财税体制应适时再改革

要想解决国人关心的经济社会突出问题，须要将注意力转向财税体制改革。毕竟，财税体制牵涉重大利益调整，将决定各层次各类型主体的经济心理和行为，这恰好是重新整合和优化经济社会秩序与结构的内在力量。而中国，已然到了再一次整合和优化的时候了。

中国上一次重大财税体制改革是1994年：以“分税制”为主要手段，旨在提高财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重，达到“重建财政”的目标。到了去年，财政收入占GDP比率已近21％。比1994年的10.87％，提高了近一倍。也许还不如一些发达的福利国家，但效果显著。以比GDP增长更快的速度增加财政收入，便是途径。从1994年到2009年，财政收入年均增长18.13％，GDP年均增长13.57％。进入新世纪后，两者之间差额越来越大。

中央财政收入占全国财政收入的比率，1994年为57.16％，2009年为52.42％。不升反降。但地方财政支出占全国财政支出的比率，由1994年的71.73％增至2009年的80.36％，超过其财政收入份额增幅达3.89个百分点。与此同时，中央政府对地方政府的税收返还和转移支付，占地方财政总支出的比率，由1994年的51.5％下降到2009年的47.16％。

以上数据隐含着两个问题：其一，财政收入占比看似不高，但大量国有企业快速增长的垄断性收益，因长期不向国家财政分红，几乎完全留存，而未能使其在财政收入上显形化。由于国家仍能直接干预甚至支配国企的投资，因而，这部分巨额收益实际上具有政府财政性，只不过基本体现为投资，以及国有垄断企业员工的高收入罢了。如果算上这部分收益，则财政收入占比远不止21％。其二，中央财政占全国财政收入比重看似下降，但同时伴随着更大幅度的地方财政支出比重的上升，以及中央税收返还和转移支出比重的下降。更不应忽略的是，中央财政的国债余额，1994年为2832亿元，2009年为60237亿元，期间年均增长21％。尽管国债是自愿性的借贷，但终究是要通过增加税收偿还的，实际上是延后了的税收。如果算上这一块，中央财政的比重是年年上升的。

由此而论，自1994年重大财税体制改革以来，“重建财政”的目标不仅超预期实现。而且，在国民收入分配中，资源以不断增加的速度过于向政府以及企业倾斜，家庭和个人，以及地方政府相对下降。然而，伴随工业化、城市化和市场化的快速进展，不管是家庭和个人，还是地方政府，支出负担均大幅增加。这种收与支的不对称越来越严重。

相比16年前，当下中国的经济与社会，无论是总量还是结构，都发生了很大变化。经济总量，2009年是1994年的7.7倍；各大产业所占比重：第一产业由18.8％下降到9.5％，第三产业由32.7％上升到42，6％，第二产业由48.5％微降到46.8％。城市化率由30％上升到46.6％。房地产业迅猛发展，己成经济支柱之一。资本市场和房地产市场从微不足道发展到覆盖了各个角落。经济与社会发展，已对内外经济交往提出了新要求。

更需引起注意的是，社会两极分化严重，财富与权力的金字塔形配置明显；房地产市场越来越成为难以理顺的经济和社会问题；重生产制造轻消费需求的结构问题渐趋于痼疾化；能源低效使用，高耗能高污染，重出口推动轻内需提振，导致内外失衡；偏重招商引资而轻视综合发展效果。这些日益突出的问题，无一不剑指现行财税体制的束缚和掣肘。

然而，16年来，中国的财税体制，只有一些零敲碎打的微小动作，基本框架没有变动。中央与地方分成制的生产性增值税，不仅助长了地方政府的狂热招商引资，以及相互间的过度竞争，而且抑制了消费。地方政府严重依赖“土地财政”，而且不列入预算内，不仅缺乏监督，不能不说这是房地产市场虚火不断蹿高的根本原因。国有企业资本收益不分红，加之税收调节不力，致使国企成为国民收入分配中的“漏网之鱼”。没有法定举债权，不仅加重了地方政府对“土地财政”的依赖，而且导致五花八门的地方融资平台泛滥，隐性债务膨胀，埋下隐患。

那么，财税体制新一轮重大改革究竟如何着手?可以设计多种方案，有不同的路径选择。但核心的原则不外乎以下几点：增加家庭和个人的收入份额；促使地方政府向着真正提供公平均等化公共服务的“公共财政”靠近；将国企特别是那些行业垄断企业纳入财政分配视野，国有资本收益分红体现在国家财政预算上，并主要转化为全民共享的社会保障体系的建设；加大生产性增值税向消费型增值税的转化力度；加大对高收入阶层的税收调节力度。这除了强化个人所得税的作用以及税收征管外，应当从调节财富公平占用的角度认识房地产税、财产税及遗产税问题；尤其是房产税，如果仅从抑制房价的角度论证，那是搞错了方向，恰恰贬低了其必要性；赋予地方政府法定举债权，完善一级事权一级则权，而完整的一级财权，理应是收入权、支出权和举债权缺一不可的权利结构。