规范融资平台贷款促经济发展

我国地方政府融资平台贷款发展现状

一般而言,地方政府投融资平台按出资者和管辖权可分为省、市、县、乡镇四级;按项目投向分为政府融资型、国资经营型、产业投资型、创业投资型和投资担保型;按项目能否自身产生现金流或直接还款来源又分为公益型、经营型或综合型三种。

据央行2009年第4季度披露,全国已有3800多家地方融资机构及8220多家政府投融资平台公司。据2010年4月20日银监会主席刘明康表述:截至2009年末,地方政府融资平台贷款(以下简称“平台贷款”)余额为7.38万亿元,同比增长70.1%,占一般性贷款余额的20.4%;2009年当年新增平台贷款3.05万亿元,占当年新增一般性贷款的34.5%。总理在2010年国务院第四次全体会议上,把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入2010年调控重点工作。

我国地方政府明确的债务总额已超过8万亿元,其中7万多亿元来自银行贷款。从平台贷款类地方债务占地方政府财力之比来看:债务率已从50%左右上升至如今的97.8%;部分地区平台贷款债务率超过200%。从银行机构方面看:工行、中行、建行、交行的平台贷款分别为7200亿元、4243亿元、6463亿元、1390亿元,不良率为0.03%〜0.07%不等,再加上国开行及农行,国有大型银行平台贷款估计超过27000亿元;大型银行、股份银行、地方性银行的平台贷款大约各占45%、30%、25%。2009年全国土地出让收入约1.45万亿元,约占总财政收入20%,地方土地收入部分占地方财政收入约30%。而今地方债务总额高达8万亿元,若按6%年利率计算,2010年要支付4800亿元利息;按平均债务期限10年,平均每年还本8000亿元,本息合计1.28万亿元,意味着全国土地收入的80%或全年财政总收入的1/6将用于偿还本息。静态看,这会使地方财力保障实际上大幅减少;在保可支配财力和偿债还息上,部分地区地方财政面临空前的压力。动态看,平台贷款增加又会增加地方政府可用资金。

某省地方融资平台贷款发展现状

平台贷款情况

截至2009年末,除邮储和外资银行以外,某省银行业金融机构共向省内208家各级政府平台提供授信总额3394亿元;贷款余额1749亿元,比2009年年初增加1189亿元,增幅达212.4%,大大超过70%这一全国平均水平。

其中,省级13家平台的贷款余额591亿元,占比33.8%;国有商业银行平台贷款余额占全部平台贷款的40.3%,较2009年年初上升14.6个百分点,超过传统优势上的国开行;国开行平台贷款占全部平台贷款之比为32.7%,较2009年年初下降了21.2个百分点;农村金融机构平台贷款144.2亿元,相应占比为7.47%,较2009年年初上升了3.98个百分点。

从某省农合机构贷款看,抵质押贷款占比41%,保证贷款占比31%,信用贷款占比28%。对省级平台贷款共计11亿元,占其平台贷款8%,市级及市辖区级平台贷款109亿元,占平台贷款的79%,县级平台贷款则占13%。农合机构与其他银行一样,承贷主体仍集中在市及市级以上平台。

某省平台贷款主要特征

集中化较高。尽管共向208家平台发放贷款,但前20名的平台,其贷款总额为1172亿元,占比为67%;且多家平台列各家银行新增平台贷款前5位,客户集中度较高。集中于省级平台和省内三个区域重点城市,占比约79%,地区集中度也较高。还款期限较集中,2011年到期516亿元,2012〜2014年到期447亿元,2015〜2019年到期607亿元,分别占31%、28%、39%。

中长期化。期限在5年以上的长期平台贷款余额998.2亿元,占比为57.1%;2年以上的中期贷款比重在90%以上。投向以城建、铁路、公路等“铁公基”项目为主;多为固定资产贷款或兼有其配套流动资金贷款。贷款期限平均约7年,期限长期化非常明显。

杠杆率较高。2009年末,全省平台贷款余额与全省地方财政收入之比为178.4%,高于全国平均水平;且贷款余额前20位的平台,其资产负债比率多超过100%。从银行看,平台贷款占其一般贷款余额比重超过30%有8家银行,如:国开行64.9%,农发行30.26%,交行30.6%,另有招行、光大、华夏、兴业、中信等5家股份制银行。

还款来源或保证方式依赖于政府可支配财力。平台贷款采用保证贷款(财政承诺、列入财政预算、通过人大决议等及平台之间互保)和信用放款分别占15.1%、33.3%,而抵质押贷款余额占51.6%,其中又以国有土地使用权抵押、公共事业收费权等特许经营权、应收账款(收益)质押为主;实际上多依赖于政府可支配财力。

承贷使用、还贷主体未完全一体化。承贷平台,有的并不对应具体项目或同时对应多个项目。在资金安排和使用上,有的是从多家银行融资后统一安排,集中在几个项目使用。有30%左右平台贷款难以明确对应具体项目;在已明确项目的平台贷款中,未到达项目资金要求的贷款余额累计74.3亿元,占项目贷款余额4.81%;有465.2亿元授信未能提取贷款。这反映出平台由地方政府多部门主管或单部门牵头组建,其融资功能之外的功能相应也有较大差别,还贷来源与保证方式也并非与项目完全对应。

深化对地方融资平台贷款的认识

在现阶段,地方平台贷款的发展有其客观上的必然性、必须性和规范运行的必要性。

必然性

第一,在我国经济增长的“三驾马车”中,投资及进出口相对权重较大,尤其在中西部,投资的权重更大。综合投资主体、资金来源、项目准入领域等因素,政府主导型投资或政府主导型经济色彩较浓厚,各种地方政府主导的投融资平台相对应成了投资的生力军。而从全国融资渠道看,以银行贷款为主的间接融资占融资比重约80%。银行自然而然地对地方融资平台进行贷款。

第二,1994年分税制改革取得了初步成功,财政收入占GDP比重及中央财政收入占总财政收入比重逐步提高,达到了预定目标。但与此同时,也出现了财权层层上收、事权逐级下放的倾向。而我国财政转移支付制度还处在逐步完善的阶段,地方政府要做、愿做的事较多,但财源有限。我国《预算法》明确表明,除国务院另有规定外,不允许地方政府公开举债。此外,债券市场发展也非常滞后。因此,先是从上海,继而广东、天津、江苏、浙江、重庆等地方政府以搭建投融资平台,向银行举债。起初,平台贷款主要来自国开行,国开行以其独有的低利率优惠的技术援助贷款、可充作资本金的软贷款等优势占得先机。当时局面属“贷方市场”,政府找银行。2009年以来,由于各家银行蜂拥而至,抢占市场,甚至变成了“借方市场”,银行找政府。

第三,无论资本市场,民间资金或外资,它们在中国工业化、城镇化进程中,在相当长时间内,无法替代银行融资;且从“资产”上看,平台实际控制着大量资源,而融资主体中,平台的作用仍不可或缺。

必须性

2009年,我国采取“扩内需、保增长、保稳定、促发展、惠民生”一系列非常举措应对国际金融风暴。受国家4万亿元投资计划刺激,且要求地方迅速解决项目配套资金,客观上把未来相当一段时间内的部分项目提前开工或扩大规模加速进行。

地方政府依托资源垄断优势和政府信用,整合公共资源,把分散于政府各部门掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源等有效整合。同时,协调政府的建设职能,一定程度上打破了各自为阵的局面。设立各类融资主体,并使之成为应对危机中最活跃的融资主体,便于向银行举债,用于以往陷于资金瓶领和项目准入门槛高的交通、城建、水利等基础设施和城乡公用事业项目建设,并协调资金落实十大产业振兴计划。这才使政府迅速以较少的财政资金撬动了数倍的信贷资金,巩固了政策导向下对银行盈利驱动的基础,有利于金融机构功能的发挥。

此外,以各级政府为背景的融资平台克服了商业性承贷主体在信贷资金投入与经济发展需求在政策、数量、渠道、方式等方面对接难度。尤其2009年3月,中国人民银行和中国银监会联合了《关于进一步加强信贷结构调整,促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具。拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,以监管部门联合发文的形式明确表述,也进一步说明了其必须性。在全国2009年9.59万亿元新增贷款中,平台贷款新增超过3万亿元,占比约30%。从平台方面的反映来看,仅40%的平台认为资金能够满足需要,各省、市地方政府提出约20万亿元投资计划客观上需要平台贷款发挥作用。

规范运行必要性

在后金融危机时代,国内外经济形势更为复杂,既要扩内需、调结构、促发展、保民生;又要挤泡沫、防过热、管理预期通胀并防滞胀。地方融资平台的风险已部分暴露。

从宏观层面上看:

其一,政府平台贷款信息不透明、不对称,部分平台、部分地区、部分时段存在过度负债风险。

其二,大规模的平台贷款,形成了较大信贷存量和增量需求,并加剧了银行低成本资金市场竞争,也一定程度上加快银行增资扩股,直接影响了宏观货币政策的调整空间。

其三,平台的行政化色彩较浓,市场化运行不够。风险转移机制也不灵活,与市场化改革大方向有冲突。

其四,部分平台贷款还款来源不确定性较大,且与房地产宏观调控政策有一定冲突。平台贷款还款和其对土地整理开发的投入,也是房地产价格上涨诱因之一,而部分地区房价之高,不仅是经济问题,甚至是社会问题隐患凸显。

其五,各家银行对平台贷款风险认识、评估及经营管理水平参差不齐,极易一哄而上。

而从微观层面上看:

其一,部分平台运作不规范,资金使用不合规定。

其二,平台资本金来源较少,且补充渠道有限,未形成鼓励内源性增加资本金机制。

其三,多头授信、过度授信交叉存在,有的不仅银行不清楚,甚至部分地方政府也不甚明了,有的停留在只管本级,而不论所辖。

其四,资金筹集、融资、使用、还款责任主体不明,有的未真正纳入地方预算和以后的预算计划范畴。

防范化解平台贷款风险的对策建议

要明确风险、认识风险之所在,不忽视、不夸大风险,要有风险防范化解措施而非停留在纸上论“险”,更不能简单“一刀切”。

地方政府:借得出、用得好、还得上

借得出。要从总量、结构、品种、承贷主体、还款来源等方面综合权衡,防止过度负债。根据国际经验,可通过国债负担率、赤字率、偿债率、国债依存度等指标衡量政府债务。有人认为《马斯特里赫特条约》所规定的加入欧盟国家“政府财政赤字不超过3%,国债负担率不超过60%”的趋同标准是对历史经验总结,可加以合理运用以防范政府债务风险。我国地方债务高限估计在10万亿元,负债率约40%〜50%,处于20%〜60%的合理区间内。此外还要根据不同地区、不同平台按平台贷款与GDP之比、平台贷款与地方财政收入之比、当期归还平台贷款与地方财政收入之比建立总量控制指标和分类具体指标,在承债能力上保证借款借得出。

用得好。按市场化目标,行政化手段加强平台贷款管理。按资本金、借款和直接经营收入、间接引致收入测算,平台由各部门各自负责向政府集中指导转变、由行政决策向市场选择转变、由政府举债向资本运作转变、由无偿投入向有偿汇报转变。实行平台名单制、项目准入清单制、资金使用和项目进展通报制等,提高信息透明度、增强有效监督,确保平台贷款资金合理使用。

还得上。要从总量、借贷主体及平台贷款品种、结构(尤其期限结构)科学安排借款、还款计划。尤其近期要加强产业振兴平台的建设和应用,扩展平台贷款应用领域,整体上提高平台贷款的项目自偿性,并避免还款在主体上、期限上过于集中,防止出现技术性不良。并考虑允许地方政府在一定预算内发行地方债,与平台贷款进行结构性配合调整;允许民间资金以市场化方式进入原先只能由政府平台投资的公用、金融等领域;加大BOT、BT及TOT、PPP等方式应用;按偿债总量、期限设立偿债率和提取偿债准备金性质的偿债公基金,从而确保还款来源。

银行:控总量、优存量、调增量、保质量、促发展

建立监督层――银行――政府主管部门的信息沟通机制,克服银政、银监、银行之间在平台贷款上的信息不对称,科学应用“逐包打开――逐笔还原――清理归类――整体保全”的成果,尤其是建立银行业之间的协作合作机制和适度竞争机制的相互制衡。

各家银行要根据自身情况和区域经济特点,建立对平台贷款的项目评估、风险识防和经营管理办法。加强对地方经济发展的分析预测,对已发放贷款未来现金流和当期资金使用建立监控模式,在银行内部,也要建立前、中、后台协调配合的信贷评估,账户监控、支付清算、风险转移与法律框架重构等规则。不能因为惧怕风险而对平台贷款望而却步或由于内外协作不好而错失良机。

建立和完善平台贷款的资产分类机制和资产转让机制。平台贷款风险在短期内或难以暴露,但长期却存在隐忧,尤其会造成银行、财政双风险。如果说2009年大规模放款一定程度上造成银行在平台贷款上的冲动,那么在2010年就应该在规范平台贷款上避免出现“一刀切”。

因此,把平台贷款视为一种产品来加强管理和经营,建立和完善资产分类、资产转让机制,以完善正常的收入、转移、退出机制,把更多的精力用于平台贷款的规范运行上。

注:本文仅代表个人观点,不代表所在单位和学术机构意见

(作者系西南财经大学兼职教授、省级金融机构高管)