养老保险政策框定综述

作者：顾永红 刘鑫宏 单位：中南财经政法大学公共管理学院 三峡财务有限责任公司 研究发展部

退休年龄的决定有法可依①，但是政策的变革导致了多种退休方式的出现。提前退休是个体主观意愿与养老保险政策指引相结合的产物，其中包含了主观意图与客观的政策操作。因病退休(即“病退”)和退职是提前退休形式的细化②。职工病退或退职的决定，是参保个体在劳动能力主观评估基础上再进行社会保障政策选择的结果。事物的形式被用来描述决策问题时，通常称之为“框定”。当退休政策及相应的社会保障政策出台后，由于个体(职工)认知能力有限，在退休决策过程中可能受到来自政策描述形式的影响，这就是所谓的“政策框定”。社会保障政策(主要是养老保险政策)的变化影响了病退或退职职工的退休年龄决定。提前退休的政策框定与激励内容会左右职工退休的时间。社会保障政策变革③改变了病退者或退职者退休时的经济状况，也改变了职工对退休时经济状况的描述和理解方式。前者为实际发生的客观事实，后者则为事实基础上的主观判断。参保人在作出退休政策的选择时，往往容易受到现有社会保障政策的影响，主要表现为参保人对政策表述形式、条文陈列的顺序及权利与义务的正反面措辞等方面［1］。路文斯汀(Loewenstein)和于贝尔(Ubel)指出，那些预先知道一项待遇的风险然后判断其收益的人，与那些预先知道其收益然后才知道风险程度的人，这两类人所作出的选择(决策)是不同的［2］。养老金制度在实施的过程中，政策实施的技巧与政策设计所要求的技巧一样高［3］。提前退休政策，一般会提供一个有吸引力的财务激励方案，以鼓励老员工提前退休;提前退休者除了领取退休金外还会得到一定数额的一次性补偿金［4］。该方面的表述形式增强了有关职工退休决定的政策框定偏差的分析。提前退休意味着提前退出工作岗位和提前成为单一的“消费者”角色［5］。退休者对未来不确定性的感受比较强烈，养老方式的变化使人们的心理面临较大压力［6］。这个视角说明，不确定性也是退休者在政策框定偏差下选择一次性补偿方式的动力所在。甚至，在信息不完全条件下，退休者根据外生参数(如养老保险政策)变化以“启发式”思维进行决策，可能激发其对当期消费需求的乐观预期，或变得比以往更爱好风险了。基于上述背景，本文讨论此命题:退休者关于养老保险选择的决定容易受到政策框定效应的影响。以提前退休的经济损失作为政策框定的选择标准，本文证明了提前退休职工更容易受到损失的政策框定影响。进一步地，本文还力图证实一种现象，即提前退休职工对退休时领取养老金待遇的意愿表示出了一次性支付方式的倾向性。本文以损失厌恶心理为逻辑起点，在有限理性与偏好理论分析范畴内对上述观点和现象做出解释。

一、退休者对政策描述中的损失

厌恶相比用“财富分配”或“收入的代际转移”等词描述的政策，参保人更倾向于“退休金”、“保险”等词刻画的政策内容。养老保险政策设计者也充分认识到这一点。但是，设计者往往忽视了更重要的问题。之所以这样说，是因为设计者普遍认为，参保人的经济偏好和利益选择取决于养老保险方案的预期效用，这是典型的理性人假设。设计者对政策的安排是从执行政策个体的经济理性出发，但是实践证明，社会保障政策(甚至整个公共政策体系)已非完全理性决策背景，执行人可能为有限理性④。提前退休者在做出退休决定时，完全依赖于他们对退休政策中所描述的退休待遇方案的判断。对于退休待遇的方案比较，与预期收益相比，病退或退职人员更在意潜在的损失。关于这一点，卡尼曼(Kahneman)和特沃斯基(Tvershey)已经提供了令人信服的解释，即人们更厌恶损失给当事人带来的效用［7］。这种心理倾向，就是所谓的损失厌恶。提前退休者①面对同样数量的收益和损失时，感到损失的数量更加令他们难以接受。发生退职(或病退)时，职工不但面临当期劳动收入的减少，而且预示着不久的将来会遭受更大的损失———只能递减获取之前积累的养老保险年金(基金)。损失厌恶反映了提前退休者的风险偏好不是一致的:当涉及收益时，表现为风险厌恶;当涉及损失时，则表现为风险寻求。这是所谓的“受益时偏爱保守，受损时偏爱冒险”心理。

二、退休政策描述及退职人员的政策框定

退休政策描述分为两个政策框架，一是退职资格政策，二是退职人员的养老待遇政策。前者是有关企业参保职工因病或非因工致残的退休条件，即在什么状况下允许以退职身份退休，包括了劳动能力损伤级别、工龄、年龄或参保年限等条件;后者是退职后享受养老保险待遇的有关规定。

1.职工养老保险政策还原退职人员的退休政策受社会转型背景影响，现有两种执行办法。本文将沿用1978年国发104号文件《关于工人退休、退职的暂行办法》的退职政策称为“老办法”，“新办法”则是遵照了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的决定》(国发［1995］6号文件)、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发［l997］26号文件)以及《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号文件)的相关内容。“老办法”规定，职工退职后按月发给相当于本人标准工资40%的生活费。即退休费=标准工资×计发比例(40%)+各项补贴合计(含其他补贴、固定补贴、账户增发额)。“新办法”为基本养老保险新退职待遇计算办法，分为一次性支付和按月支付两种方式。一次性支付为个人账户积累的总额与补贴额一次性给予退职个体，一次性支付退休费=职工个人账户本息总额+退休时上年社会平均工资×视同缴费年限×1.5;按月支付则与参加基本养老保险制度个体无差别，按月支付退休费金额=基础养老金×0.5+过渡性养老金+个人账户养老金÷120+调节金②+综合补贴×0.5③。领取老办法中退职待遇的条件是丧失劳动能力的企业职工，不计其工龄和年龄。新办法则要求退职职工参加基本社会养老保险制度，并累积缴费15年及以上。新、老办法各地实施没有统一，但是都有针对人群的划定。老办法为全民固定工、集体固定工和街道职工集体固定工，对退职的法定年龄没有限制。新办法的退职人员法定退休年龄则为男性年满60周岁，女性年满50周岁(女干部为55周岁)。

2.职工养老保险政策框定退职者的政策框定的描述形式分为两种:收益的政策框定和损失的政策框定。(1)收益的政策框定。老办法规定，退职人员退出劳动岗位，每月领取待遇为标准工资的40%。新办法对于一次性支付和按月支付有不同的规定:①一次性支付:返还个人账户，若是“老人”则再增加视同缴费年限为基础的一定补贴;②按月支付金额:参照正常领取待遇人员标准，领取基础养老金与综合补贴的50%和个人账户总和的1/120。(2)损失的政策框定。老办法规定，退职人员退出劳动岗位，每月领取待遇为标准工资扣除60%的余额。新办法规定:①一次性支付:清算个人账户，若是“老人”则以视同缴费年限10年为基础，每少一年少计发1.5个基数;②按月支付:参照正常领取待遇人员标准，但是基础养老金和综合补贴各减少50%。上述收益的政策框定与损失的政策框定描述了同一结果。但是这两种框定将对退休者形成不同的偏好决策。偏好的决策过程，都是为了减少自身在退职选择时损失为零的风险机会。尽管两个政策框定的结果指向是一致的，但是当退职者面对这两种方案描述时，大多数将选择收益政策框定而非损失政策框定。由此看来，从收益政策框定到损失政策框定，政策内在的逻辑描述稍微改变便会导致退职人员选择方式的不同，因为退职人员倾向看似“效益更高”的一种政策。

三、政策框定选择的参考点

政策框定所设定的参考点不同。收益政策框定提供了退职待遇获得机会的预期，损失政策框定则给予了决定退职后待遇获得的损失机会。两者之间的转换依赖于个体选择的主观值判断，并且形成预期值。这种预期值，又依赖于两个政策框定比较的参考点。对于“老办法”，“正常退休年龄”为提前退休决定的参考点，这是默认参考点［8］。退职者决定提前退休，则需要消减养老保险待遇(只有40%收益，却理解成减少了60%收入)。正常退休者获得的退休养老金包括了100%养老金和个人账户部分。退职者以参考点计算养老金水平变得简单起来:正常退休或推迟退休者每月退休津贴将增加，而退职人员的每月退休津贴将减少。更早或更晚退休时间的参考点同样有可能发生其他政策框定的描述。这些政策框定也会使统一水平的经济状况不变，但产生不同的退休偏好、意愿和行为决定。对于“新办法”，除了有默认参考点之外，还存在另一决策参考点。“累积缴费满15年”是获取基本养老保险待遇的条件之一。比照此参考点，首先确定支付方式(是以一次性支付还是按月支付)，进而又有不同方式之下的“得与失”的不同。支付方式的描述，框定了退职职工的近期损益和远期损益。一次性支付方式显然使退职职工在短期内收益，按月支付方式则使退职职工长期的消费弹性(能力)变得平滑。但是职工确定提前退休时，存在着养老金长期支付水平(数量)变化的顾虑①。提前退休职工往往采取短期大额获取替代长期小额领取的做法。这里有损失厌恶的“短视”特征。退职职工不仅有这种长期与短期政策框定选择偏差，同时还存在两种对损益风险的判断态度。一次性支付方式中，“返还”与“清算”已经传达了获益或损失的信息;视同缴费年限为基数的补贴计算方法也给出了框定偏差的信号。按月支付方式中对领取基础养老金与综合补贴项目的加法(或减法)计算也在传递退职职工的退休决定信息。退职职工根据中性②的参考点来判断退职养老年金(基金)的收益。选择参考点便决定了给定结果被认为是一项收益或是一种损失。由于参考点与损失厌恶存在，退职职工选择变化受两个因素影响:结果的不同阐述方式和参考点的设定。

四、偏好对政策框定决策的影响

在传统经济人理性假设中，理性具有连续性和一致性特征③。因此，在理性假设条件下，退职待遇结果的不同描述并不会影响退职人员的偏好选择。事实上，结果(本质)一样的问题以不同的描述形式表现出来，往往改变了行为人对它的选择和决策。这是一种违背偏好连续性、一致性特征的现象，也是本文解释的政策框定效应所在。

1.职工的选择与决定如果职工的选择与决定是完全理性的(就如公共政策的设计初衷)，不同的框定也不会左右两个政策框定选项的偏好。但是事实并非如此。正是因为个体有限理性，所处位置不同，事物的视觉大小会随之改变;同样地，框定不同，对问题选项的偏好也会改变［9］。因为存在损失厌恶，同样的损失比同样的收益带来的感受更强烈①。即退职职工不愿意接受额外60%的损失，而更愿意放弃一个损失60%带来的40%收益。退职养老保险待遇的损益政策框定仍然受问题阐述方法的限制。希望提前退休(退职退休)的职工容易受到损失政策框定影响，其本质是倾向于收益政策框定的。退职职工决定在正常退休年龄前退出岗位，他们预计每月津贴相对于全额津贴参考点将减少。希望缴纳基本养老保险费满15年后再退休者容易受到收益政策框定影响;如果他们在正常退休时点退休，其预计每月津贴相当于全额津贴(至少是全额，甚至还有补偿或增加)。

2.职工的收入偏好相比本质上一致的收益，退职者更厌恶损失。他们更愿意通过一次性支付来解决心理上对损失的恐惧。这种方式，其实就是厌恶损失的一种冒险行为:从心理上首先切断对未来收益预期的判断，以此避免或减少损失发生。相对于不确定性收益，退职职工更加重视确定性收益。此情形就是一次性支付与按月支付方式的选择决策问题。即使参考点明确了以“累积缴费15年”为依据，提前退休者受到“短视的”损失厌恶的影响，仍然过度重视现时短期的确定性收益。退职职工可能增大一次性支付方式(结果确定的收益)在选择中所占比重，这显示了风险规避的偏好。满足了“15年缴费年限”的参考点，职工也会夸大对确定性损失的厌恶，表现出冒险的偏好，此时按月支付方式成为个体决策的结果。

五、养老保险待遇

一次性支付一次性支付方式是相对于按月支付的方式。养老保险制度有熨平消费的功能，将消费部分转移到年迈退休之时使用，其方式也有多种。

1.职工对一次性支付方式的偏好退职职工计算贴现数额从而评估按月支付方式现值规模，同时职工还需要考虑按月支付的持久性问题。损失厌恶的心理使退职职工产生养老金在长期内损失(贬值)的忧虑。实质上，一次性支付也有贴现，但它是即时贴现。许多退职职工在决定退休时的经济状况不如意，收入弹性低，对当期货币有更大的需求。连续性地获得小额费用是“按月支付”方式的特征，但是多数个体更喜欢单一的数额更大的一次性费用。因此，职工普遍地保留当期获取收入的渠道，而放弃长期(远期)收入渠道。与当前养老保险制度提供的按月支付养老津贴相比，一次性支付方式更容易吸引正在决定退职的职工。

2.对职工一次性支付方式偏好的解释为什么退职职工偏好一次性支付方式而不是按月支付方式。政策限制是一个重要客观原因，但并不仅仅限于此，具体还有以下几个因素。(1)确定性是一次性支付偏好的原因。尽管社会保障制度有法律护航，但个体的思维也会认为未来损失或收益是不确定的。相对于不确定的远期收益，职工对现期确定的结果必然赋予更大的权重。确定收益可以牺牲预期成果，现期收益可以消除不确定性预期收益。(2)货币使用的惯性。尤其在需求收入弹性较小的家庭，购买必需品是家庭支出的主要项目。这类家庭的消费行为主要受两个因素的影响。一是消费与储蓄的关系。职工会通过一次性获得的收益来确定消费与储蓄的比例。按月支付养老金待遇可以看作是每月从储蓄账户中惯例地获得资助，但是“决定权”并非掌握在个体手中。获得一次性津贴，则可以自主筹划比例额度用于家庭当前消费支出和储蓄。二是货币的使用习惯。个体作为消费者总是习惯于将小额费用汇聚成一笔大额资金，用以获得小额资金无法购得的消费效用。(3)领取养老金的交易成本。按月支付的养老金，需要定期申报并从固定渠道①获取。一次性支付减少了个体按月获取的“麻烦”，如养老金实际水平的减少、经济状况调查的成本(如到经办机构申请、填写系列表格、往返多次才能完成办理等)等问题。(4)禀赋自强化。退职职工总是希望享受更高水平的养老金，但是事实不一定能如愿。拥有的养老金水平可视作退职职工的禀赋资源，其与意愿的最高额度之间有一定程度的差距。在决定退休时便获得一次性支付的费用，这笔费用会使得那些禀赋少的人(甚至缺乏禀赋的人)动用将来支付的收入流。对富有的提前退休职工来说，一次性支付方式使其高估自己的借贷能力或波动性的预期收入，他们会享受比以前更富裕的感觉②。这样他们更愿意获得一次大额费用进行当前消费。跳出上述经济学分析框架，我们来寻求政策设计者的管理动机———为什么他们也偏好一次性支付费用方式。笔者认为，按月支付通常支付数额较小，支付频率高，这样就增加了管理成本。相比按月发放退职养老待遇，一次性支付方式可以减少行政管理成本。

六、总结与思考

由本文上述推断可知，决定是否提前退休，受养老保险政策等因素的影响，同时，决策者自身、社会和公共政策设计者都具有相关性。因此，本文对政策设计的建议是明确的。公共政策的作用有两类:鼓励丧失劳动能力(无论是否完全丧失劳动能力)者退出工作岗位，退职退休，享受退职津贴(养老金);反之，则不鼓励劳动能力不全者退职退休，而是继续参加基本养老保险。对于前者，政策应该给予收益政策框定的描述;而对于后者，则应给予损失类的政策框定描述。是否设计“一次性支付方式”的规定也应遵照上述原理。

1．结论初步证明，对提前退休职工的政策框定与养老保险待遇的激励内容一致地影响提前退休时点。职工的提前退休决定依赖于所做决定时养老待遇问题的描述形式，这是一种政策框定效应。所以，完全理性的政策设计初衷并不能在实践中得到有效执行。个体决策是有限理性的，提前退休职工对退休待遇获取的预期天然地有损失厌恶的心理。损失厌恶的心理也影响了提前退休者对退休待遇的经济偏好和利益选择，同时也促使退职职工倾向于一次性支付形式。这种方式存在制度规定的限制，但是个体在面临仅有的几个选择时，一般认定一次性支付方式可以取得最佳收益。用完全理性的假设去指导公共政策的设计并不是理想的。个体是有限理性的，在政策框定效应下往往厌恶损失。“一次性支付”和“按月享受年金”两项中选择其一，职工会受损失厌恶心理的作用而进行时间偏好决策。这时养老待遇的损益及其时间贴现容易受到政策框定影响。这种政策框定源自职工有限理性的本质和对政策描述的直觉。一次性支付的收入偏好源于收益政策框定和损失政策框定之间的平衡。两者指向退休待遇的内容原本是一致的，但是参考点赋值功能打破了这种平衡。由于参考点和损失厌恶心理的存在，提前退休职工对结果的认定形成了倾向:由于更厌恶损失，因此其更愿意选择一次性支付形式来解决其他方式带来的不确定性(如对损失的恐惧、交易成本的损失、反禀赋自强化趋势等)。

2.思考重新做出政策框定至少将使职工做出不同的退休决定。相比预期收益框定，根据将来损失框定的结果将使正常退休政策(或缴费满15年后退休)更具有吸引力，提前退休则不受到青睐。由此引申到弹性退休政策的设计，法定退休可以不给出具体退休年龄，而是给出一个范围及其相应条件。政策框定诱发职工决定退休的偏好。提供退休金意味着消减职工职业生涯中的消费，因此，需要将按月养老金待遇的充足性、成本和退休年龄联系起来。对于财富、风险和时间收益的一致性偏好，弹性退休制度需要分离“待遇申请的最低年龄”和“领取全额待遇的年龄”两个概念。领取全额待遇的年龄不一定是制定基础养老待遇的最低年龄。无论是一次性支付还是按月支付，若选择最低收益年龄退休方式，针对较低的退休年龄，养老待遇则需要做出精算消减。