社会组织双重管理破冰

几处试点表明,社会组织的登记方式正趋简化,而“双重管理体制”能否有所突破,今年的修法工作或将给出答案

《财经》特约作者 左林

3月1日,《中关村国家自主创新示范区条例(草案)》结束向社会公开的意见征集。其中第24条规定:申请在示范区设立协会、自然科学类的研究会和民办非企业单位、公益性非公募基金会等社会组织的,除法律、行政法规、国务院决定规定登记前须经批准的以外,申请人可以直接向市民政部门申请登记。

根据中关村科技园区管理委员会的数据,园区内各类社会组织40余家,基本以行业协会、商会为主。

在此之前,深圳市和北京市东城区也分别尝试了类似改革。这些地方试点的改革方向,均与由来已久的“双重管理体制”有关。

深圳先行先试

2007年以前,社会团体、民办非企业单位和基金会被统称为“民间组织”。它们分别由《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》管理。

1998年的《社会团体登记管理条例》规定:“成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意。”

按照条例,各级民政部门是社会团体登记管理机关,各级政府部门及其授权组织,是社会团体的业务主管单位。登记管理机关主要负责社会团体的成立、变更、注销、年检等,业务主管单位则主要负责社会团体登记前的审查、日常监督等工作,二者对社会团体实行“双重管理”。

对基金会和民办非企业单位的注册、管理方法,与之相仿。

2006年10月,在十六届六中全会决定中,“民间组织”的提法首次变为“社会组织”。但“双重管理体制”并未变化。在此模式下,一些社会组织因无法找到“业务主管单位”而难以注册。

这一管理体制下部分社会组织异化为“二政府”,代为行使政府职能。民政部民间组织管理局副局长杨岳对《财经》记者说,目前一些行业协会承接了大量政府职能,政府部门不便收的钱由协会收,又回流到政府部门,从全国性社团到地方性社团均有此类情况发生。中纪委已把行业协会作为治理腐败的重点领域。

深圳市对社会组织登记方法的改革,就是从行业协会开始。深圳市民间组织管理局局长马宏向《财经》记者介绍,改革分为三步走。

2004年,深圳市行业协会服务署成立。它直属于深圳市政府,统一行使行业协会业务主管单位的职责。

同年,深圳市委组织部下发文件,要求党政机关、事业单位的所有公职人员退出行业协会中的兼职。这一工作在2004年年底完成,共有200多人退出。同时行业协会资产从主管单位剥离,逐一划清、建立独立账号。

全市行业协会的人、财、物与政府部门脱钩后,行业协会真正拥有了独立的社团法人地位。马宏对《财经》记者说,“这是最难的一步。”

2006年底,行业协会服务署撤销,其职能和权力全部转移给民政局新成立的民间组织管理局。

至此,深圳市各行业协会实现了在民政部门直接登记,不再需要“业务主管部门”审查的转变。

2008年,深圳市政府下发《关于进一步发展和规范深圳市社会组织的意见》,社会组织可直接登记的范围,从行业协会扩大至工商经济、社会福利、公益慈善三类。

《社会团体登记管理条例》中的“双重管理体制”在深圳被局部突破。

“深圳改革是民政部的一个观察点。”杨岳对《财经》记者说。2009年7月,民政部与深圳市政府签订了合作协议,肯定深圳的改革方向,明确要深圳继续先行先试,全面探索直接登记的管理体制。

“我们也鼓励各地多涌现类似的探索。”民政部民间组织管理局巡视员廖鸿表示。

北京市东城区政府着手改革方案,是在2007年十七大明确提出大力发展社会组织之后。东城区民政局局长赵凌云告诉《财经》记者,一步到位的改革方案被放弃,转向折衷:在区民政局之下,成立东城区社会组织指导服务中心,而公益服务类社会组织可将其作为业务主管单位。

比照深圳的三步改革,北京市东城区迈出了第一步。

有限试点

从深圳到中关村园区,改革涉及的社会组织类型,大多集中在工商经济、公益慈善等当地社会经济急需发展,或政府职能力所难及、需社会组织力量补充的领域。

“政府管不过来,也无法包办,必须着力培育社会组织。”东城区民政局局长赵凌云对《财经》记者说。

目前的改革仅是简化了社会组织的注册手续,并不意味着政府之手从中抽离。

北京市东城区社会组织指导服务中心主任庄园告诉《财经》记者,从去年8月至今,“投靠”该中心的社会组织只有三家,另有三家接洽中。

“NPP新公益伙伴”是一家为公益基金寻找项目的组织,庄园将中心与NPP的关系定义为合作关系,中心负责在东城区寻找项目,NPP负责联系公益基金,至于哪些项目是社会急需,则由中心判断。

庄园对《财经》记者表示,“政府引导是很重要的,否则叫什么业务主管单位?”

而试点之外的社会组织,双重管理体制依旧。

以深圳为例,2008年至今,宝安区登记了十家维权类社会组织,组织发起人均为居委会、社区工作站负责人,组织活动范围限定在本社区内,所在街道办是其业务主管单位。

宝安区民政局民间组织管理办公室主任温海莹向《财经》记者介绍,培育这十家维权类社会组织,主要目的是为打击“黑律师”(无律师执业资格的代为劳务工讨薪者)。

根据温海莹的说法,对这十家维权类社会组织的首要要求就是“正确引导社区矛盾,及时排除外来务工人员纠纷”。

在宝安区,公益慈善类和社区维权类民间组织在成立初期,可向政府申请1万元至3万元的启动资金;已登记的这两类组织,按照章程开展活动获较好社会反响的,或承接政府购买项目的,可申请2万元至5万元活动资助。

目前,上述这十家维权组织共获得资助36万元。

修法年内有望

除鼓励试点之外,民政部一直在推动对上位法的修订。管理社会组织的三部条例的修订,被列入民政部今年立法工作重点。修订草案已上报国务院法制办,其中,《社会团体登记管理条例》的修订,2004年就已启动,六年之后仍未出台。

民政部民间组织管理局副局长杨岳向《财经》记者透露,修订草案中,民政部增加了境外社会团体登记管理的内容。

目前,除了基金会,法律对境外社会团体、民办非企业单位在国内登记未作规定,数千家境外社会组织处于“地下”状态。

她表示,境外社会组织只要满足一定条件,也应该可以进行登记。至于具体条件如何,杨岳并未透露。

此外,“双重管理体制的改革一直是修订的焦点。”修订草案对双重管理体制的设计是,按照社会组织类型、功能的不同,进行分类设计。对从事经济、公益慈善活动的社会组织,政府认为需要积极培育,很可能取消双重管理体制,可以无主管登记。但其他领域的双重管理体制仍作保留。

《社会团体登记管理条例》现规定,在同一行政区域内,已有业务范围相同或者相似的社会团体,登记管理机关不予以批准筹备。民政部提交的修订草案,冀望废除此条规定,“只有适度竞争,才能为政府购买服务提供选择。”杨岳表示。

民政部民间组织管理局巡视员廖鸿认为,今年最有希望出台的是《民办非企业单位登记管理暂行条例》,其他两部均已修订过一次,只有这部还是暂行条例。

他向《财经》记者透露,在民办非企业单位领域内,民政部送交的修订草案是彻底取消双重管理体制,但不包括卫生、教育等领域,这些领域的民办非企业必须前置审批。■