城乡统筹下的农村建房问题及对策研究

摘要：本文选取广东省增城市作为研究对象，针对当前农村建房中存在的“乱、差、难”等典型问题，从村庄规划、土地管理机制、农村住房审批管理程序等方面深层次剖析了造成农村无序建房现象的原因，并就这些问题开展了针对性地研究，以期为今后的新农村规划建设提供借鉴和参考。

关键词：城乡统筹，农村建房，村庄规划，土地管理机制

Abstract: in this paper, the city of guangdong province as the research object, in view of the current existing in rural house the "random, difference and difficult to" the typical problems, from villages planning, land management mechanism, the rural housing the examination and approval administration process and so on deeply analyzes in countryside building the causes of phenomena disorder, and carried out these problems specific to new rural planning for the future is to provide a reference for the construction and the reference.

Keywords: urban and rural areas, rural builds a house, village planning, land management mechanism

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：

近年来,随着全国各地全面开展社会主义新农村规划和建设的实践,我国村庄规划的编制工作取得了很大进展,2008年《中华人民共和国城乡规划法》施行，打破了建立在城乡二元经济结构上的规划管理体制,进入了城乡统筹一体规划的时代，村庄规划正式纳入了法定规划体系。过去人们认为农村建房乱是因为没有规划指导或者规划得差导致的，但是尽管现在很多农村地区有了规划指导,农村无序建房问题却仍然很突出，在这样的背景下，如何规范农村建房是个值得研究和解决的问题。本文以广东省增城市为例，探讨在城乡统筹下的农村建房问题及应对策略。

增城市农村概况

增城市位于广州市东北部，行政区划面积1616km2，属于广州市管辖的县级市，在全国县域经济综合竞争力排名第9 位，连续8 年排在广东省第1 位，有282条行政村（1956个自然村），农村户籍人口57.75万人（占总户籍人口的70.6%）。可以看出，位于广州这个现代化大城市边缘区的增城市农村人口多，虽属于经济发达的县域经济体，但是整体城市化水平低，因此增城农村不同于传统的以农业化生产为主的农村地区，工业化、城市化和农业化的特点兼而有之，农村住房建设的规范管理问题也更为复杂【1】。

当前农民住宅建设无序杂乱的现状分析

2.1 村庄规划缺乏科学、合理性

首先，村庄规划编制的依据不足，按照城乡规划法要求，村庄规划必须以上一层次法定规划为依据，但目前许多县级城市的各镇总体规划还在编制过程中，而已批的总体规划基本上都是05年以前编制完成的，对村庄问题研究不够深入，甚至出现有些镇总规为了多争取建设用地指标刻意隐瞒村庄建设用地的情况，导致编制完成的规划先天不足。其次，很多地方政府把编制村庄规划当成政治任务来完成，重数量而不重质量，较少体现村民的建房意愿，造成规划成果流于表面化和程序化，脱离实际，难以落地实施。

以增城市为例，近年按照广州要求开展了新一轮的村庄规划编制工作，并已基本实现村庄规划全覆盖的战略目标，但从目前规划实施效果来看，并没有从根本上解决农村住宅建设“乱、差、难”问题，原因主要在于：一是农村居民点体系的指导战略和实施对策没有明确，村庄规划编制各自为政，未能从根本上解决“在哪建”和“如何建”的问题；二是村庄规划与国土部门组织编制的土地利用规划“两规”不一致，导致村庄规划的居民点与土规确定的建设用地存在错位；三是规划出于集约节约建设用地的考虑，往往倾向于采用集中居住的模式，而农民作为村庄规划的实施主体，通常抵触迁村并点和集中居住模式，往往导致规划难以实施。

2.2 农民个人住宅用地审批难和“一户多宅”问题突出

农村用地历史上划分为宅基地、自留地和承包地，农民住宅建设是指在农民所拥有的宅基地上的建房行为。按有关的法律规定，增城市目前农村住宅建设用地报批程序如下：1、先由村民向村集体经济组织或村民委员会提出申请，经村民会议同意后，报镇(街)及县级人民政府批准，涉及占用农地的，应先取得农用地转用手续。2、县(市)可根据省(市)下达的农村宅基地占用农地的指标和农村住宅建设的需要，每年年初一次性向省(市)申请办理农用地转用审批手续，经批准后由县(市)按户逐宗批准供应宅基地。

由于原先的宅基地在80年代就用完了，新增的农民住宅用地基本以农用地为主，所以当前除农村集体建房以外，农村个人零星建房的审批基本处于停滞状态。但是农民改善居住环境和婚娶分户建房的客观需求一直存在，随着人口的增长，与之矛盾突出的是复杂繁琐的报批材料和报批程序，这大大阻碍了农民规范建房的积极性，于是农民建房自行占用自留地、承包地的违法建设行为便大规模发生。据有关部门统计数据显示，截至2007 年，增城市农村居民点用地面积共约92023亩，较1999 年增加1963 亩，其中，仅有560亩获得用地批准，1403亩属于违法用地，实际的违法用地情况估计应该比统计数据还要严重【2】。

另外一个很恶劣的情况是农村缺少建新拆旧的管理机制，长期以来“一户多宅”的现象较为普遍，严重浪费土地资源，形成了空置住宅拆除难，“空心”村、“空壳屋”整治难的局面。

2.3 农民建房缺乏相应技术指导，建设品味不高，使用功能欠缺。

目前，大部分农民住宅还是沿袭长期以来的自主建设模式，由村民自行组织施工队和泥瓦匠自己摸索着建，建房无设计，施工无监管。由于缺乏相应技术指导，建出来的房子往往建筑形式单一，技术工艺粗糙，建筑使用功能布局落后，给采光、通风、排水等留下隐患，致使房屋拆、建周期短，造成极大的浪费。同时，在修建住房时不重视同步建设公共配套设施，缺少安全、卫生、便利的饮水和其它公共设施。

2.4 缺乏行之有效地规范农村住宅建设的管理办法

根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”，但迄今城乡规划法已经施行四年多，很多地区和城市的规范农民住宅建房的管理办法仍然没有出台，造成相关职能部门对规范农村建房问题的管理机制不明确，在审批操作方面没有指引。

增城市加强农村住房建设的对策

3.1 建立科学的居民点规划体系

增城市从2010年开始着手建立一套科学的居民点规划体系来指导农村建房。2008年，增城市城市总体发展战略规划提出了以三圈形成“三大主体功能区”的发展战略，北部地区规划为限制工业开发的生态产业区；中部地区规划为优化开发的文化生活区；南部地区规划为重点开发的新型工业区。基于统筹城乡科学发展的理念，增城市按照“城乡统筹、积极稳妥、优化现在、引导未来、集中居住、集约用地、因地制宜、分类处置”的原则，提出应根据全市南中北资源禀赋差异，对农村居民点规划采用不同的战略，不能盲目迁村并点和实施“农民上楼”策略，最终形成了“体系呈梯度、布局成组团、配套有重点、积聚成规模”的“城镇—中心村—行政村—自然村”农村居民点体系，提出了全市农村居住的5种发展模式，分别是镇区整理型、引导控制型、引导迁建型、旧村改造型和保育发展型，因地制宜地解决农民住房问题。