住宅区管理属地化探讨

我国住宅区管理中由于产权和行政的归属问题，形成了行业型、单位型的管理，使得管理成本增加，管理效率低下。由于住房制度的改革，原来的直管公房、自管公房和拆迁安置房等三类房屋的产权结构发生了根本性变化，属地化管理正是在这种情形下应运而生的。

一、住宅区管理属地化的含义

目前不少住宅区内，除了商品房以外，还有房改房、拆迁安置房、未售出的直管公房、未出售给个人的单位建造或购买的住房等。从小区房屋产权归属来看，住房的产权人有居民个人、房管局、单位产权人、公共设施产权人等。产权多元化客观上要求统一管理，行业型、单位型的住房管理体制已不适应住宅区管理的需要，而应采取属地化管理。

属地化管理中的属地是指区政府及其派出机构街道办事处所管理的辖区。住宅区管理属地化是指将传统按产权和行政归属的住宅区管理模式变更为由所在辖区的区政府、街道办事处来对住宅区进行统一管理的模式。

二、住宅区管理属地化的必要性

以往的行业型管理模式，使街道办事处没有足够的能力协调他们的关系，遇有复杂的社区建设工作就容易相互扯皮。此外，住宅区内原有的公共资源特别是配套设施由于历史的原因分属于不同行业部门所有，使街道办事处无法有效实施综合管理。而单位型管理模式的长期运行，一方面强化了许多人的单位归属感，只承认自己是“单位人”，只接受单位的管理，而没有意识到自己同时还是“社会人”，还是自己所属街道、社区管理的对象；另一方面又使相当一部分单位不愿承担街道办事处布置的社会性工作，不愿服从街道办事处的协调和监督。

住宅区管理存在的行业型、单位型的管理问题，既有历史的原因，也有现实的原因。从历史方面看，上世纪90年代全国房改以后，城市原有的房管体制并没有发生根本性转变，公房管理的职能作用仍在延续；从现实状况看，住宅区管理除了房管部门外，还涉及到规划、建设、市政、环卫、绿化以及水、电、气、通讯等专业部门的管理责任和业务范围问题。加强住宅区管理的工作应该由谁牵头、各部门之间如何分工、如何协调配合，住宅区中居住环境和服务改善工作如何与社区管理、社区服务结合起来，这些问题一直未得到很好地解决。复杂的住宅房屋的产权关系也给组织旧住宅整治改造和管理服务增加了很多的困难与压力。各类产权性质的房屋管理与维护责任如何划分，整治和更新改造的费用如何筹措和分摊，以及满足基本生活需要的物业服务费用由谁支付等，都是无法回避的问题。

解决上述问题的途径是住宅区管理的属地化。街道办事处作为区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规、规章的规定或受区人民政府委托，对本辖区内的城市管理、社区服务、经济发展、社会治安、文明建设等方面工作行使组织领导、综合协调、监督检查的职能。街道办事处对辖区内社会性、地区性、公益性、群众性工作负总责。住宅区管理是街道办事处管理的重要职能。街道办事处是城市行政管理体制一个极其重要的基础管理层次，一方面要组织动员群众完成政府的各项工作任务；另一方面又要直接面对群众，听取反映群众的意见和要求，成为党和政府联系群众的纽带。在这种情况下，要把行政部门和单位管不好、管不了，而应由街道办事处管理的事情交由街道管理。

由此可见，无论是从街道办事处的管理职能，还是住宅区管理的特点，将住宅区管理纳入街道管理的范围是完全必要的。

三、住宅区管理属地化的措施和途径

1.条块结合、以块为主

加强住宅区管理，要坚持“条块结合、以块为主”的原则，强化街道在住宅区管理中的责任和义务，相关行政主管部门在本职能范围内对住宅区管理实施指导、协调和监督。充分发挥街道和社区等基层组织在住宅区管理中的主体和基础作用，明确房管、城管、工商、公安、绿化、物价、规划、建设、财税、民政、消防、卫生、环保、质监、司法、人防、供水、供电、供气等相关部门和专业单位的住宅区管理职责。各相关部门和专业单位要按职责分工，支持和帮助街道对住宅区实施综合管理。

2.发挥社区居委会的作用

街道办事处要根据法律、法规、规章和上级政府的授权，依法行使相应的行政管理职能。对辖区的地区性、社会性、公益性、群众性工作全面负责。对辖区内社区管理、社区建设、社会治安综合治理、精神文明建设等方面的工作行使组织领导、综合协调、监督检查的综合管理职能。

社区建设在政府的指导和帮助下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，优化社区环境，发展社区事业，促进社区两个文明建设的协调发展，建立生活方便、治安良好、环境优美、关系和谐的新型城市社区。社区居委会是社区建设组织的一员，作为群众性自治组织，主要是办理群众自己的事务。而社区建设内容是多方面的，有些是政府管理的事项，有些是属于群众自治的事务，有些任务则应当由物业管理公司等服务单位承担。

居委会是基层群众性自治组织，市区人民政府或者街道办事处对居委会工作给予指导、支持和帮助，居委会协助政府或者它的派出机关开展工作。街道办事处要正确对待居委会，尊重居委会的自治地位。要改进工作方法，要求居委会协助开展的工作，应当用说服教育的方法，改变下达指令、签订责任书的做法。政府部门、街道办事处与居委会是指导与被指导的关系，要指导、支持和帮助居委会做好居民自治工作，帮助居委会解决实际问题。居委会也要提高自治意识，主动及时向政府反映居民情况，向居民宣传法律、法规、政策，动员居民自觉履行法定义务，落实有关事项，做好居民自治，协助做好社区建设和社区服务工作。

3.加强对业主委员会的监督

街道办事处处理业主委员会的关系要防止两种倾向：一是大包大揽，管理控制过多。有的地方将业主委员会纳入到街道办事处的领导之下，将两者的关系定格为领导与被领导的关系，这样做虽然强化了街道办事处的领导职能，但影响了业主委员会作为业主自治组织的相对独立的性质，也不符合现行法律法规的规定。二是放任自流，不加指导和监督。把业主委员会看成是与街道办事处没有关系或关系不大的组织，对业主委员会的事务不闻不问，对业主委员会发生的纠纷能推则推。这实际上是街道办事处没有把对业主委员会的指导和监督纳入自己的工作职责范围。

业主委员会目前存在的最大问题是缺乏有效的监督。根据现行法规，可以对业主委员会实施监督的有业主、业主大会、社区居委会、物业管理行政主管部门和街道办事处。相比之下，由于业主和业主大会的松散性，难以对业主委员会实施有效监督；社区居委会虽然赋予了监督职能，但在哪些方面监督和如何进行监督，没有实施细则，实际工作中很难操作；物业管理行政主管部门由于人力物力的限制，加上业主委员会点多面广、问题复杂，所以行政主管部门的监督显得力不从心。因此要充分发挥街道办事处对业主委员会的指导和监督职能。具体来说，街道办事处要将对业主委员会的指导和监督列入工作计划，负责小区首届业主大会召开和业主委员会的成立、改选、换届等工作。监督业主大会、业主委员会依法履行职责，协调解决业主与业主委员会之间，业主、业主委员会与物业管理企业之间的矛盾纠纷。

4.加强对物业管理企业的监督

目前，国家还没有明确界定街道办事处与物业管理企业之间关系的规定，而许多地方性法规都有将住宅区物业管理纳入社区管理，物业管理企业要接受街道办事处的指导和监督的规定。

社区管理是一个大系统，包含着文教卫生管理、市容秩序管理、市政设施管理、社会治安管理、环境保护管理、计划生育管理、老龄人口管理、流动人口管理、邻里关系以及房屋管理等。物业管理被包含在社区管理内部，两者是整体和部分之间的关系。因此,物业管理必须服从于社区管理的总体安排。街道办事处负有组织领导社区管理的职责，要协调有关部门，动员各方力量，整合各类资源，服务社区群众，共同推进社区建设。作为具体承担物业管理和服务的物业管理企业，显然要服从街道办事处的协调，接受其指导和监督。

街道办事处的协调、指导和监督作用具体体现在：监督物业管理企业的管理服务，加强对物业管理小区项目经理的考核，促进企业依法办事、规范服务。同时，要为物业管理企业的正常经营提供支持和帮助，教育、引导和督促居民遵守业主公约和有关物业维护、使用的规章制度，协调居民与物业管理企业之间的关系，及时协调处理物业管理中出现的问题和纠纷。

物业管理企业应当充分利用社区资源，加强自身建设，积极配合街道办事处开展社区建设工作，主动争取街道办事处在工作上的指导和支持，自觉接受街道办事处的协调和监督，依靠街道办事处协调解决物业管理中的各种矛盾，促进物业管理经营服务活动的顺利进行。

参考文献：

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