“土地开发权转移”对中国耕地保护的启示

美国日益成熟的土地开发权转移制度，既补偿了不可开发土地的拥有者，维护了社会公平，又降低了土地拥有者开发土地的欲望，实现了土地的有效保护。面对中国耕地保护与经济发展之间的矛盾，这不失为一个值得研究借鉴的工具。

美国日益重视“土地开发权转移”

尽管美国城市土地面积仅占全国土地总面积的3%，但是由于城市发展和城市化的原因，城市土地消费水平的速度远远大于城市人口增长的速度。在1982――1997年的15年里，美国人口增长了17%，但是城市土地利用总量增长了47%；同时，上世纪90年代的耕地开发速度是80年代的两倍，1992～1997年大约有600万英亩的耕地被开发，主要耕地的减少速度比其他耕地的减少速度高出30%。

耕地的快速减少，使美国各级政府都认识到土地保护的压力和必要。正是在这样的背景下，土地开发权转移（Transfer of Development Rights，或译“土地开发权转让”，即开发商购买被保护地区的土地开发权，并在非保护区利用购买的土地开发权建设更高或更密的建筑）受到广泛的关注和重视。开发权转移是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，在默认每块土地平等地拥有开发权的前提下，通过将土地开发行为引向更适合土地发展的地区，来推动保护具有高农业价值的土地、环境敏感区和具有战略地位的土地。其核心是将被保护区（一般称之为“发送区”）的土地开发权转移给非保护地区（一般称之为“接受区”）。一旦“发送区”的土地开发权被买走，该地块将永远不能被开发，但土地所有者却可以从开发权转移中获得经济补偿，从而分享土地开发的收益。简单举例说，在没有土地开发权转移政策之前，“发送区”的土地开发密度为1平方公里内可以建造一幢6层的楼，而“接受区”1平方公里可以建造一幢8层的楼。土地开发权转移之后，“发送区”不许再建造建筑，而“接受区”1平方公里之内将可以建造一幢14层的楼或者两幢7层的楼。

土地开发权“发送区”和“接受区”有明确的地理范围，前者是土地保护区，应依据环境、生态、文化、农业发展等由政府指派的独立的第三方机构来确定；而后者是被引导的城市发展方向，土地开发的密度和强度因土地开发权的“接受”而变得更高。因而，本质上，土地开发权需要与土地利用功能分区（规划）结合，通过市场机制更好地保护耕地。

土地开发权转移在土地保护中的优势

土地开发权转移对中国的基本农田保护政策有很大的现实意义。根据基本农田保护政策，基本农田不能转变土地利用用途，因而也就间接地剥夺了基本农田上农民享受城市化和工业化带来的好处，产生非常严重的社会公平问题。土地开发权转移有可能使耕地保护区内的农民同样享受到城市化和工业化带来的经济好处。

土地开发权转移作为管理城市增长的一种工具，可以简单地通过土地划分为开发权转让的“发送区”来实现，将城市发展引向能够最大限度地利用城市基础设施和服务的地区，有助于缓解城市基础设施和服务的压力，保护脆弱和有意义的土地及其质量。它还会提供给开发商显著的经济激励，提升“接受区”发展的机会和城市土地开发收益。开发商能够比基于以前的城市功能分区规划规定的密度更高的密度来开发土地，使土地开发利润更高，有利于“接受区”的发展。此外，土地开发权转移允许“发送区”的土地财产拥有者保持其产权的同时，公平地补偿了其土地潜在开发价值，使他们有权利获得土地不开发的收入（土地开发权转让费）。

同单位的土地利用功能分区（与中国的基本农田保护区类似）相比，土地开发权转移具有几个方面的优势：

首先，土地开发权转移是一种基于市场机制的土地政策，通过转让、交易将开发权由抽象的“公权”变为了具体的“私权”，因而不依靠行政手段来保护土地，也不会因屈于利益集团和政治需要而迫使土地用途发生变化。土地利用功能分区很有可能受利益集团的左右，而使分区确定的土地利用类型再次发生变化（比如城市周边地区非城市用地转变为城市用地），因而长期来看，土地利用功能分区下的耕地或土地保护目标难以实现；而土地开发权转移通过经济机制减少了土地拥有者寻租行为的经济动力，有助于土地最终实现长期的保护目标。

其次，通过土地利用功能分区来保护土地的最大问题之一，是人为或行政地剥夺了土地拥有者从土地开发中获取相应经济回报的可能性，而没有划入农业用途的土地拥有者则可以享受城市化和工业化进程带来的土地升值，这显然损害了社会公平。政府虽然可以通过征税与财政转移的手段进行调节，但无疑成本高、效率低；而利用土地开发权转移制度的市场补偿机制，能形成更加有效、合理的调节，为利益相关者所接受。

尽管土地开发成本会增加，但是由于可以提高土地开发密度和强度，如通过容积率的增加、建筑密度的提高等因素，开发商可以实现住房建设的经济规模效益，从而可以获得更高的土地开发利润。

“发送区”的土地拥有者一般会支持土地开发权转移政策，因为他们不仅避免了因开发带来的环境和城市问题，提高该地区的生活质量，并且可以继续从事目前土地上的活动（如耕种、放牧等），并且最重要的是能够得到补偿。

土地开发权转移对中国耕地保护的启示

随着中国经济的发展，耕地需要保护，经济和城市发展所需要的土地供给也需要保证，因而耕地保护与经济发展之间的矛盾会越来越突出。如何协调这个矛盾是中国走向全面小康、实现现代化过程中必然面临和需要解决的挑战。

结合中国的国情，土地开发权转移同其他现行的土地（耕地）保护政策相比，能够对应不同的经济发展前景，允许经济发展潜力更大的地区开发更多的土地，相应地在缺少发展潜力的地区推动更多的土地（耕地）保护，减少或消除耕地保护政策带来的无效率经济增长，减少非法和违规开发耕地的经济利益驱动。

土地开发权转移制度通过将耕地开发的社会成本现金化，能够帮助更正地方政府官员面临的利益驱动扭曲，应该有助于中国耕地保护目标的实施。

土地开发权转移制度将为中央政府提供更有效地管理和控制土地及耕地保护的工具，因而一个有效的土地开发权转移制度需要在一个更高级的政府层面上运作。如省级之间的土地开发权转移，就一定需要中央政府的介入、运作、监管等。

最重要的，土地开发权转移的实施必然要涉及到土地利益在政府、农民和开发商之间的重新分配或再分配，并要求产权在法律上的明晰界定，这与国家“依法治国”的发展方向相一致。而且，土地开发权转移制度提供了一个基于市场机制的政策，来分配、管理土地和耕地保护。这与国家深化和完善市场机制，推动中国特色的市场经济的总体目标相一致。

土地开发权转移提供一个独特的政策工具，来平衡土地保护、金融补偿、经济激励和机会、区域发展战略和发展等之间的关系。实证研究表明，土地开发权转移有可能总体上推动城市的发展。尤其在发展压力大和发展迅速的地区更有可能产生积极的结果。在美国马里兰州的蒙哥马利郡，已经通过土地开发权转移保护了4万英亩的耕地，占全美国通过土地开发权转移保护的土地总面积的60%。而如果按过去几年的发展速度，该郡在不到10年里将没有土地可以用于开发。这个结果对于耕地保护和经济发展矛盾日益突出的中国应该具有不少启示。