社会组织无主管登记之后

2010年12月，中国民间公募基金会――壹基金在深圳市民政局成功注册，打破了民间组织成立必须找“婆婆”挂靠的政策坚冰，也打破了沿用至今的“双重管理体制”。随着《中共深圳市委、深圳市人民政府关于进一步推进社会组织改革发展的意见》在2012年9月份出台，在构建新型政社关系上，深圳更是迈入改革“深水区”。

社会组织可弥补政府和市场缺陷

理论上说，社会组织是现代社会管理的重要主体，它们有效弥补了政府和市场的缺陷，具有不可替代的作用。可实际上，社会组织的发展在中国行政管理体系中并未形成广泛共识。社会组织强大后是否会和政府对抗？管理上是否可控？出了问题谁负责？传统的思维定势造成政府对社会组织的“不重视、不信任、不放手”。

1.凝聚共识――社会组织有益无害。“广东的改革实验表明，所谓‘社会组织会对抗政府’的担心是多余的。”民政部民间组织管理局副局长李勇的评论不无道理。广东的改革尤以深圳为先锋，深圳2004年便着手探索行业协会民间化改革、行业协会直接登记、扩大直接登记范围，从2008年起，更明确划定工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织直接到民政部门登记。这种“无主管登记”举措突破了《社会团体登记管理条例》规定社团登记需业务审核及登记审核的双重管理的模式。

十多年的实践带来是每年两位数的增速，截至2012年12月31日，深圳市共有社会组织5656家，同比增长24.2%，创近年来增长新高。其中，直接登记的社会组织的数量达到了858家，占全市社会组织总数的15.2%。

社会组织的发展为深圳带来了良好的社会效益。深圳以人均捐款384元荣膺中国“最慷慨城市”；成为市民就业新蓝海，预计到2015年深圳社会组织从业人数将达到15万人；搭建起民间与政府的重要桥梁，起到矛盾缓冲作用。

2.改善生态――需要放开再放开。从社会组织组成结构看，真正为社会服务的组织仍然偏少，离建立门类齐全、结构合理、覆盖广泛、作用显著的社会组织体系还有一定差距。

对此，《意见》中提出四项新政：工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等8类社会组织由民政部门直接登记；突破“一业一会”的限制；将异地商会的登记范围从地级以上市扩大到县（市、区）；推动同类型、同性质、同行业、同领域的社会组织建立枢纽（联合）型社会组织。

进一步解放思想改善社会组织生存状态，才能使社会自我管理和服务功能得到修复，改变万能型政府包打天下的局面。

3.消除盲点――打通社区社会组织微循环。面对一个数千人、几万人、十几万人的社区，现有的“万人一面”的社区工作站、居委会等管理体制严重滞后，为数极少的工作人员应付日常行政事务都不够。这些百姓身边的个性化需求，必须依靠特定的社会组织来解决。

深圳计划“十二五”期间在700个社区建设社区服务中心，目前已建成近300个社区服务中心并交由民办非盈利社工机构负责运行，不仅在自我服务上起到作用，在社会管理中也是不容忽视的重要力量，逐步形成新的社区治理格局。

通过这一系列措施，深圳社区社会组织成为一个新的增长点。而深圳也提出，力争3-5年内形成以社区服务中心为平台、多种组织类型并存、满足社会多元化需求的社区社会组织体系。

社会组织管理考验政府水平

“郭美美”、“卢美美”等事件频发，其实质是社会组织发展过程中出现了问题，也暴露了政府在社会组织管理中存在缺陷。

一方面，民间组织自发的改革，产生的不仅仅是样板示范效用，还有对官方、半官方色彩浓厚的社会组织进行改革的倒逼功能，推动其加大信息公开力度，广泛接受监督；另一方面，推动政府进一步厘清与市场、社会三者的边界，大力推动社会组织“去行政化”、“去垄断化”，为其发展营造公平、透明的环境。

1.为“大是大非”原则划出红线。目前社会组织发展泥沙俱下的局面，很大程度上源于对社会组织属性认识不清。如果完全杜绝其经济活动，会扼杀其活力；从事经济活动，又可能伤害其公信力。对此，深圳在改革的进程中明确了一个大原则――社会组织非营利属性。

这一红线起到的并非“束缚”而是解放作用。只要不违反这个原则，社会组织不仅可以从事经营性活动，对其资产保值增值负责；还可以有收入，甚至可以引入社会资本，进行融资贷款等活动；同时也有了退出机制。

《意见》提出，社会组织的资产及收入应全部用于章程规定的业务范围和公益事业的发展，不得用于分配和分红。工作人员工资福利开支应在合理的比例内，不得变相分配该组织的财产。社会组织注销后的剩余财产，应用于发展与该社会组织宗旨相关的事业，或者转赠给与该社会组织性质、宗旨相同或相近的其他社会组织。

基于深圳社会组织发展水平较高，通过引导社会组织拓宽筹资渠道、鼓励金融机构在风险可控前提下为社会组织提供信贷支持，可以鼓励公益创业。修订完善的《深圳经济特区捐赠公益事业管理条例》中，鼓励驻社区企业等发起成立社区非公募基金会，鼓励企业和企业家以及社会贤达等发起设立公益慈善基金会。

2.公开透明是最好的防腐剂。腐败在公益领域同样存在，而且社会组织活跃程度越高，腐败出现的几率越大，直接危害社会组织的生命线――社会公信力。

公开透明是最好的防腐剂。深圳正在制定的“深圳市社会组织财务管理指引”，增加社会组织财务信息透明度，规定社会团体必须定期向会员 （会员代表）大会报告财务工作和财务状况并接受会员查询；民办非企业单位和基金会向理事会汇报财务工作，基金会还须根据《基金会信息公布办法》，通过媒体向社会公布其内部信息和业务活动信息。

长远来看应该推进诚信数据库的建立。深圳正在健全登记管理部门、行业主管部门和各职能部门之间的信息共享、工作交流和协同监管机制，加强数据交换、应急预警和执法联动，形成监管合力。

3.两个“典范”的启示。壹基金在运作模式和管理规范方面，可以成为政府管理社会组织的重要参考和榜样。例如，壹基金面向全国的庞大业务，其专职行政管理人员几乎是个位、十位数而已。政府面对庞大的监管责任，可尝试将日常规范管理模块化，强化社会组织的自律功能，比让他们被动接受政府监管要有效很多。

而深圳残友集团则显示了规范化带来的成果。这个于上世纪末由身患重症血友病的郑卫宁先生裸捐创立，15年来以社会企业的模式，从五个残疾人一台电脑的小作坊，如今已成为以深圳为总部，远至海南、新疆等全国33家社会企业，使得3700多名残疾人自养就业。项目、后勤、技术等专业配套的模式，使其在中国任何一个城市只用一个多月的时间就能迅速落地。

社会组织急需法律护航和财政保障

对于社会组织发展，急切需要破解的难题有不少，但从宏观层面上来讲，不外乎法、钱、人和税四个领域。

首先是缺乏“母法”提供支撑。没有法律授予的权力，社会组织管理就缺乏权威性，从而阻碍社会组织发展以及发挥作用。目前我国还缺乏一部管理社会组织的“母法”，导致社会组织的管理、规范和发展都处于法律不明确的状态，面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等六大难题。

现在国家层面规范社会组织的主要法规是国务院的三个条例：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，最基本的社会组织促进法以及相应的行业协会法、公共服务组织法等一系列关系社会组织的行为、机构、治理和管理体制方面的法律都未出台。

其次是无法以财政预算形式制度化。目前虽然各地均出台相关购买服务、资金资助等各种文件，但因为缺乏上位法支持，基本无法以政府财政预算的形式制度化。以深圳为例，深圳市目前只设置了行业协会的专项扶持资金，对公益性、社区类社会组织的支持相对不足。

目前比较集中地采取了项目型购买社会组织服务的方式，委托社会组织的项目仅限于一般的公共服务，涉及到社会保障、社会救助等重要业务领域的公共服务还没能大胆实践。包括购买社工服务、建设社区服务中心等，只能依赖市福彩公益金的支持，拨付周期较长，甚至出现拖欠社工工资等不应该有的现象。

由于兼具募款和服务两大功能，很多社会组织经常面临“吃了上顿没下顿”，一些草根组织的生存状态更是难以为继，直接的后果是服务专业化程度差。建议第一是引入社会资本，学习港澳经验，使得资金实力雄厚的基金会转化为支持型和枢纽型的组织，改变基层服务组织 “靠天吃饭”的生存状态；第二是公共财政要建立经费保障体系，这是社会组织建立基本保障线。

第三是严格政社分开，破除社会组织异化。由于对经费和人脉的需求，不少社会组织成为退休企事业单位、高级公务员的俱乐部，甚至有在职领导担任协会职务。而从2004年深圳在行业协会民间化道路上，直到今天也只能是提严禁在职的党政领导在社会组织内任职。

其实，这个问题只要在资金层面上解决了社会组织的需求，就会减少其向权力寻租的动力。

第四是税负问题。社会组织获得免税资格很难，目前甚至一些非营利社会组织获得政府购买服务，也一样需要缴纳营业税，更不用说其它包括所得税之类的重要税种，基本上与企业一样一体纳税。

一部用了14年的《深圳经济特区捐赠公益事业管理条例》想要修订，面临公益慈善组织最关心的免税问题，由于绝大部分税权在国家，所以业内人士对实施并不乐观。对于公益慈善事业、非营利社会组织的减免税问题，需要从国家层面给予指引，吸引社会资源向有利于民生改善、社会救助等方面流动。

总之，社会组织是提供高质量公共服务的重要途径，通过给社会组织创造良好发展空间，逐步形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的社会管理和公共服务供给格局，才能构建新型政社合作关系。

（作者为《深圳商报》记者）