国际邮政改革经验及趋势

作者：冯跃 单位：国家邮政局国际合作司

1前言

近年来,世界邮政的环境发生了重大的变化,如经济全球化的加剧、邮政市场的开放等。面对世界邮政环境的变化,许多国家邮政主动或被迫地进行了邮政改革。但邮政改革并不是目的,邮政的生存和发展才是各国邮政经营者真正关注的问题。邮政如何在新的形势下发展并壮大自己,成为世界邮政普遍关心的问题,所以迫切需要对近年来国际邮政新环境的发展和变化进行跟踪研究。

2国际邮政新环境的变化

2•1经济全球化

2•1•1邮政业务全球化经济全球化已经导致了物质交换和服务交换的急剧全球化,使各国经济相互联系、相互渗透,整个世界市场日趋结成一个整体。经济全球化进程以令人难以置信的速度发展,在其冲击下,邮政业务也开始出现全球化的势头。

2•1•2欧洲邮政推动邮政业务全球化经过企业化改革而走上良性循环的发达国家邮政(以欧洲发达邮政为代表),实施积极的全球化战略,严重冲击了以邮联为代表的延续百余年的传统邮政局面。邮政已开始由一个国家一个邮政的传统局面,逐渐转向私营跨国公司、国家邮政跨国经营,相互渗透竞争的多元化局面,出现了各国邮政之间由传统合作变为合作与竞争并存的关系。

2•1•3从“一个邮政领域”到“一个邮政市场”全球化使世界邮政“一个邮政领域”的协作关系受到了挑战,并逐渐向“一个邮政市场”发展变化。世界范围的邮政企业结构发生了重大变化。

2•2贸易自由化与放松管制

2•2•1消除贸易壁垒,打破旧有的邮政垄断全球服务贸易自由化的过程就是服务贸易壁垒逐步消除的过程,推行贸易自由化的目标是获得进入市场的权力,许多国家邮政的专营权面临着被削弱和被取消的局面,竞争和挑战加剧了邮政的困难。

2•2•2欧洲的邮政服务贸易自由化进程在欧洲,通过欧盟的调控,电信和邮政市场正逐步实现自由化。欧盟于1997年颁布了邮政改革指导性文件,计划2003年以后,欧盟将取消国家法律规定的邮政业务的专营权,实行邮政专营业务的自由化,并计划于2007年邮政市场实现全部开放,但由于邮政市场开放可能给欧盟成员国带来每年共计约800亿欧元的损失,欧盟一些成员国均不想确定邮政市场自由化的最后期限。在2001年10月的欧盟部长级会议上,欧盟各成员国就进一步扩大邮政市场自由化达成一项政治协议,许多国家开始推迟邮政市场的开放。欧盟委员会将于2006年进行研究,评估2009年全面开放邮政市场对各成员国普遍服务可能造成的影响。2007年提交一份议案,如果情况允许,于2009年全面放开邮政市场,否则,将确定其他可能采取的措施。德国已经将对国内信函业务的垄断推迟到2007年。虽然世界邮政市场的开放如火如荼,但最先实行邮政市场开放的国家实际上并没有获得预期的效果,有些国家的邮政甚至出现了更严重的亏损和混乱局面。从上述欧洲的做法可以看出,最先引导世界邮政市场开放的一些欧洲发达工业化国家已经开始邮政经营的回归,即慎重开放,继续保留邮政的某些垄断经营地位。所以发展中国家更要看清世界邮政的发展趋势,不要盲目地突然开放邮政市场。

2•3竞争

2•3•1世界邮政正面临来自多方面的竞争随着经济全球化、市场自由化的发展,各国政府开始致力于邮政领域的改革:逐渐解除行政管制,促进自由竞争,越来越多的运营者加入了邮政市场的竞争。各国邮政所面临的竞争主要来自三个方面:一是来自于新技术的竞争。新技术的发展对邮政基本业务的替代作用使邮政行业的业务量相对萎缩;二是来自私营企业的竞争和来自其它行业的竞争;三是随着市场竞争的加剧,本国邮政还面临着其他国家邮政的竞争。根据UPU连续数年的跟踪调查和分析研究结果表明:在以上竞争中,邮政受到新技术的影响和冲击是最大的。这是因为在欧洲和其他国家,国家公共邮政通过垄断立法仍然保留着对主要国内邮政业务市场的专营,甚至在最近的自由化市场中,国家公共邮政仍然保持着统治地位。

2•3•2面对竞争,世界邮政的响应

2•3•2•1运营许可证制度。各国邮政的专营范围逐渐缩小,竞争业务范围日益扩大。为保证竞争的有序,许多国家采用运营许可证制度。引入竞争可以使用户享受到更高质量的服务,是私营公司对公平竞争环境的要求,也是邮政自身发展的需要。

2•3•2•2立法管制。随着邮政服务市场的竞争越来越普遍和越来越有经济意义,有关立法和管制的争论便日益增多。

2•3•2•3发展中国家面对竞争。多数发展中国家认为,从长远看,开放市场、引入竞争会改善通信服务、促进通信事业的发展。但在一国邮政还不发达的情况下,引入外国同业竞争,既不利于本国邮政事业的发展,也不利于普遍服务义务的实施。

2•4邮政公司的联盟、并购联合竞争是市场经济的一个重要经营策略,也是当今世界的一种发展潮流,在竞争中联合,在联合中竞争,可以实现优势互补,互惠互利,共同发展。在激烈的市场竞争中,企业间可以通过一定程度的合作和共享资源来寻求竞争优势(BPO)。联合竞争在国际邮政领域的体现就是结成联盟。比较普遍采用的方法是跨国联盟,或者本国中不同产业的联盟。邮政公司通过实行联盟、并购,打破传统的国别和行业界限,将更多资源投入到核心业务上,增强了彼此的竞争实力。同时,利用双方的互补优势,用户也得到高品质、快捷的、更满意的服务。但联盟、并购的进一步发展,使得发达国家与发展中国家之间差距加大,世界范围的邮政企业的结构发生变化,很有可能形成新的世界邮政市场的垄断。

2•5技术的发展

2•5•1新技术给邮政带来的机遇技术的发展为邮政业务提供了有利的支撑,促进了传统邮政投递业的发展,同时也带来了新业务。

2•5•2新技术给邮政带来的挑战信息技术的发展对邮政又构成了威胁和挑战,电子通信对信函的替代与分流不可避免,造成了邮政在通信市场的份额下降。虽然新技术的发展对邮政来说既是机遇又是挑战,但根据UPU连续数年的跟踪调查和分析研究,新技术给邮政带来的影响和冲击远远比机遇要大得多。

2•6用户需求发生变化

2•6•1从“以产品和服务为中心”到“以用户为中心”面对竞争的压力,邮政必须改革自己传统的经营理念,其中最重要的就是改变以前传统的以“产品和服务”为中心的理念,向“以用户为中心”的理念转变。

2•6•2用户需求多样化时代的发展、科技的进步、观念的更新,用户对邮政的需求也发生了变化。首先,用户对邮政的需求更加多样化、个性化和严格化。其次,用户结构也发生了变化。

2•6•3市场经济化运作邮政经营者成功的关键是能否向他们的用户提供具有吸引力的业务和具有竞争力的价格。为此,邮政部门必须以市场为目标,以用户为中心,重视市场开发,对用户需求进行超前性研究,围绕用户需求有效地运作。

3各国政府的邮政改革

面对迅速变化的外部环境,许多国家进行了邮政改革,各国改革的方向大致是政企分开、公司化运作和商业化经营。具体有以下不同举措:政企分开、邮电分离、邮政公司化、邮政经营的半私有化和私有化、加强法规建设。

3•1政企分开重点是将邮政立法、管制的政府职能与企业的经营职能分开。国家邮政经营者只承担企业职能,减少政府干预,创造平等的市场竞争环境。各国邮政中已经实行政企分开的占80%。

3•2邮电分营邮政和电信分开,各自实行专业化、独立化经营。分营后,邮政不得不独自承受市场的风险和挑战。目前世界各国已经实行邮电分营的占90%。

3•3私有化绝大多数国家的邮政仍为100%国有,极少数较为激进的国家尝试实行私有化。邮政的私有化目前不占主流,但存在着各国邮政先拿出部分有竞争力的业务公司,用一部分国有资产,公开上市融资,以加强竞争能力的可能。私有化不是邮政目前十分关心的问题,各国邮政的兴趣在于如何运用新的商业自由来开展业务。

3•4商业化迫于市场竞争的压力,许多邮政部门开始实行商业化,即把市场规则引入邮政部门,开始树立以市场为导向的竞争观念;注重客户对邮政服务的满意度,树立以客户为中心的服务观念;把注意力转向利润,重视收入、成本、盈利的核算,树立以效益为目的的投入观念。

3•5公司化公司化是市场经济条件下,适应邮政生产、经营特点并能促进邮政事业发展的运作方式。政府赋予邮政独立的法律地位,实现邮政的经营自,确立独立的经营主体地位,执行公司制的财务核算标准,接受和私营公司一样的法律规范的束缚。

3•6重视法规建设政府加强有关邮政市场监管的立法工作,通过立法保证公司化、私营化或开放的邮政履行普遍服务义务,以及对可能因此导致国家邮政经营者不公平竞争造成的损失进行补偿;对市场、自由竞争的规则做出规定;规范市场主体的准入资格、邮政服务质量标准及对违反规则行为的处罚。

4世界邮政改革的经验

4•1邮政改革是必然趋势,但要积极稳妥地推进邮政改革市场环境的变化,不只是给邮政部门带来了改革和发展的压力,也使其他各个机构和部门都面临着改革的压力,邮政的改革只是这个全面改革中的一部分。随着世界经济的急剧发展和变化,国家间和国际间的资本流动越来越迅速,要求也越来越高,世界经济的发展要求与之相适应的各种环境也要进行变革和发展,邮政行业也不例外,但在此经济发展和改革的浪潮中,邮政的改革显然落后了。同时技术的发展也促进了邮政加快改革的步伐。面对这个形势,中国邮政也要进行改革,这是国家整体经济形势的要求,改革不是目的,生存和发展才是目的,最重要的是如何找到适合自己的改革方式和途径。中国邮政一方面要以积极的态度面对改革,并跟踪研究世界邮政的改革情况,吸取世界各邮政的改革经验;另一方面,中国邮政一定要根据自己的具体情况和中国国情,考虑到中国邮政的特殊性,稳步地推进改革。

4•2政府支持各国邮政改革的实践表明,需要关注的环境因素在不断增多,除了过去一直关注的国际经济贸易与竞争环境因素,而且还有对改革成败有直接决定作用的社会环境因素与组织内部环境因素,这些因素主要包括政府的支持和其他部门(如政府经贸主管部门、立法部门等)的支持。在推进本国邮政改革的过程中,政府要考虑邮政的实际情况(如普遍服务义务、公共安全、通信权利等),采取相应的措施,如补贴、法制保障、税收等,建立公平合理的竞争环境。

4•3改革模式与邮政的管制由于各国之间存在着诸多差异,各国邮政根据自己的国情和需要进行着不同模式的改革。目前邮政已经进行改革的国家为88%,邮电分营的国家为73%,政企分开的国家为55%,邮政作为国有企业的为44%,邮政公司化的国家为52%,邮政实行私有化的只占7%。从机构设置看,除政企合一的国家之外,在政企分开的国家中,绝大部分国家是政府部委作为管制机构。绝大部分发达国家,改革之后实行独立经营、独立核算、自负盈亏的经营方式,但邮政仍然拥有一定的垄断专营权。取消邮政垄断的只有少数几个国家。

4•4邮政市场的开放虽然在前几年的世界邮政改革进程中,有些工业化国家一直在宣称邮政市场的开放,但最先实行邮政市场开放的国家实际上并没有获得预期的效果,由于其国内相应的法律规定和保证普遍服务的措施不完善,致使在改革中遇到了很多困难,使积极推进的自由化改革不尽人意,甚至出现了更严重的亏损和混乱。最先引导世界邮政市场开放的一些欧洲发达工业化国家已经开始邮政经营的回归,即慎重开放,继续保留邮政的某些垄断经营地位。即使在这些一直致力于邮政市场开放的欧洲和其他工业化国家,国家公共邮政仍然通过垄断立法保留着对主要国内邮政业务市场的专营,甚至在最近的自由化市场中,国家公共邮政仍然保持着统治地位。所以发展中国家更要看清世界邮政的发展趋势,不要盲目地突然开放邮政市场。总之,近年来,各国的邮政改革都是根据自己的国情进行的,尽管改革模式不同,但目标是一致的,都是为了在改革中受益,在保证普遍服务的同时,提高邮政服务质量,增强企业效益。在过去的几年里,私营运递公司和一些激进的邮政极力促使开放邮政市场,推动邮政改革,是为了达到其经营战略的目的。同样,近来一些激进邮政的改革回归(重新加强邮政的垄断地位)也多是出于自身利益的考虑,所以其他发展中国家的邮政必须考虑到这个因素,不要盲目跟进。因此,改革不能仅考虑声势浩大的外部压力,要重点考虑本国的改革目的,充分考虑政府监管市场的能力和邮政的承受能力,防止邮政市场经营失控。各国邮政的改革经验、世界银行和万国邮联的研究都证明:邮政的改革愈加趋向逐步到位。