目的并不是为了公共利益的需要,而是为了商业目的。

(二)现行制度安排不合理

农民是征地中受影响最大的一方,但在现行制度下,却被排斥在征地的协商过程之外,其合法权益难以得到保护。在现行土地管理法中,虽然农村土地所有权为集体,但农民是土地的长期经营者,享有土地的收益、租赁等权利,并且土地是农民的基本生存保障,就如低保对于城市贫困家庭的重要性一样,失去了土地,就意味着失去了生存的保障。土地对于农民的重要性远甚于其他主体,而现有征地制度却把农民排斥在征地的协商过程之外,这是很不合理的,也是对农民权益的一种侵害。并且,现行征地制度对农民的补偿标准太低,难以保障失地农民维持稳定的生活。

(三)现行制度赋予了政府太大的征地权力,造成大量土地被低效无效利用

由于征地的低成本和低门槛,为了做出政绩,地方政府有滥用征地权的潜在动机,并且,征地的潜在巨额地租收益更使得地方政府有大肆征地的利益冲动。开发区在我国遍地开花,许多开发区实际上是荒废闲置的;许多政府职能部门和事业单位通过行政划拨土地的方式,大量圈占土地。征地的冲动,造成大量农田被征收,加剧了我国耕地紧张的矛盾,也威胁着我国粮食生产的安全。

尽管现行制度存在着这些缺陷,学术界为改革和完善这一制度提出了许多政策性思路与建议,但就现实看,对现行制度进行制度变革还存在很大的障碍,本文试图从制度变迁的视角,对此进行分析。

二、当前征地制度形成的路径依赖效应

新制度经济学认为,制度变迁存在路径依赖,当初的制度环境、制度的最初安排会对其后的制度变迁路径产生影响。诺思指出,“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。在渐进式的制度变革中,路径依赖更为明显。我国正在进行的经济体制改革是渐进式改革,土地制度的改革也是渐进式的,因此建立于土地制度之上的现行征地制度存在很强的路径依赖,保留了当初制度设计时的许多特征。在征地制度的变革中,政府一直掌握着变革的主导权。市场经济条件下,中央政府虽然对农民和集体的利益有所重视,提高了征地补偿的标准,但仍然着眼于政府的利益,维持政府征地的低门槛与低成本。农民和集体组织虽然分别拥有集体土地的经营权和所有权,但土地的最后处置权一直为国家占有,政府通过法律规定集体土地不得直接流转进入土地市场,而必须经过国家征收征用转为国有土地后方可进入土地市场交易,因此,政府获得了对土地一级市场的垄断。征地的低成本和土地出让的高收益相结合,征地便成了一项可获得巨额土地增值收益的经营性活动。地方政府在征地制度安排中的巨大利益存在,使得地方政府会极力维护现有制度安排,而阻止对征地制度下权利结构进行不利于自己的调整。正如新制度经济学家所指出的:一种制度形成以后,会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。或者说,他们对这种制度(或路径)有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度,阻碍进一步的改革,哪怕新的体制较之现存体制更有效率。因此,考虑到在可预见的将来政府仍将在我国经济生活中居于强势主导地位,因而制度的路径依赖决定了对现行制度的重大调整在短期内难以发生。

三、相关利益主体博弈下的制度均衡

新制度经济学认为,制度均衡指人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态,因而无意也无力改变现行制度。在现行征地制度最初设计时,人们对之是处于满意状态或者至少是不反对,因为当时还处于高度的计划经济体制下,市场化程度还很低,土地的市场价值并未被发现,因此在开始阶段是处于制度均衡状态,人们无意改变现行制度。但是随着改革的深入,市场经济的逐步确立,土地经营权的一再延长,特别是土地的市场价值被重新发现,其市场价格增长迅速,因而农民不再满意现行的制度安排,要求进行制度变革,以获得更多的收益。诺思认为,制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润。但有了潜在利润,制度变迁也未必发生。因为制度变迁往往涉及到利益格局的重新调整,各个利益主体之间的利益磨擦及其矛盾,必然形成对新的方案的旷日持久的讨价还价,如果不能对利益受损者进行相应的补偿,那么新制度的推行就会被延迟,甚至最终不得不被取消。

在征地制度安排中,可以划分为四个相关利益主体:中央政府、地方政府、乡村权势阶层和普通农民。土地增值收益中,农民获得的份额最少,而他们所受的影响却最大,因此农民希望改变现行制度安排,获取更多土地增值收益。农民虽然人数众多,但根据奥尔森的集体行动逻辑,大集团由于组织协调成本很高以及存在很严重的搭便车现象,因而其集体行动力量反而不如一个小集团。我国的农民正是这么一个大而弱的集团,并且由于这种弱的行动能力导致利益诉求渠道狭窄和利益诉求得不到充分表达。因此,尽管农民有推动现行制度变革的强烈愿望,但以其较弱的集体行动能力,来作为制度变迁的第一行动集团,难以形成强的推动力。

中央政府也有着自身的利益。中央政府的利益目标是推动经济社会的快速发展、维持社会稳定,实现社会的和谐和人民生活富裕。但是,这些利益目标并不是同一层次的,在不同时期,中央政府优先考虑的利益目标并不相同。现阶段,中央政府的优先考虑目标是尽快发展经济,推动国家的快速工业化和国民财富的迅速增长。现行征地制度安排就是中央政府设计的,其着眼点就在于降低政府征地的成本、筹集更多的经济建设资金。通过掌握土地和资金这两种重要的生产要素,中央政府希望发挥政府在经济生活中的强大推动力,推动经济的快速发展。从中央政府现阶段的利益目标来看,中央政府不希望对现行制度安排做出大的调整,因而不会支持农民改革现行征地制度的要求。

地方政府是现行制度最大的受益者。农地产权集体所有的产权虚置状态,可最大化减小政府征地时所遇到的阻力。征地的低成本、高收益使得地方政府获得了巨额的土地增值收益。20世纪90年代中期以来,以地生财成了地方政府经营城市、发展经济的重要手段,征地收益占到了一些地方财政收入的30%-50%,有的甚至达到了80%。巨额的土地收入,弥补了地方财政的不足,推动了城市建设和基础设施的改善。同时,也为地方政府官员的政绩工程提供了充足的资金。就地方政府而言,如果改变现有征地安排,那就意味着将失去巨大的土地出让收入,因此坚决反对对现有制度安排做出任何大的改变。

乡村权势阶层作为委托者――农民的人,既要为农民的利益考虑,也有着自己的利益考虑。其对二者利益的权衡,取决于农民对其权力的监督、制约的有效程度。由于长期以来民主氛围的缺乏与相关法律与制度保障措施的缺失,大部分乡村的事务还是干部说了算。现行制度下,集体土地转变为非农用地只有被国家征收这一条合法途径,同时规定了将土地补偿款留置在村集体组织中。而对集体土地出让的收益分配,就使得乡村权势阶层有了寻租的机会。因此,乡村权势阶层对现行征地制度安排还是比较满意的。

通过以上的分析,可以得到如下结论:征地制度变革的动力来自农民,阻力来自中央政府、地方政府及乡村权势阶层,力量对比悬殊,因此在目前条件下,征地制度变革难以进行。

四、未来征地制度变迁路径分析

现阶段相关主体的力量对比所成的制度均衡并不意味着现行征地制度安排会长期存在。长期以来,随着政府职能的转变(由经济建设的主导者向公共服务的提供者转变),政府参与经济事务的权力将大大缩小,政府的征地权限将严格限制在公共利益的范畴。同时,新农村建设、构建和谐社会的目标也要求对现行制度进行重大变革,提高农民对土地的处置与收益权,维护农民的合法权益。依据制度变迁的路径依赖理论,中央政府仍将承担制度设计者的角色。在经济发展起来后,经济发展不再是中央政府的首要利益目标,中央政府此时优先考虑的目标是实现社会的和谐和与稳定,提供一个公正、平等的社会环境与充分竞争的市场环境。当农民越来越对现行制度安排不满意时,会采取各种方式来争取自身的利益,虽然农民仍难以形成一个强大的利益集团,但农民对其利益的不断争取会成为社会不稳定的一个重要来源。为了维护社会的稳定,和实现自身的利益目标,中央政府就会顺应农民的要求,对现行征地制度进行大幅度变革,提高农民对土地的收益与处置权。同时,在政府职能转变后,发展经济不再是地方政府的主要职责,也就减小了其利用征地权来获取土地和资金这两种生产要素的吸引力,因此对缩小其征地权限的征地制度改革的抵触程度会大大降低,转而会有条件地支持中央政府新的制度安排。另外,在长期内,随着农村民主机制的完善,乡村权势阶层寻租的机会成本提高,从而现行制度安排对其的吸引力会下降,也就不会反对对现行制度进行变革。

从以上的分析中可以得出,在长期内,由于中央政府的利益目标发生改变,以及政府职能的转变,各主体的利益目标与力量对比会发生显著变化。新的征地制度安排可能是:继续维持现行土地所有形式,将政府的征地权限严格限定在基于公共利益这一前提下,并按市场价值予以补偿;允许集体土地直接流转进入土地市场,国家通过城市发展规划和土地利用规划来管理集体土地的流转;同时,弱化集体组织对土地的处置与收益权,而大大提高农民对土地的处置与收益权,在土地出让收入中,农民得大头,集体得小头,政府通过征收相关税费来分享部分土地增值收益。

参考文献:

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(作者单位:湖南工业大学商学院)