城乡一体化探析

［摘 要］实现城乡一体化发展的重点在乡,手段是以城带乡,要在城乡发展规划、产业发展、基础设施和机制创新上下足工夫,最终实现城乡和谐发展,共同进步。

［关键词］城乡一体化；园区经济；农业产业化；基础设施建设

［中图分类号］F121 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）48-0107-02

1 淮安市推进城乡一体化的初步成果

第一,着眼于空间资源整合,推进城乡规划建设一体化。统筹城乡规划,推进城乡基础设施建设。优化乡镇产业布局,引导农民城市化。

第二,致力于保障和改善民生,基本公共服务均等化迈出新步伐。积极推进城乡统筹就业,推进社会保障向农村覆盖,推进义务教育均衡化发展。

第三,围绕提高农业经营组织化程度,加快农村经营体制创新。目前,全市已创建省、市“四有”示范农民专业合作组织176个,其中省级26个。

第四,立足于“以城带乡、以工促农”,加大城乡统筹的财政、金融支撑力度。坚持把“三农”作为财政推进基本公共服务的重要内容,农村义务教育、农村低保、新农合等农村各项事业、社会保障水平得到明显提高,农业基础设施不断改善。

第五,顺应城市化发展的要求,推进户籍管理制度改革。1997年以来,我市就本着“先农村后城市,积极稳妥有序放开”的原则,有计划、有步骤地开展户籍管理制度改革。

2 存在问题和困难

第一,小城镇建设和发展缓慢。主要原因是：一是思想认识不到位。二是土地政策措施不到位。三是农民入城入户困难。四是小城镇建设缺乏扶持政策。

第二,户籍管理制度改革还不适应目前经济社会发展的需要。一是现行法律法规滞后。二是附加在户籍制度之上的城乡待遇差别很大。三是户籍制度改革缺乏合力推动。

第三,就业服务体系不健全,就业总量矛盾和结构性矛盾并存。财政对用于农村劳动力转移就业的资金投入与城镇相比,差距较大。城乡劳动者就业创业扶持政策仍然分立,尚难统一。

第四,受制于财力不足和现行体制,推进基本公共服务均等化困难较大。各项社会保障支出、义务教育绩效工资支出,以及即将实施的医疗卫生体制改革、事业单位绩效工资改革等,都给财政带来较大的压力,给财政安排支农支出带来一定的困难。

第五,专业合作组织发展质量不高。首先是利益联结机制还不够紧密。其次合作内容还不充分,小麦、水稻等大宗农作物合作还不够。另外,合作组织规模总体偏小。现有合作组织大多规模较小,规范化程度不高,品牌意识较弱,带动能力不强。

3 措施和建议

第一,积极探索具有地方特色的城镇化发展道路。一是优先发展中心城市和县城,带动城郊镇村改造提升。加快农民向市民转变,加快城市基础设施向郊区镇延伸,打破城乡分割,提高郊区镇村接受城市辐射的承载力。二是加大政策创新,加快培育区域重点中心镇。加快管理体制改革,研究制订“强镇扩权”配套政策；积极推进集体用地制度改革,重点中心镇可根据产业发展用地需要实行“地票”制,通过村庄用地复垦逐步返还。三是加大城镇经营,推进综合开发。坚持先规划后建设,先征地后配套,先储备后开发,先做环境后出让；进一步拓宽社会投资领域,鼓励和引导外资、民资和社会资本投向小城镇基础设施、生态环境、公用事业和社区服务业等。四是破除发展瓶颈,加快构建以工促农、城乡互动协调发展机制。按项目统筹安排使用,加快农村通过土地资源换取发展资本,城市通过资本换取城市向外发展的空间。五是强化市域重大基础设施建设,为小城镇发展提供支撑力。市域范围内重大基础设施的建设,统筹兼顾到重点中心镇和重点发展镇,为重点中心镇和重点发展镇的发展做好服务工作,提升小城镇的外部竞争力。

第二,进一步推动城乡统筹就业制度的完善。一是加快建立覆盖城乡的就业、失业登记制度和城乡统一的劳动力市场；二是完善农民就业创业服务体系和培训体系；三是加快公共就业服务体系建设。

第三,加强社保制度衔接,着力解决“非公”人员参保率低和城镇无保障居民社会保障问题。加快建立城市居民养老保险制度,通过统筹费划拨和财政补贴两条渠道,与新农保整合,最终形成城乡统一的居民养老保险制度；强化宣传引导,引导适龄农村居民积极参保；加强新农保队伍建设,尝试采取政府购买岗位或岗位补贴的方法予以解决保障平台所缺人员；建立新农合市级管理机构(市合管办)和市级管理平台,实现省、市、县、乡、村五级联网,为新农合市级统筹、进村报销、实行垫付制改革和推进农村卫生现代化打下坚实的基础。

第四,着力提高专业合作组织水平。一是提升运行质效。通过不断完善合作组织民主管理、利益分配、财务管理等三项制度,提高合作组织规范运作水平。二是增强带动能力。引导合作社围绕全市年销售收入十亿元农业主导产业自办农产品加工企业,着力培育、扩大本地区合作社产品进入加工企业比重,延伸产业链条,提升产品附加值。三是着力做大做强。围绕优势特色产业,鼓励和引导服务能力强、经营规模大、产品信誉高、民主管理好的农民专业合作社,打破地域界限和行政区域,牵头主办专业合作联社。四是加大政策落实力度。合作组织发展扶持政策还需要进一步提出具体的实施细则,确保优惠政策切实落到实处。同时,建议把涉农区全部纳入财政支持范畴。

第五,推进农村金融制度创新,增强农村经济发展活力。推动商业银行特别是地方性金融机构将经营网点向农村延伸,制定银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的实施办法,探索地方商业银行与农村信用社联合发展的新路子。

第六,进一步深化户籍管理制度改革。一是加快立法步伐。建议加紧制定适合社会主义市场经济体制的户籍法律法规,将户籍制度改革纳入法制化轨道。二是加强改革的协同配套。建议成立专门领导小组或办公室,协调各部门联合拟订户籍制度改革总体方案。三是加大户口管理力度。开展户口整顿活动,切实解决一部分居民无户口、重复户口、空挂户口、人户分离等现象,严格各种户口管理制度。

第七,着力构建统筹城乡发展的协调机制。一是在市级层面建立统筹城乡发展的领导机构。可以考虑在市、县两级成立由政府主要领导或者常务市、县长挂帅的领导协调机构,并制定城乡一体化的中长期专门规划,从总体目标、实施步骤、区域发展、产业布局、政策支持等方面进行设计安排,打好总体战。二是建立农村新型基层治理机制。构建在村(社区)党组织领导下的、以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。

［作者简介］马剑(1981―),男,中国矿业大学文法学院就读在职研究生。