农村合作金融改革研究综述

[作者简介]高海(1977―)，男，河北迁安人，安徽财经大学法学院2004级经济法专业硕士研究生，研究方向为经济法；刘红(1982―)，女，安徽合肥人，安徽财经大学法学院2004级经济法专业硕士研究生，研究方向为经济法。

[摘 要]农村合作金融是农村经济发展的主要支柱之一，也是农村改革的重要内容。中国农村合作金融的改革，既要借鉴国外成功经验，又要立足本国实际。对此，文章对国外农村合作金融成功经验及发展趋势、国内农村正规合作金融改革、合会的合法化与农村合作金融组织创新有关的主要研究成果进行了梳理。

[关键词]农村合作金融；改革；综述

[中图分类号]F830．6

[文献标识码]D

[文章编号U003―3890(2006)06-0059-04

农村合作金融是中国金融体系的重要组成部分，也是世界各国普遍存在且发展很成功的农村金融组织形式。但是，中国农村合作金融由于在产权和组织模式、管理体制、风险分担机制等方面存在的问题，现在已经成为制约农村经济发展的瓶颈，必须进行改革。为了方便更进一步研究，笔者根据近年来的相关文献，对农村合作金融改革研究的重点进行简单综述。

一、国外农村合作金融成功经验及发展趋势的介绍

(一)合作金融的发展模式

柯铁(2002)从组织机构、管理体制、运行机制三个方面，分别介绍了德国、美国、法国和日本的成功经验。廖富洲、单恒伟(2005)介绍了以美国为代表的多元复合式合作金融体制、以德国为代表的多级法人体制，以及国外普遍存在的合作金融行业协会等；认为各国的农村合作金融组织，在内部管理制度上基本采取多级法人制度，在行业管理上一般都有较为完备的行业自律管理制度。

(二)政府监管和支持

奎立双、冯平涛(2005)通过对美国、法国、德国和日本的农村合作金融发展中的外生性特征进行介绍并比较其异同，认为国家在资金扶持、产权适时退出、经营风险管理制度和建立合作金融存款保险制度四个方面的外生干预，对于农村合作金融的发展极其必要。陈林(2005)不仅谈到了印度存款保险制度建立之初，合作银行和农村地区的银行被排除在存款保险制度之外，而且还谈到了美国的全国信用社股金保险基金和德国的合作金融体系中的贷款担保基金，认为信用社不应充当存款保险制度的先行者，即使要为信用社建立存款保障，也应首先诉诸于行业性的制度安排，即基金赔偿制度。廖富洲(2005)介绍了日本和美国的金融监管制度，及其在税收、利率、存款保险等方面的支持政策，认为内部民主管理、外部监督管理和行业自律管理三者的有机结合，是西方各国合作金融管理的成功经验。此外，廖富洲(2005)还谈到了立法支持，认为这些法律能使合作金融的参与者从立法中明确各自的基本权利、义务和风险，形成相互制约和促进的关系，有助于参与者形成稳定的预期和行为，也可较好地避免行政当局决策中容易出现的部门利益或任意性问题。

(三)国外农村合作金融的发展趋势

柯铁(2002)、廖富洲和单恒伟(2005)总结了国外农村合作金融的发展趋势。(1)在经营目标上，柯铁、廖富洲和单恒伟都认为出现了淡化合作性质，向商业化经营的发展趋势。(2)在组织机构和股份构成方面，柯铁认为，农村合作金融借鉴了股份制，加大了按股分红，改变了信用互助合作制退社退股的做法，社员不许抽资退股。廖富洲、单恒伟也认为，国外农村合作金融引入了股份制的控股原则，不仅扩大了股东范围，而且还增加了股金种类和股金数额；同时，一些国家的农村合作金融组织还改变了社员可以自由退社退股的做法，给社员退股制造某种形式的“退出成本”。(3)在资金来源和资金运用上，柯铁认为，除股本金和存款外，现在农村合作金融的资金还有两个重要来源：一是向中央银行借款，二是发行债券；而且农村合作金融在贷款对象、贷款数额、贷款期限、贷款用途、贷款方式和贷款利率上，与传统合作金融相比都发生了变化。(4)在业务经营方面，柯铁、廖富洲和单恒伟都谈到了服务对象开放化、业务种类多样化、经营手段现代化、服务追求优质化；而且廖富洲和单恒伟还认为农村合作金融组织的业务范围，日益跨社区化和国际化。(5)在经营管理方面，柯铁认为农村合作金融已经改变单纯的民主管理，而实行民主化和专业化管理。

二、国内农村正规合作金融改革

(一)产权模式

多数人主张在经济金融发达地区，把信用社改组为农村商业银行；在经济金融较发达地区，按股份合作制原则合并信用社，实行县级联社一级法人制度；在生产力和经济较为落后地区，可按合作制原则对原有信用社进行规范，把县级城市信用社，划入农村信用社的县联社或新成立的农村商业银行(蔡则祥，2002；彭宇文，2004)。也有人认为应按下列模式进行改革：农村信用社分别改组为中国农业发展银行的基层网点(基层机构)或政策性金融机构；股份制农村商业银行；股份合作制农村合作银行(侯玉林、韩继伟，2002；梁润秀、郑喜喜，2003；崔国平，2005)。另外，信用社改革是坚持合作制原则还是坚持股份制原则，争议很大。归纳起来，主要有以下四种代表性的观点。(1)坚持以合作制为改革原则。此种观点认为，合作金融的本质特征要求其存在形式只有一种，即合作制；其实现形式也只能是合作制，而不是股份制或股份合作制(黄永华，2000)。应在坚持合作制为农村金融组织基本产权形式的原则下，改造农村信用社(张长全、胡德仁，2003；郭田勇，2003；欧阳仁根、张庆亮，2003)。此外，在合作制的具体形式上，彭宇文(2004)认为以股份合作制取代互助合作制，追求一定盈利和为社员服务并举，是可行的选择。(2)坚持以股份制为改革原则。这种观点认为，股份制是农村信用社的改革方向，地方性、股份制农村商业银行是中国农村信用社发展的目标模式(蔡则祥，2002)。农村信用社走合作制的发展道路，是完全行不通的，农村信用社必须选择股份制作为终极产权制度(赵万宏，2003)。另外，周脉伏、稽景涛也认为，信用社在现有基础上进行合作制规范的路子是行不通的，必须另起炉灶。(3)以合作制为过渡，以股份制为终极目标。持此种观点的人认为，在把合作金融作为农村金融主要形式的同时，应该允许部分农村信用合作社合并为股份制金融企业，而且大量农村信用合作社的终极发展目标将主要是商业银行(阎庆民、向恒，2001)。还有人认为，农村信用社产权制度改革应当积极创造条件，使合作制过渡到股份合作制，股份合作制逐步过渡到单一的股份制的产权形式，即最终目标是实行股份制改造，而且产权制度最好以省为单位(雷春柱，2004)。(4)不存在“最优模式”。何广文(2003)认为，农村信用社制度创新，不

存在“最优模式”，不同模式各有优缺点，应以合作制和股份制多种模式同时并存。胡竹枝(2005)也主张，不能简单地认为应该有一种“最优的模式”，从而一劳永逸地解决存在于农村金融体制中与中国经济发展极不均衡的中国农村经济问题，而应该构建一个多元化并与经济发展水平相适应的金融体制。

(二)组织模式

信用社改革的组织模式，不仅因产权模式的主张不同而不同，而且即使产权模式的主张相同，设计的组织模式也可能存在差异。目前，信用社组织模式的改革方案，主要集中在以下两个问题上。(1)是否取消基层社的法人地位。阎庆民、向恒(2001)主张合作形式仍应保持基层社一级法人制度不变，待社员合作意识增强、参与民主管理的积极性提高之后，再逐步取消基层社法人制度。但是，彭宇文(2004)、吴王番(2005)则主张，县级联社变为一级法人，取消基层社的法人地位，把基层农村信用社改制成为营业机构。(2)如何组建多层次组织机构。张长全、胡德仁(2003)认为，将农村信用社分别建成合作银行、以县级联社为一级法人、将多家农村信用社合并为一级法人、以单一农村信用社为一级法人的多层次产权形式。雷春柱(2004)则认为，合作制金融体制可以采取省联社、县市信用社、乡镇分社的组织形式，实行省联社、县市信用社两级法人体制；也可以采取省联社、县市联社、乡镇信用社的组织形式，实行省、县、乡三级法人体制。

(三)管理模式

对信用社管理模式的探讨，主要集中于是采取行政管理还是行业管理。陈剑波(2000建议，建立地方银行监管体系作为信用社管理体制设置的试点内容之一，并且提出两种具体方式：(1)将农村金融体制改革领导小组办公室变为独立的省级信用社管理局或办公室别人省政府行政序；(2)建立省联社进行业务管理。但是，张杰斌(2005)却论述了省级政府的行政管理对经济法基本原则的背离，以及省级联社行政化的危害，认为联社及基层社不可能建立起符合现代法人治理结构的组织模式。因此，建议防止省级联社行政化，而应确立协会的经济法主体地位，发挥信用社协会的作用。彭宇文(2004)、陈岷(2005)则认为，应建立农村信用社的自律机构――农村信用社协会。此外，欧阳仁根、张庆亮(2003)主张，建立金融监管为主、行业管理为辅、民主管理为基础、社会监管为约束的农村合作金融管理体系。

(四)金融监管

在金融监管方面，主要探讨农村合作金融市场准人、金融机构退出机制、金融危机处理机制、金融风险防范预警系统等内容。其中，对金融危机处理机制的讨论比较集中，而且主张建立下列三种应对措施。(1)存款保险制度。纪琼骁(2003)建议，农村合作金融存款保险制度的基本组织形式必须高度集中统一，权力集中于中央。欧阳仁根(2004)则建议中国的合作金融存款保险机构应当采用官民合办的模式，在投保方式上采取强制性投保方式；此外，欧阳仁根还设计了投保人、存款保险标的和最高赔偿额、保险费率的确定等具体内容。但是，陈林(2005)却从农村信用社信息不对称的问题较之于大型商业银行不是那么严重，以及存款保险制度能助长银行及其股东风险偏好两个方面，认为信用社不应充当存款保险制度先行者。(2)专项风险基金。陈剑波(2004)认为在金融风险分担机制方面，除了建立全国存款保险，还应建立专项风险基金。即中央、省政府每年从银行业新增税收中划出一定比例投入基金；基金在存款保险机构资金不足以进行破产清算或银行重组时，可以作为存款保险的借款来源之一。陈林(2005)也认为应借鉴美国和德国的基金制度，为合作金融体系提供信用保证。(3)最后贷款人。欧阳仁根、张庆亮(2003)建议中央银行作为最后贷款人，对出现暂时流动性困难的金融机构提供财务援助和救助行动，防止金融体系的动荡。

此外，陈岷(2005)还建议在信用社的责任形式方面，增加“保证责任形式”，并主张自然人人社且探讨了自然人人社的条件；欧阳仁根、黄永华、吴王番等学者还建议加快农村合作金融立法，并就立法内容进了探讨。

三、合会的合法化与农村合作金融组织创新

(一)合会的合法化

合会具有互助合作性质，是合作金融发展的雏形，至今在浙江、福建和广东等地仍然较兴盛。但是，合会并没有被纳人金融监管体系，仍属于非法金融组织。目前，陈剑波(2004)、吴王番(2005)、李伟毅和胡士华(2004)等绝大部分学者都主张合会合法化；乔桂明、陈晓敏(2004)还认为，将农村民间金融组织纳入农村金融体系建设的整体规划，可以有效控制农村金融风险，促进农村民间金融的健康发展。

在合会合法化的具体措施方面，安菁蔚、任大鹏(2005)认为，应借鉴日本或台湾地区的经验，制定《合会运作管理条例》或将合会纳入“民法典”中进行调整。对具有一定规模和管理制度的合会应允许其领取执照开展业务，短期内可限定其利率浮动范围，长期内则可以完全放开利率以自由浮动(郭沛，2004)；应该规范非正规金融活动范围、活动内容、审批程序以及风险处置方式等(陈剑波，2004)。

(二)农村合作金融组织创新

伴随着非正规金融的合法化，一些学者极力主张进行农村金融组织创新。陈剑波(2004)主张发育新的农村合作金融组织、互的存贷款机构等，并认为传统的组织资源的充分利用将大大降低实施改革的成本和风险。李昌平(2005)则极力推荐社区发展基金会，他不仅详细总结了社区发展基金会成功的四个基本要点，而且还设计了三种方案：(1)让社区发展基金会承担国家办的农村信用社的中介职能。(2)将国家的农村信用社改造为农民土地银行，将社区信用合作社或社区发展基金会改造成社区土地信用社。(3)让国家的农村信用社维持现状，同时支持社区信用合作社或社区发展基金会发展，形成竞争和合作的格局。