加强工商所建设提升监管效能

在现代市场经济条件下，经济运行的质量和安全取决于市场的秩序，而有效监管是良好秩序不可或缺的重要条件。随着工商行政管理职能的拓展和深化，在贯彻落实党的十七大提出的“推动科学发展、促进社会和谐、全面建设小康社会”的今天，强化基层工商所以提升监管效能为核心的履职能力建设，已显得十分迫切和重要。

一、目前工商所建设存在的突出问题

改革开放以来，特别是省以下工商行政管理机关实行垂直管理以来，基层工商所建设取得了显著的成效，履职能力明显提高。但我们应该清醒地看到。目前基层工商所的履职现状相对于经济社会的不断发展，还有许多不相适应的地方，突出表现在以下几个方面。

1.观念落后思维陈旧，全面履职的意识未能很好的确立起来。随着省以下垂直管理体制改革的深入，以推行工商所经济户口管理制度、提高监管效能为重心的履职机制已初步形成，但由于长期受陈旧思维定式和工作模式的影响，至今还有不少干部对国家工商总局提出的“四个统一”、“四化建设”的新思维、新理念缺乏准确的把握。仍习惯于过去的老思想、老方法，履职的理念还停留在“保吃饭、保运转、保安全”上：履职的标准仍局限于完成收费、办案目标任务上，“重收费、轻监管。重形式、轻实效，重考核、轻指导”等问题不问程度地反映在履职的各个环节中，未能满足以监管为核心全面履职的本质需求。

2.综合素质和能力相对较低。“复合型”、“专家型”人才严重短缺。随着监管重心的下移，工商所履职的领域在不断扩大，既承担各类市场主体资格准入的监督管理，又承担市场主体行为的监督管理：既承担各类进入市场商品质量的监督管理，又承担经营者行业自律的指导和规范：既承担有形市场的监督检查，又承担无形市场的规范管理。这对基层工商所人员提出了通法律、懂经济、善监管、能办案、会服务等综合能力要求。而在基层，大多数人员对法律、法规和政策的理解水平相对偏低，监管的技能、服务的水平以及自我提升的能力相对较弱，一专多能或在某一领域有较深造诣的“专家型”人才严重短缺。面对新的形势、新的要求、新的问题。不是缺少认知，就是缺少办法，这种现状显然不能适应全面履职的要求。

3.机关与基层衔接上的脱节，直接影响履职效能的提升。县级以上工商部门的内设机构都是依“线”建立的。基层工商所是按“块”运作的，各个层级的各个机构的各种“专项整顿”、“集中治理”、“突击行动”、“综合检查”，既相对隔断又名目繁多，到基层工商所就形成了“十几条线穿一根针”的状况，再加上人力物力的匮乏，履职不到位现象在所难免。有些基层人员不堪重负，甚至不得不甘冒问责风险，用以“填表格、做录入”来取代巡查监管，严重影响了工商行政管理的职能地位和作用。

4.体制机制的滞后，与全面履职的矛盾突出。基层工商所按综合管理组、巡查监管组、经济检查中队三块运作。但在力量的配置、岗位的设置、岗位职责的确定上缺少统一的规定：在工商所内部各项职能的有效衔接上。缺少统一制度；在履职的程序、规范和要求以及过程控制、绩效考评上，缺少统・标准：工商所的运作设备和经费与全面履职的需求也还不相匹配。所有这些，不可避免地影响了基层工商所全面履职的能力和效率。

二、制约基层工商所建设的因素分析

基层工商所建设存在的问题，其原因固然是多方面的，但集中反映在以下三个方面：

1.体制不顺影响了工商所功能的发挥。2002年。全国工商行政管理体制实行省以下垂直管理以后，县级以上工商行政管理机关的内设机构通常是按当家法规的名称(如商标监督管理处对应的是《商标法》)，或某一类法规中明确的机构名称(如登记注册局、处对应的是《公司法》中的“登记注册机关”)设置的，多的近20个条线，少的也有10多个条线，而基层工商所则是按“综合管理、巡查监管、经济检查”三块设置运作的。由于上级机关内设机构职能事权囿于法律的区隔，对下监督指导功能过于分散和单一，导致职能无法进行有效的整合，对下部署工作缺乏科学的统筹和协调，造成了基层工商所无所适从和重复劳动，难以与上级机关之间形成有效的互动。

2.理念不新影响了有限资源的开发利用。《工商行政管理所条例》对工商所规定的9项职责中。除收费、罚没财物管理和普法宣传职责外，其余均明确为监督管理。最近，国家工商总局明确要求各级工商行政管理机关要坚持“监管与发展统一、监管与服务统一、监管与执法统一、监管与维权统一”，进一步表明了工商所履职是以监管为轴心的。这就要求在资源配置、人才培训上都要以监管为导向，加强基层工商所的建设。但事实上，无论是过去，还是现在；无论是上级，还是基层，对此都未能准确把握。比如：不少局将“每个工商所70％以上的人员具备执法办案能力”作为一个主要量化指标：为基层配备的车辆，明确地将其称为“执法办案专用车”；又如：基层工商所在人员配置中。将业务尖子配备到综合管理组，将工作能手配备到经检中队，余下的则配备到巡查监管组，已成了基层的普遍做法。理念上陈旧和滞后，对工作重心把握的偏差，造成了本来就稀缺的资源分配不合理，使得巡查监管成了工商所三块中的弱项和“短板”。

3.机制不活影响了基层人员履职能力的提升。综观基层工商所建设中的诸多缺陷和不足，都可以在制度设计上找到根由。一是在人才选拔机制上，只重视“帅才”的发现和任用，而忽视了“将才”和“相才”培养与成长。当下几乎层层级级都建立了后备领导干部的人才库，而在“高层次人才”“复合型人才”的选拔和培养上缺少与后备领导干部相匹配的办法和措施。即使是选拔任用领导干部，也未能将业务水平和能力作为一个重要指标，从而导致了当前系统内“高层次人才”和“复合型人才”的严重短缺。二是在人才培育机制上，尽管“分级分类培训”都写进了各层各级的干部培训教育计划，但在实施中，往往是只见“分级”而不见“分类”：尽管各层各级的干部教育培训计划都有近期、中期、长期的安排，但培训的内容一般都是同一个版本，培训的实施一般都是同一种“语言”，培训效果的考查一般都是同一把尺子。忽视了不同层级、不同职责人员的不同诉求，未能体现“干什么就学什么”、“缺什么就补什么”的培训方针，从而导致相当多的基层人员不能全面地系统地把握自己所应该承担的法定职责，不善于创造性地完成各项目标任务：三是在对人员激励机制上，对“激励”的认知仍局限于“给位子”、“给票子”、“给本子”，忽视了对拓宽人才成长发展空间的研究和方法的探索，未能满足人的“增知识、强本领、求进取”的

需求；四是在人员分工安排上，尚未能按照《公务员法》关于职位设置的要求去实施，没有在队伍中形成浓烈的“任职需资质、资质有级别”的意识。基层人员“自我充实、自我提升”的动力不足：五是在激励结果上。尚没有走出“平均主义”的藩篱，过于追求“结果公平”，使激励未能发挥出本来应有的作用：六是在激励权重上，尚未能形成“安于基层、甘于艰苦”的利益导向。

三、加强基层工商所建设的路径探索

基层工商所的建设应当坚持以人为本。以全面履职为统领，以巡查监管为核心，通过创新理念、创新机制、创新方法，来不断提高基层工商所的履职水平。

1.以责任管理为核心，合理配备人员，科学界定岗位职责、权限和标准。推行“认责制”。所谓“责任管理”是指工商行政管理机关为实现维护经济秩序的目的，运用教育、引导、督促等手段，明晰职责标准、激发履职动力、提高履职效能的活动。全面履行法定职责是工商行政管理的生存之本。列宁曾说过，应当极其明确地规定每个担任公职的人对执行一定的具体任务和实际工作所担负的责任。江苏省东台工商局在推行基层分局标准化管理的实践中，对法定职责进行梳理并按巡查监管、行政执法、综合管理三块进行分解，岗位职数按5:3:2的比例配备“三块”力量，规定组队之间有效衔接和各工作岗位的工作标准、权限以及绩效考核方法。在此基础上，按自主认标、竞争上岗、优化组合、适度调配、群众评议、分局领导班子集体研究决定的程序，由人员自主认岗。这种“自主认责”的做法。廓清了本来比较模糊的工作职责、标准以及任职的方法和程序。清晰地回答了“做什么、怎么做、为谁做”的基本问题，基本实现了由领导定责到自我领责、由领导督办到主动找差纠偏、由被动执行上级指示到自主地创造性开展工作的转变。

2.以素质建设为重点，实施分类培训。有效整合培训教材、师资和对象。推行“学分制”。国家工商总局关于加强工商系统基层建设的意见十分明确地提出了“干部教育培训要以思想政治教育为基础，以法规培训为重点，以执法需求为导向”的原则和“推行分岗位、分级别的岗位资格证书制度”的要求。贯彻上述原则和要求的关键在于实施分类培训，当前要着重解决“想吃吃不饱”的“饥饿症”和“不适需求乱吃”的“消化不良症”两大痼疾。东台工商局通过对下征集不同岗位教育培训需求，结合上级提出的年度教育培训要求，整合教育培训内容：根据不同岗位对知识能力的要求，划分培训类别，确定师资、编印教材。整合教育培训对象，实施分类培训：实行岗位资格升降，凡连续两年参训人员完成培训任务、达到规定学分以及公务员年度考核称职以上的，认职资格上升一级，反之则降低一级且待岗培训，直至完成规定的培训任务和学分，才能重新上岗。同时。还针对基层工商分局巡查监管组人员业务水平、监管技能相对较弱的实际。采取“加大培训频次、硬化培训手段、增加学分分值”的措施。推进巡查监管组的建设，促进了巡查监管人员能力的有效提升。这一做法看似苛刻，但实施两年来，并没有在系统内产生负面影响。

3.以质效提高为导向，健全工作规程，重抓行为规范、过程控制和结果运用，推行“追踪问效制”。公共管理学原理告诉我们，质量统一于效率之中，质效提升意味着提高行政资源的利用率。防止和减少重复劳动、无效劳动，追求履行法定职责社会效率的最大化。履行法定职责的质量和效率，很大程度上受制于行政行为实施人的行为习惯、工作方式和工作作风等诸多因素。人们在从事劳动时，“图省事、图省心、图省时”往往会自觉不自觉地成为人们的行为取向，有时甚至会不惜规避业已存在的规则。如果说基层工商所履职中存在着薄弱环节的话，目前最大的缺陷莫过于“不巡查、巡而不查、虚假巡查”等不诚实履职行为，这在见诸于媒体的诸多问责事件中已得到反复验证。工商行政管理机关的任何一项具体行政行为，一般都受到实体法和程序法的规制，呈现出很强的过程性。其中任何一个环节的缺失，都无可避免地会影响到行政行为的合法性和合理性。因此，健全工作规则。加强履职过程控制。是有效提高履职质效的必备手段，是新形势下加强基层工商所建设的极其重要的任务。近几年来，东台工商局不仅先后出台并实施了《基层工商分局标准化管理操作规程》、《经济户口管理运行质量考核评价办法及细则》、《经济户口标准化管理操作规程》《登记注册质量内部控制暂行办法及考核细则》、《行政执法办案质量考核评价办法》以及“危化行业、食品经营、农资商品、商标印制企业、广告经营单位、集贸市场管理”等六大监管规范，还出台了《经济户口管理月考核办法》等加强过程控制的配套规定，实施了强制入轨、追踪问效的措施，特别是基层分局的巡查监管工作。基本实现了“由突击性向常态化、由粗放式向精细化、由单一式向整体化”的转变。

4.以有效激励为手段，激活成长动力，拓展基层人员发展的空间和渠道，推行“等级制”。《公务员法》实施以来，无论是上层还是基层，都在探索行之有效的公务员职位分类管理办法。在这一探索过程中。东台工商局学习和借鉴其他部门经验。尊重基层首创精神。根据职责、编制限额、职数以及结构比例，坚持特殊性与普遍性相融合，粗细适当原则，在基层分局实施“六员三级”制，即：在基层分局内部设立了经济户口巡查监管员、执法员、登记注册员、法制员、兼职调解员和兼职纪检监察员等“六大员”，每个职位设立一、二、三级。为基层工商所人员的分级管理、分类培训创造了条件，激活了干部的潜在能量和成长动力。

5.以协调运转为前提，突破体制限制，实行“基层一种类别的工作只对应机关一个牵头部门”，推行“职责联动制”。省以下垂直管理的改革对县级工商部门的内设机构做了一些压缩性的调整，基层工商所按照“三块制”运行，但未能避免上级部门的指挥呈“线状”、基层的操作呈“块状”的新矛盾。于是，基层巡查监管，向上对应县级局4到5个部门，市级局9个部门。省局11个部门，县、市、省三级局相关部门所作出的工作部署，基层工商所均须落实，但又没有充分顾及基层工商所巡查监管呈“块状”的客观现实，由此就必然地造成了基层忙乱无序的局面。据调查，基层工商所每年实施的各类检查，上级下达的指令占了相当大的比例，而工商所依据当地社会经济发展的要求、人民群众反映强烈的问题自主开展的检查只占了10％多一点。尽管行政机关的机构设置具有法定性，但决非不能在不突破机构编制数的前提下进行恰当的调整。对县级局现有内设机构，完全可以按照事权划分科学、职能边界清晰的要求做如下调整：保留法制、登记注册、经济检查大队，恢复人秘股，将办公室与人事教育合并起来。或者保留办公室，将人事教育与纪检监察合并起来，设人事教育监察股：对监督管理、市场合同监督管理、公平交易监督管理(消费者权益保护)三个股职能进行整合，设立市场主体监督管理股。负责对企业、个体工商户、市场等市场主体的监督管理：设立市场主体行为监督管理股。负责商标、广告、合同以及公平交易等市场主体行为的监督管理、流通领域商品质量和食品安全监督管理。这样的调整不是能在短期内完成的，但可以立足现有体制实施有效整合。实践中，可以在工作安排上，由科室申报、办公室分类整合、局务会研究确定、一个头对下布置；在工作指导督查上。调整领导分工，落实牵头科室，梳理事权重新归类，打破职能壁垒，实现“基层工商所的一块工作对应机关一个牵头部门、一个分管领导”，使机关科室多头对下部署、基层分局疲于应付的局面得以改变。

6.以有效保障为基础，主动关心基层，尽快形成拴心留人的利益格局，推行“倾斜制”。同其他产品一样，公共品的生产同样是要有成本付出的，这种成本同样也包含物化劳动和活劳动两个部分。基层工商所监管经济秩序是全部工商行政管理活动的核心职能，是法律赋予工商行政管理所有职责的本质所在。这就要求在人力资源保障上注重向基层倾斜，优先将紧缺人才配备到基层工商所，防止和纠正克扣基层编制、占用工商所人员的现象，以保证基层工商所履行职责所需人员力量。在人才的培育上，优先选送基层工商所优秀人员到高等院校培训进修，优化基层人员知识、能力结构。在组织保障上注重向基层倾斜，优先从基层工商所所长中选拔任用县级工商局的领导干部，并积极争取地方党委政府的支持，提升工商所的行政级别。在财力物力保障上注重向基层倾斜，真正让基层的同志吃苦不吃亏、流汗不流泪。

(作者单位：江苏省东台市工商局)