美国民主输出国际法律论述

[摘要]美国民主输出在国际法方面主要集中体现在国际人权保护问题上，国际人权保护机制构建自始就体现着美国等西方国家的利益、价值观及文化。美国一直试图将人权保护普遍化、法律化、国际化，美国对国际人权保护法律体系的影响主要表现在理论和观念、作为国际人权保护机构的倡导者和领导者等三个方面，美国的民主理念、价值观及人权标准在很大程度上影响了国际人权公约的制定。但在国际人权保护的具体实践中，美国所宣称的民主的国际人权保护充斥着法律悖论，美国的国际人权保护是一种颇具欺骗性、隐蔽性的“法理霸权”。

[关键词]美国民主输出；国际人权保护；法理霸权

[中图分类号]D082[文献标识码]A[文章编号]1008-4479（2016）01-0085-07 DOI:10.16444/33-1228/d.2016.01.013

美国式“民主”的一个重要体现就是宣称对“人权的尊重”，美国民主输出在国际法方面主要集中体现在国际人权保护问题上。为显示尊重，美国一直试图将人权保护普遍化、法律化、国际化，国际人权保护机制构建自始就是一种“西方规范的扩展产物”，体现了美国等西方国家的利益、价值观及文化。但在国际人权保护的具体实践中，美国所宣称的民主的国际人权保护充斥着法律悖论。

一、国际人权保护的法律基础

在《联合国》问世之前，人权保护基本属于国内法范畴，尚未成为国际法的基本原则。为避免早期殖民地经历的历史重演，美国在《独立宣言》中曾提出了“天赋人权”、“在民”，要求“生命权、自由权和追求幸福的权利”的主张，这应是美国追求法定人权的政治法律权利的最初探索，也为美国人权体制确立了基本原则和指导思想。二战中后期，美国相继在《伦敦宣言》(1941年6月)、《大西洋》(1941年8月)、《联合国宣言》(1942年1月)、《莫斯科宣言》(1943年)、敦巴顿橡树园会议（1944年8月~10月）和雅尔塔会议（1945年）上，都提出了人权内容。[1]但总体来看，美国虽然很早就提出了民主、自由、人权的普世性问题，但受国际环境、思想认识等各方面因素的限制，在《联合国》签署之前，特别是二战前，人权观念尚未普遍树立，人权问题在国际关系中也未引起足够重视，只是个别的、零星的、偶发式的和非系统性的被提到，人权的国际保护仅限于狭窄的范围，基本属于国内问题范畴，国际人权保护一直未能上升到国际法律层面。美国著名外交学家福赛思指出：“尽管号称具有普世性，但直到1945年获得全球国际法的承认，人权在本质上仍然是一国内部的问题”。[2]北京大学朱锋教授等许多国内学者也同样认为，在《联合国》问世之前，“人权问题基本上被视为是一国范围内的事务，是国内法的管辖范围，国家间关系没有理由也没有依据对各国政府如何对待它本国的人民发表意见或行使任何国际管辖”。[3]《联合国》问世之后，人权保护成为国际关系的重要内容。国际人权保护机制构建自始就是一种“西方规范的扩展产物”，[4]体现了美国等西方国家的利益、价值观及文化。二战初期，美国对纳粹德国有组织、大规模地迫害犹太人及法西斯国家侵略和奴役弱小国家的侵犯人权的恶劣行径并未采取针锋相对的保护措施，各国对二战中德、意、日、法西斯大规模践踏基本人权暴行的深刻反省使人权国际保护问题愈发突显。在民主政治全球化的推动下，美国总统富兰克林•罗斯福提出了以四项人类基本自由建立国际秩序的主张，这直接或间接推动了联合国的建立及国际人权的问世。美国等50个国家在1945年10月签署了《联合国》，标志着人权在国际关系中的地位和作用发生了明显和深刻的改变，国际人权保护在国际关系中向着法律化、制度化方向发展。这种变化主要体现在两个方面：一是《联合国》成为国际人权保护的基本国际法律依据。作为战后国际关系中最重要的国际法文件，《联合国》初步确立了人权观念，在国际关系进步与人权保护之间建立了直接或间接的联系。这不仅构成了二战后国际关系领域发生深刻变化的最基本的一个历史背景，也是推动国际关系进一步持续变化的强大革新因素之一。[5]二是联合国成为国际人权促进和保障的国际机构。《联合国》要求联合国按照《》要求开展工作，明确地将“尊重人权和基本自由”作为联合国的宗旨和原则，规定了联合国及其附属机构在人权保护方面的职责或义务。在联合国的努力和推动下，国际人权运动获得了迅速发展，国际人权保障成为当代世界政治的基本内容。[6]国际人权法的基础由《联合国》、《世界人权宣言》、《公民及政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》等法律文件共同构成。《联合国》虽然提出了人权在国际关系中的重要性，但还存在两个主要缺陷：一是没有明确界定人权的概念及其内涵；二是没有明确规定各国在保护人权中的具体责任和义务。由联合国人权委员会起草、1948年12月10日经第四届联合国大会通过的《世界人权宣言》弥补了上述缺陷，进一步丰富和完善了《联合国》的有关内容。该《宣言》共三十条，首次以国际法律文件的形式明确了国际人权保护的基本理念；界定了人权的内涵，丰富了《联合国》的人权精神；确定了联合国人权活动的基本原则，提出了所有国家的人民都应该充分享有人权等人权保护的基本原则，明确反对因种族、宗教、信仰、肤色、年龄、性别、出身和财产状况差别而造成人权歧视；首次系统地提出了基本人权的具体内容，其具体内容不仅包括政治与公民权利，也涵盖了经济、社会和文化权利；确定了世界各国在人权保护方面的具体责任和义务。《世界人权宣言》以参加联合国所有国家共同宣言的形式宣布，是国际人权公约体系第一份系统的纲领性文件，它与《联合国》“是人权与当代国际关系开始紧密结合的强劲黏合剂，也是人权进入国际关系的里程碑”。[7]它为人权保护的普遍性和国际化奠定了法律基础。它们与联合国大会1966年通过的《公民及政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》，共同构成了国际人权法的基础，也称“国际人权”。美国学者尼古拉斯•惠勒和蒂姆•邓恩提出，《联合国》、《世界人权宣言》、《公民和政治权利国际公约》、《经济和社会权利国际公约》以及《维也纳人权宣言》等国际法律文件明确地体现了新的“国际人权规制”的出现和国际社会规范的重大演变，这意味着在当今国际社会中存在着普遍的或全球的人权标准，尊重和保护人权既是一项国际义务也是国家的国际合法性之重要来源。

[8]二、美国对构建国际人权保护法律体系的影响

在国际人权保护法律体系建立及发展过程中，美国的影响主要表现在三个方面：一是理论和观念影响，如天赋人权论、关于人性尊严的道德基础、西方自然权利理论、自由民主价值取向等民主理论，美国强调个人权利自由、重视公民和政治权利的国内法律实践，对国际人权保护公约的目标、内容、权利制度设计产生了很大影响。二是作为国际人权保护机构的领导者发挥作用。首先，罗斯福总统的夫人埃林诺•罗斯福作为美国的代表，担任联合国人权委员会主席且是制定人权条约的主要参与者。其次，美国用强制措施去推行人权标准。美国宣称由于缺乏强制措施，联合国已经确立的世界人权标准没有得到很好执行，因此美国等大国有责任使用强制措施和强力手段去推动这些标准的落实。同时，美国总统克林顿要求联合国弱化其经济职能，强化其人权职能；而且强调联合国侧重执行标准，而不是制定标准。[9]美国在使用强制措施推行联合国人权标准过程中，还交替使用了单边和多边行动等更严厉的措施。在此基础上，美国提出了进行多边干涉行动的基本原则：第一，美国应领导多边行动，联合国和地区性人权组织协同配合美国开展行动。多边行动的内容包括：通过有关决议来迫使柬埔寨和萨尔瓦多等有关国家进行政治重建、派遣联合国维和部队履行国际人权保护使命、经济制裁、通过直接军事干涉恢复海地等被的民选政府。第二，为了增强美国对外人道主义干预的合法性，美国强调“不干涉他国内政”这个概念已经过时，要赋予其新的时代内涵。美国提出安理会不但要对日益增多的涉及和平与安全的问题采取干预行动，而且对违反国际人权法律的任何国家的任何行动，都要进行干预。[10]最后，对联合国国际人权保护机构横加干涉。几年前美国曾因联合国选举了一个不如己愿的拉美国家为联合国人权委员会成员国，竟以拒绝支付联合国会费要挟联合国这一选举结果。[11]三是作为国际人权保护机构的倡导者发挥作用，美国的民主理念、价值观及人权标准在很大程度上影响了国际人权公约的制定。美国的影响贯穿国际人权公约起草过程始终，在国际人权公约制定初期尤为明显。美国不仅是公约的倡导者，还积极参与了起草筹备工作，并力图使它反映西方的民主理论、价值观和符合美国国家利益。[12]美国力图将重视公民和政治权利、财产权和法律程序权等基于美国经验的民主制度、治理理念、人权制度、价值观作为国际规范和全球普遍遵循的标准，并以此为依据界定国家间关系，甚至以这种国际规范性歧视作为衡量国家的国际合法性标准。美国掌握了《世界人权宣言》制定的主导权。起初，杜鲁门政府对建立一个促进和保护世界各国人民人权的国际人权机构并不感兴趣，拉丁美洲、非洲和亚洲国家在1945年6月联合国成立大会上正式提出制定《世界人权宣言》的提案后，美国等国家反对制定《世界人权宣言》，仅同意在联合国中增加一些关涉人权的内容。[13]联合国决定制定《世界人权宣言》后，美国就开始活动并企图按其利益、意图和价值观来主导制定《世界人权宣言》，试图以此来证明资本主义社会制度的优越。[14]因此，虽然《世界人权宣言》提出了人权基本的共同标准及基本内容，但因美国主导操纵并利用在联合国的多数席位，使美国等西方国家的人权观念贯穿其中，看起来多少是美国《独立宣言》和法国《人权宣言》的沿袭和延伸。

[15]三、美国国际人权保护的法律悖论

从法律制定及对待国际法的态度层面看，美国的国际人权保护充斥着悖论。一方面，美国在国际人权保护问题上有着典型的“法治主义”及“道德主义”传统，美国往往以国际法中国际人权保护的法律条款作为对外干涉的合法性依据。美国名义上宣称遵守联合国所规定的国际人权保护义务，如美国在《对外援助法》中就规定：“美国将按照《联合国》所提出的国际义务，并遵守美国宪法的遗产的传统，促进和鼓励对全世界人权和基本自由的日益尊重，不论种族、性别、语言和宗教的区别。因此，美国对外政策的一个主要目标是促进对所有国家国际公认的人权的日益遵守。”[16]但当美国以世界领袖和国际警察的姿态对其他国家进行政治、经济、军事干涉时，美国就宣称国际法高于国内法，《联合国》第1条第3款是其以“人权”为借口干涉他国内政的理论依据，人道主义干涉因此也顺理成章地符合有关保护人权的宗旨。美国依据国际法或国际条约进行的对外人道主义干涉，为其行动披上捍卫民主或人道主义的合法性外衣，增加了行动的正义性、合法性和自由度。另一方面，美国对国际法或国际条约持实用主义态度，美国以保护国家利益为由，有时又主张国际人权保障的基础是国内法保护，对国际法不参加、不批准甚至退出或采取置之不理的态度。在1948年联合国人权大会通过《世界人权宣言》后，出会的美国代表当即声明，《世界人权宣言》中只有第22条中的一句话有价值，即《世界人权宣言》能否实现，取决于“各国组织与资源情况”，[17]他表示，“这些公约不能授权或批准在美国实行美国宪法明文规定的禁止的任何措施。”[18]这随即成为美国拒不执行《世界人权宣言》条约义务的理由。二十世纪五十年代，在美国律师协会的影响下，美国对国际人权保护公约及机构持消极立场，主要有五个顾虑：一是担心国际公约可能会凌驾于美国宪法之上；二是害怕体现共产主义观点的人权标准国际化；三是担心国际公约可能会鼓励共产主义制度的进一步发展，威胁美国的制度；四是唯恐联合国等国际组织会借此干涉美国国内事务；五是担心州的司法权限遭到国际法的侵蚀和破坏。于是，美国制定了“布里克修正案”，要求政府行政机构不得签订与美国宪法精神相抵触的、未经国会通过就自动生效的任何条约。该修正案还提出了限制美国政府的缔结国际条约权力和国际条约应服从美国宪法等要求。“布里克修正案”的真正目的，是反对联合国已经通过或即将通过的各种人权条约。[19]美国虽然是国际人权公约的倡导国，但顽固地坚持所认同的消极人权概念，认为人权仅限于公民政治权利，坚持不承认民族自决权以及经济、社会权利为基本人权。美国虽在1977年就签署了《公民权利和政治权利国际公约》，但迟至1992年美国才批准该协定，并宣布它为非自动执行条约，还以解释性声明的方式为公约执行附加了五项保留、四项声明、五项理解和一项担保书的批准条件，为公约在美国国内的适用设置了障碍，而国会迄今为止也未通过批准实施该公约的法律，这就意味着他国不能以国际人权条约作为国际习惯法的证明而要求美国被告承担责任。但美国在人权保护领域奉行双重标准，如果涉案者为外国政府或官员，美国法院则又可能声称国际人权条约构成国际习惯法为由声索管辖权，并要被告承担责任。直到1994年，美国才批准了大多数国家已经执行多年的“消除所有形式的种族歧视协定”及“反虐待协定”；但美国对1967年联合国大会通过的“消除对妇女歧视宣言”以及1954年拟定的《经济、社会、文化权利公约》一直持保留态度，都没有批准及加入。第41届联大在1986年12月对《发展权利宣言》表决通过时，唯独美国投了反对票。这表明美国根本不愿履行这些协定和公约所规定的义务，[20]也在很大程度上影响并削弱了美国在国际上促进和保护人权的所谓道德权威。同时，美国是实施“国际人权保护”和“国际人权干预”行为最多的国家，美国以《公民权利和政治权利国际公约》中的“意志表达自由”条款为借口，鼓动支持一些国家及香港等地区搞所谓“真正自由的选举”，以“公正审判”条款为理由重点支持一些社会主义国家、发展中国家及转型国家的所谓“持不同政见者”，鼓励扶植他们成长为“”，进行反政府的“民主革命”和“”；而且还在正常的国际交往和国家关系中，将民主、自由、人权与国家外交政策、国际机制挂钩，在国内法中制定公共外交、对外援助、国际合作、出口管制、经济制裁等相关法律，向重点关注国家和目标对象国施加压力。如美国国会在20世纪70年代早期所通过的一系列法案均把其他国家是否持续性地遵守人权规范作为美国对外军事和金融援助的前提条件。美国依据《美日安保条约》干预中日危机、以《与台湾关系法》为借口坚持售台武器，以《2011年货币汇率监督改革法案》对所谓“汇率被低估”的主要贸易伙伴征收惩罚性关税，美国国会还专门针对别国的所谓人权问题，在美国的法律中增加补充修正案或增设人权条款，如对所谓中国人权问题通过的议案和制定通过的《香港回归法》即为明证。美国还按照自身的民主价值观、人权模式将国际人权保护意识形态化、政治化，颁布《国际宗教自由法》、以年度国别人权报告、年度国别宗教报告等方式对其他国家的人权状况进行主观评价，粗涉他国内政。

四、美国的国际人权保护是一种“法理霸权”

在国际人权保护中，美国高举“道德主义”、“法制主义”的大旗，试图将其霸权行为合法化，这是一种颇具欺骗性、隐蔽性的法理霸权行为。它披着以人道主义保护解决人权问题的道德外衣，极大损害了人权国际保护的公正性和客观性，严重阻碍了国际人权保护的发展进程。这种新的法理霸权主义主要表现在以下几个方面：一是强调美国的人权是“真正的人权”，国际人权保护应以此作为法律标准。美国认为，美国执行了世界上最高的人权标准并应以此作为衡量人权状况的唯一标准，美国的人权保护是全球最佳实践案例，应将美国的实践做法作为样板广泛适用于世界各国。在1993年6月召开的世界人权大会上，美国提出三个无理要求：一是要求与会者广泛接受、执行美国的人权标准，力图将其人权标准普遍化、国际化。二是提出建立“人权法庭”、“人权高级专员署”等新的国际人权干预机构，试图使人权的国际干预从一般性的审议变为强制性干预。三是公然要求别国参加美国主导的人权国际条约和协定，以便美国按照其意识形态和价值观对这些人权国际公约、规章、法令、国际准则进行解释。[21]美国对自身的人权状况和其他国家的人权问题则区别对待，采用不同标准，美国法院拒绝受国际人权保护条约的限制约束或采用其他民主国家的法律程序。美国认为，“国际法不过建立在反映不同民族和文化传统、经广泛谈判而形成的条约基础之上，真正的人权不是国际法‘自上而下’地规定出来的，而是美国人首创的。”在美国人根深蒂固的信仰中，美国的民主自由等根本价值观体现着普世人权，“真正的人权应该是由美国的权利法案所列举的公民和政治权利所组成。它们是在美国人智慧和经验的基础上‘自下而上’地建立起来的。无论是在国内树立榜样，还是在国外采取积极的行动，美国的基本作用就是在国际关系中推广这些权利。”因此，真正的人权不是用于输入美国以改变美国的传统实践的，美国不需要向其他国家学习，也无需其他国家来评判、监督、裁判美国的人权状况。相反，这些权利是国际性的，是用于向外输出的。[22]二是以美国国家利益为衡量标准，对国际法进行选择性利用，把国际法视为对他国进行人道主义干涉的工具。冷战后，人权成为美国在全世界推行民主的主要工具。美国按照国家利益和自身标准，企图垄断并主导对人权的解释权和评判权，以直接吸收利用、改造或提出保留等方式对国际法、国际条约原则或条文进行“美国标准式”的挑选：对于符合美国国家利益或能够扩大美国国家利益的国际法原则、国际条约直接吸收和利用；对于可以被利用、但说服力不强的国际法原则、国际条约进行“美国利益式”的改造甚至扭曲，或者只有在提出保留的条件下才会签署国际人权公约。克林顿政府时期，以第56号总统行政命令方式颁布了《关于处理综合性应急行动的政策白皮书》，确定美国非经联合国授权，也可按照国际习惯法采取单边主义的人道主义干涉行动。[23]经过美国国家利益及标准的选择性过滤和吸收，国际法对美国的约束力大大降低，国际法要么成为美国“国际法高于国内法”干涉别国内政的欺骗性工具，要么被美国弃之不理。[24]美国著名学者亨金教授指出：美国强调国际人权的目的真正意图在于借人权责任之名而仅仅被用于做“输出”之用。“国会援引国际人权标准仅仅是作为制裁他国的依据。卡特总统在批评别国时才提到国际人权公约。总之，美国人被指责接受国际人权仅仅是针对别人而不是针对自己的”。[25]三是把美国国内法转化进入国际法，使美国国内法凌驾于国际法和别国国内法之上。一方面，美国主张人权高于，人权无国界，通过国家利益过滤或合法性转换，使美国国内法进入国际法领域，然后以国际法高于国内法为依据干涉他国以及内政，从而凸现美国国内法高于他国国内法的本质，使得美国的国家利益凌驾于他国的国家利益之上。[26]1992年美国通过军事入侵将巴拿马总统诺列加绑架到美国法院受审即为明证。另一方面，美国强调人权是属于国内管辖的问题，国际人权保障的基础是国内法保护。为了拒不执行《世界人权宣言》，美国不惜曲解宪法，将美国的国内法置于国际法之上。美国最高法院解释宪法时说：根据宪法，“联邦的法规和美国参加的国际条约具有同样的规范地位。如果联邦法规与自行执行的条约(即不需另行立法就可实施的条约条款)发生冲突，就美国的国内法来说，订立期近的占优势，即任何条约条款与宪法相冲突，那么它就不能赋予美国法律的效力。”[27]依此逻辑解释，美国就可以不执行联合国中美国不喜欢的内容。[28]美国还通过康纳利修正案，明确规定由美国法院来处理属于国内法院管辖的争端，实际上架空了国际法院的“任择条款”。

美国政府及至目前仍然奉行国内法高于国际人权立法这一政策和立场。美国政府多次重申：人权是属于其国内内政的问题，应由美国的法律来处理，美国不能承担其在国内不能履行的国际义务。[29]美国要么将国际法直接置于美国国内法律体系之下，要么以“后法优于先法”原则来否定国际法的效力，甚至以有些人权条约包含与美国宪法相冲突的条款而不予接受，从而达到推行美国霸权和维护美国利益的最大化。正如亨金教授所指出的：“当一个国家在尊重和保障人权方面存有欠缺时，国际人权法不是去取代国内法和国家机制，而是努力促使该国国内法以及相关法律程序，使之更有效地保障人权。”[30]四是以民主人权的国际保护为名，建立美国主导的国际秩序。亨廷顿提出，“美国是一个要在全世界传播其价值观的世界性强国”。[31]美国前国务卿基辛格认为，每百年左右出现一个“希图根据其本身的价值观来塑造整个国际体系的国家”是自17世纪以来世界历史的规律。20世纪国际政治中的“西方意识形态”是以美国的价值观为基础形成的，核心是要建立“以民主、自由商业活动及国际法为基础的全球国际秩序”。[32]美国利用联合国人权大会、国际人道主义干涉、发表《年度国别人权报告》等方式，加强了对联合国人权机构的控制，利用国际人权保护武器谋求主导国际秩序。如1999年美国就以“人道主义”为借口，对南斯拉夫的科索沃进行了军事干涉。美国在21世纪后进一步加强了对联合国人权机制的控制，使联合国事实上成为美国的人权外交工具。[33]由此可见，美国实际上是把国际人权保护作为其法理霸权的工具。一是利用国际法及法律法规把美国对外政策中的谋求自身国家利益、维护全球霸权统治的自私行为，美化成维护国际和平与国际秩序，弘扬人类正义，抵御并打击邪恶势力的利他主义行为。英国学者彼得•高恩指出，美国“把那些自由民主国家内部的法律体制所用的措词用于世界政治领域国际事务变成了一个不带政治色彩的犯罪和司法惩处过程这样一来，构成全球政治的错综复杂的势力交锋战场，奇迹般地变成了一个受立宪国家制度制约的，并按照自由主义法制理论来管理的世界形象”。[34]二是美国滥用国际人权保护并使其沦为意识形态化的法律霸权工具。美国国际政治现实主义理论大师汉斯•摩根索一针见血地揭露了问题实质。他说，美国“急于摆脱国际法可能对其外交政策施加的限制，却又要利用国际法为自己谋取国家利益，并逃避可能有损于自己的法律义务，利用国际法的漏洞，作为达到自己目的的现成工具。它们的做法是提出缺乏根据的法律要求，或曲解普遍承认的国际法规则”。[35]

作者：刘恩东 单位：国家行政学院