政府采购国货优先 是反歧视还是壁垒

中国4万亿的经济刺激方案中提及国货优先,令全世界一片哗然。中国专家称,该条例是对国货在中国国内遭受歧视讨回公道,完全符合WTO无歧视和国民待遇原则。而国外媒体则指责中国扩大贸易保护主义,扰乱全球经济恢复的步伐。

正在蓬勃发展的中国体育事业属于举国体制,场馆、设施的兴建和维护都归属政府采购行为。在成功举办了奥运会、亚运会后,国货有没有被“特殊对待”已经昭然若揭。而那些颐指气使的外国媒体背后,其国家处理政府采购的制度和发展,对相关立法尚处于起步阶段的中国来说,则更具实践上的借鉴意义。

美国

美国是世界上政府采购制度最完善的国家之一,至今已颁布了五百多部法律法规,对政府采购的范围方式程序和监督管理做出了明确而详尽的规定,使得美国政府采购完全建立在法制的基础之上。在管理模式上,美国政府采购经历了分散采购、集中采购、分散与集中相结合的发展阶段,现行美国政府采购以部门采购为主,集中采购为辅。

集中采购由联邦服务总署负责实施,由各政府机构自主选择、自愿委托,不具有强制性联邦服务总署的职能。服务总署因此需要不断改进服务质量,提高采购效率,以争取更多的委托采购。集中采购主要限于各部门需要的通用商品,采购规模较大的部门,其内部设有政府采购办公室,独立开展本部门的采购工作,无需经联邦服务总署授权或批准。若采购量小、未设立专门采购机构的其他部门,可选择委托有关部门政府采购办公室、联邦服务总署或相关企业实施采购。

目前,联邦服务总署在实施集中采购时,已改变“一事一招标”的做法,普遍推行协议供货制,通过一次招标确定入围供应商和中标产品,联邦政府部门执行采购时至少与其中三家供应商谈判,最终确定供货供应商。对于招标限额(25000美元)以下的采购项目,实行采购卡制度,指定专人持有,采购后直接划卡结算。美国在联邦、州、地方三级政府中还广泛推行电子政府采购,以提高采购效率,降低采购成本,增强采购过程透明度,代表了美国政府采购的最新趋势。

美国政府采购涉及的领域非常广泛,包括鼓励科技创新、促进中小企业发展、保护国内市场、提倡绿色采购等。因其多元的政策取向,现代美国政府采购已远远超出财政支出管理的范畴,成为调控宏观经济和实现国际合作的重要工具。制定专项法律、法规和程序,促使实现政府采购的经济社会目标已经成为美国政府采购立法的重要内容之一。1933年颁布的《购买美国产品法》明确规定,联邦政府在进行物资采购和公共建设项目时,必须承担购买美国制造的产品的义务《联邦采购条例》规定,联邦政府23%的采购份额要留给中小企业。《资源保护与回收法案》要求联邦政府采购的纸张必须使用一定比例的可回收原材料,并对可回收原材料做了详细规定。

2009年2月17日,美国总统奥巴马正式签署总额达7870亿美元的《2009年美国复兴与再投资法案》(“经济刺激法案”)。在长达700多页的条文中,只占半页的购买美国货条款引起美国制造业、商业界人士和主要贸易伙伴的广泛争议和关注。其中,第1110节使用美国钢铁的规定,凡是获得美国经济刺激法案资金支持的公共建设和公共工程项目,除某些例外情况外,必须全部购买美国生产的铁和钢。国会还将提案的适用范围从铁和钢进一步扩展到所有的制成品。为避免欧共体、加拿大等贸易伙伴的强烈抨击和贸易报复,美国参议院修正,欧共体、加拿大、日本等GPA参加方,或与美国存在双边条约的国家将豁免“购买美国货”条款。但即未加入GPA,也未与美国达成双边协议的中国、巴西、印度等广大发展中国家仍被挡在门外,不能参与美国庞大的经济刺激计划。

加拿大

《政府采购协议》(GPA)是世贸组织文本的一部分,是有关缔约方就政府采购市场开放和有关权利和义务的执行设立的统一国际标准,是上世纪80年代关贸总协定为规范世界政府采购规则所达成的非强制性条约。作为GPA的创始成员国之一,加拿大已经形成一套较为完善的政府采购体系。除GPA外北美自由贸易协定等也都是有约束效力的法令。加拿大在签订国际协定方面,坚持以其政府采购政策为优先。在遵循国际贸易协定义务的前提性,加拿大提供给供应商平等的机会,降低采购成本,从而获取最佳值,力图在竞争、透明、有效的环境下,强大本国经济。加拿大在设计政府采购的范围时仅向缔约国开放联邦政府采购市场,地方政府和国企政采市场并未做出任何承诺,不受GPA条款约束。在服务贸易方面,研发项目、健康和社会服务、金融和相关服务、水、电、燃服务、照相、制图、出版等服务项目均不适用《政府采购协定》。由于在文化、医疗方面所做出的保留和地方政府采购市场的免责,体育项目的政府采购完全可以将平衡本国经济和国民整体利益放在首位。

以温哥华冬奥会为例,比赛的承办权属于国家,但关于比赛的所有事宜需要联邦、省和市三级各司其职。在各个项目中,都会进行私人资金的募集和招标,但毕竟与联邦和省的投入,完全不能相提并论。由于组委会不隶属于联邦机构,省又不需要履行GPA条款,由联邦负责的安保、交通等项目都出于国家安全和维持产业竞争力等方面原因被排除出政府采购合同之外,可以说加拿大十亿加元的政府预算完全不受该条款约束。有报告指出,冬奥会采购为不列颠哥伦比亚省创造了20万个就业机会和800个新企业,仅筹备工作就为该省GDP直接贡献了近10亿美元,可以说是肥水不流外人田。

欧盟

政府采购制度最早产生于英国。1782年,英国政府首先设立了文具公用局,其职能为专门负责政府部门办公用品的采购。在该文具公用局设立之初,相应的招标投标的程序也一并设立。此后,文具公用局发展成为了专门负责采购政府各部门所需物资的物资供应部门。如今的政府商业办公室则需要负责协调200余个中央部门和公共组织的政府采购。

随着欧洲经济一体化进程的推进,关于政府采购法案不断成熟、完善。欧盟及各成员国针对政府采购的法令法规多达上百个。虽然相关法令种类繁多,但在具体实施上却并没有发挥充分的效力。据统计,在政府采购总额中,竞争性较强的公开采购平均仅占欧盟九国(英国、法国、德国、西班牙、意大利、比利时、丹麦、瑞典、荷兰)政府采购总额的13%,其余非公开的政府采购包括不受欧盟政府采购公共指令限制的部分国防花费、燃油、电子设备和非采购性的社会服务花费(约占采购总额的20%-30%),以及低于招标下限额的采购。这些采购形式明显有碍全球市场透明和公平竞争。

此外,欧盟诸国也有政府采购政策扶持其本土产业。如在一些相关领域的公共设施采购中明文规定,欧盟产品的比例必须达到50%以上,价格高于3%以内的,也应优先购买。在政府采购时,废除报价低于任意一名成员国3%的非成员国(不包括与其互相开放市场的国家)企业的投标,使欧盟外产品中标的可能性降至极低。此外,英国的政府部门、政府实验室、国营公司必须从本国公司采购计算机和通信器材等高新技术产品。法国要求航空、铁路、通信等部门优先购买本国产品。意大利要求20万美元以上的采购项目要优先购买欧盟国家的产品。德国、挪威规定,500万欧元以上的工程、20万欧元以上的货物和服务采购,都必须在欧盟范围内。

此外,欧盟仿效日本成立欧洲绿色采购网络组织,“政府绿色采购手册”,统一绿色采购纲领,并建立了一个采购信息数据库,指导各国政府绿色采购。2004年雅典奥运会场馆家具的装修就是依据该指导全部采用了德国生产的环保水性漆。

有些人或许认为政府采购国外产品主要是引进高新技术。但事实上不管是《政府采购协议》的签约国,还是非签约国,各国都有一系列政策措施限制高新技术产品进口比例,以鼓励本国高新技术产品的采购,从而扶持高新技术产业的发展。美国虽为GPA的签约国,但在高新技术政府采购中仍利用各种措施保护本国产业。价格限制可在同等条件下,给予国内投标商10%-30%的优惠。

20世纪80年代以来,政府采购在全球范围的迅速发展,全球每年的政府采购总量已超过2万亿美元,占国际贸易总额的10%以上,西方国家政府采购一般占GDP的10%以上和国内财政支出的30%左右。在政府采购过程中,除了参考联合国的《货物、工程和服务采购示范法》,世贸组织的《政府采购协定》、世界银行的《采购指南》和欧盟的《公共采购指令》这“四大国际采购规则”之外,本国国情和各国立法也是必须审慎考虑的重要因素。

从体育事业方面来讲,政府采购则大大推动了全民健身的普及和体育用品业的繁荣。政府采购在宏观上促进节省开支,提高了财金投入产出效率,可协调经济建设与社会发展关系,更好的推动国际贸易的发展和全球经济一体化的进程。