英美CPA行业监管体制变迁评价

[提要] CPA行业监管是一个国家或者地区对CPA行业实施监管的基本制度框架，对于英美国家CPA行业监管体制的研究是发现我国CPA行业监管存在的问题及吸取经验的有利一面，最终是为了促进我国CPA行业监管进步与发展。

关键词：CPA行业监管；评价；措施

中图分类号：F23 文献标识码：A

原标题：对英美CPA行业监管体制变迁的评价

收录日期：2013年6月3日

英美CPA行业监管都是由最初的行业自律在经过一段时间的过渡之后，经过法律规范、政府适度监管，成为独立监管机构，随后逐渐发展为自律监管、政府监管和独立监管相结合的混合体制。

一、英国CPA行业自律监管体制及其变迁评价

英国行业自律监管体制的主要贡献就是：英国是行业自律的发源地，具有基础性，为各国建立与发展CPA行业监管体制指明了方向；为行业自律监管体制树立了典范。美国的自律行业监管再出现问题并没有影响英国的监管体制，反而更加促进了英国行业自律监管地位。这样的原因值得各个国家认真分析其原因并且借鉴与学习；英国建立的“分而治之”的方式具有其独特的优势，它可以通过行业自律监管组织之间的竞争影响CPA行业的发展；能够根据时展及时调整自己的发展，这一方面正是英国CPA行业发展的最大优点，因为从团体到个体管理，再到团结合作，然后又是政府加强监管、实施统一的透明外部监管的过程足以说明英国没有在CPA行业监管上思想陈旧，而是具有开放、积极的思想观念，他们在积极地探索改进和完善有利于行业监管的策略。

可以说，英国的CPA行业监管与别国的监管体制相比，最大的特色就是实施了对CPA行业的自律监管，就是前面我们提到的“分而治之”，这样的“分而治之”的优越性在发挥其作用的时候也存在着一些不足：一是目前被英国有关部门认可的CPA管理职业团体都设有注册委员会、惩戒委员会、申诉委员会等，他们负责各地的考试、注册管理、规则制定和行业监管等工作，它的准入条件、执业标准和监督力度就会有区别，进而导致监督的质量与他们执业质量之间存在差距。所以，英国的管理职业团体在投诉与惩戒的程度上存在这样或者那样的差别，这样就会影响整个CPA行业自律监管，进而使会计职业投诉与惩戒制度的可信度出现信誉率降低；二是英国的几个独立CPA行业管理团体虽然有合作，但是它们之间还是存在更多的竞争，这样如果竞争过于增多的情况下就容易出现市场失灵的问题。

二、美国CPA行业自律监督体制评价

AICPA作为世界上最有影响力的会计职业组织，其行业自律监督管理为CPA行业监管的发展做出了重大贡献，其主要表现为：为CPA执业制定了最系统完整的审计准则体系；成立公众监督委员会，设立证券市场业务部，对上市公司和非上市公司CPA审计业务分别管理，创立了行业监管体制；在美国发生“安然事件”之前，公众监督委员会的监督被多数人认为是值得推广的。

对于美国行业自律监管体制的缺陷评价，不同的群体具有不同的评价。美国行业自律监管体制存在的缺陷主要集中在以下几个观点：

1、中注协对于美国自律监管体制的评价：（1）安然事件前的美国CPA行业监管体制，不是政府监督下的行业自律管理体制，而是“支离破碎”的体制。CPA和事务所的资格准入和监督在州一级，证券业务监督在联邦一级，进而大大抵消和分散监管力量。因此，AICPA的自律监管是没有法律支持和法律地位的自律监管；（2）CPA之所以成为一门职业，其核心价值不在于CPA的牌子本身，而在于CPA内在的专业品质，在于其专业技能和职业道德，不具备相应的专业水准和职业道德，CPA证书就是一张纸，因此美国行业自律监管体制的弊端就是将管理的形式与内容肢解开，结果出现管资格的没有足够的资源管资质，管资质的行业组织却没有足够的资源管资格；（3）AICPA由于没有法定的维护社会公众利益的权利，法律也没有对它进行授权，也就导致它没有受到相应的法律责任约束，结果就导致了注重CPA行业的自身利益，使得AICPA成为CPA的保护者。

2、公众监督委员会认为自律监管制度还存在的主要问题：（1）公众监督委员会并不能独立发挥监督作用。因为公众监督委员会的资金来源是通过AICPA下属的组织从会计事务所筹集，因此它的财务缺乏独立性，导致公众监督委员会不可能完全独立于注册会计师行业，因此其发挥的监管作用极其有限；（2）公众监督委员会的经费有限，难以发挥作用。美国的公众监督委员会的经费来源是靠自己筹集的，它每年的经费大约为350万美元，其中薪酬就占了一半，而会计准则制定机构部门一年的费用就高达2，300多万美元；（3）证券市场业务部的监管不能做到及时有效。

三、各方对美国萨拉斯法案及独立监督体制的评价

萨拉斯法案以后，许多学者对其进行了多方面的分析，对它的积极面与消极面进行了分析。比如，陆建桥认为，PCAOB属于非营利法人组织，但不属于政府机构，委员会的资金主要来源于公开发行证券的公司，委员会的资金来源主要是通过各注册会计师事务所缴纳的资金，建立PCAOB的主要目的就是监督公开发行证券公司的审计工作和其他相关事项，以保护投资者乃至公众的利益。

中注协对于萨班斯法案的评价：一是关于审计准则的制定问题。PCAOB选择自主制定准则，这一决定让整个会计行业比较意外，因为PCAOB负责审计准则的制定，将影响审计准则的专业性；其次PCAOB只是负责证券市场审计业务的审计准则，那么对于非上市公司的审计准则由谁制定；二是关于注册会计师行业的管理体制。萨班斯法案对于没有经过注册的会计师事务所不具有管理效应。萨班斯法案的出台，我国的中注协认为它是为了体现其政治诉求，没有进行必要的理论支持与论证。

崔宏对于萨班斯法案的实施效果进行分析以后得出的结论是：1、公司面临的压力不断增大，萨班斯法案的核心在于对内部控制的制约与平衡，以确保上市公司在其财务报告中记录其资产与负债及其他项目；2、遵守法案的成本比较高。每家上市公司必须将公司的任何一个岗位职务进行细致的描述，这样的结果就会增加上市公司的成本；3、注册会计师的工作方式具有严谨性。由于萨班斯法案对于会计师的要求比较严格，这样就会增加对会计师的工作行为进行规则制约。

陈波认为，PCAOB做出的许多重大决策要经过SEC批准才能生效，SEC可以改变PCAOB的处罚效果，还可以在必要的情况下亲自进行调查。所以，如果PCAOB的监管效果不是很理想，负责对其进行监督的SEC就不容易发展，导致SEC在对PCAOB进行监管过程中的有意庇护，弱化对于PCAOB的监督力度。

四、我国注册会计师行业监管模式存在的问题

通过对英美国家的会计师行业监管体制的分析，我们对照我国的CPA行业监管体制进行研究，我国的CPA行业监管是在1980年恢复的，我国的CPA行业监管也形成了以政府监管为主，行业自我监管为辅的监管模式，但是它在管理方面还是存在一些问题的。

（一）政府监管方面存在的问题

1、监管依据不足，监管法规不配套。我国目前会计法规对于会计师行业的监管做出了明文规定，但是没有制定相关的政策依据，尤其是对于多部门之间的具体职责划分没有明确的规定，使得政府部门执法的力度与依据不足，造成政府监管部门不愿意也有时没有能力进行监管的工作。

2、政府各监管部门权责划定不明，监管效果差。根据各种法规规定，我国现在的可对注册会计师行业实行监管的政府部门主要有财政、审计、证券监管以及税务、工商等。但是，由于缺乏相应的法规政策对这些监管主体进行明确的职责划定，各部门在实行监管时相互之间又缺乏有效的沟通，造成了监管职能缺位、越位、重叠、监管不力以及处罚滞后等现象，因此我国政府部门应当如何监管，如何界定权责已成为我国目前必须解决的问题。

3、政府部门的职责划分不清晰，缺乏科学性。目前，我国会计师行业监管过重于政府对其的监管，国家把过多的权利交给政府部门，这样就会忽视行业协会以及事务所的权利规范，造成审计的独立性受到单方面的限制，造成监管的制度缺失。

（二）行业自我管制方面存在的问题

1、注册会计师协会权利分配不合理。《注册会计师法》中把惩处事务所及其注册会计师的权限授予了代表政府监管的财政部门，而并非将其直接授予对本行业熟悉的注册会计师协会，使得注册会计师协会“有职无权”，但是地方注册会计师协会权力过大的现象又普遍存在，如所批资料虚假、业务检查流于形式、暗箱操作注册会计师证书、会费开支浪费，等等。而这种现象没有相关的部门去进行监督、管理，使得协会更加混乱。权力分配的不合理，使得注册会计师协会难以实现有效的自律监管。

2、职业道德建设不够完善。注册会计师行业监管制度的建立需要其具有较强的自律，而自律的要求是需要会计师行业要具有高尚的职业道德素质，但是我国对于注册会计师的职业道德建设还有许多现实的缺点，这种缺点是多方面共同制约的结果，会计师的职业道德不高必然会使行业监管不能达到法定的要求。

五、提高我国CPA行业监管的措施

（一）行政监督要防止走极端。加强行政监管目的是要达到实效，而不仅仅是权力的分配。在行政监管中既要加大力度，又要避免行政机构和行政权力的膨胀，成为一个十足的官僚机构。行政监管中要切实发挥专家委员会的作用，使之有责有权，而不是顾而不问。会计监管部门要注意与证券监管部门的协调，避免政出多门，各自为政。在条件成熟后，注册会计师的监管应逐渐转向由独立的非行政机构监管，避免政府作为利益的一方因对审计人员的直接干预而损害监管的公平性。

（二）CPA行业自律必须得到加强。我们必须认识到，从制度设计方面考虑，我国政府此次对CICPA行政职能的剥离是为了更好地发挥其行业协会的自律作用，而不是限制。CICPA应借这一机会开展自律机制的重构。当然，在此次剥离CICPA行政职能时，可能有矫枉过正之处，应予纠正。剥离不能仅仅成为权力和利益的重新分配，不要剥离CICPA作为一个协会应有的权限。对于已经剥离又确属行业协会自律所必需的权限，政府应予归还，以保障中注协有更多的精力和权利来进行自律，从而减轻政府监管的压力。

（三）注意行政监督与行业自律有机协调。行政监督与行业自律的关系是既合作又独立的关系，他们虽然存在不同，但是他们的目的是相同的，他们都是为了我国市场经济的健康发展，因此在进行会计师的行业监管的时候要加强行业自律与行政监督的有机结合，促进它们二者的有效结合。

主要参考文献：

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[3]龙小海.基于注册会计师关联关系的会计监管体系博弈分析[J].会计研究，2004.10.

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