英国财政税收体制发展历程

一、工业革命之前(1750年以前)

济贫法可能是英国历史上政府介入收入分配的重大事件的开始。16世纪下半叶,不列颠地区发生了一次严重的饥荒,当时统治该地区的都铎王朝政府这才勉强地认为政府要处理工人的赤贫问题,并于1597年和1611年颁布了济贫法。济贫法规定由政府提供救济的条款只适用于18世纪的英格兰。1838年前爱尔兰不存在政府的救济系统,而苏格兰的旧济贫法主要以私人自愿捐献为基础。英格兰的济贫法规定,教区以一定的税率征收济贫税。在16、17世纪教区是一个自然单位,也是较大的农村社会的地方行政机关。在18世纪由于大小城市发展起来,于是教区的作用逐渐缩小。不过教区仍然努力地在情况发生剧烈变化的情况下奉行伊丽莎白时代制定的法律:救济病人、老年人、精神病患者和丧失劳动力的人,短期地救济失业工人,使他们在教区的帮助下重新得到雇佣,并为孤儿提供某些职业培训。为了不断完善济贫的效果,1782年和1834年议会又通过了修改济贫法的立法。

二、工业化崛起时期(1750~1837年)

(一)收入方面———所得税及其他税种的开征(1799年、1806年、1816年)。从1793年到1815年间除了亚眠和平协议的短暂插曲外,不列颠与法国的革命政府以及拿破仑政府始终处于交战状态。从1793~1802年的战争初期,财政状况处于不佳或者完全不能适应形势需要的状态,大量增发的国债收入已不能满足战争的需要。从战争开始到结束,在附加的年平均战争经费中,税收收入占了35%,其来源就是从1799年开征的所得税。1802年当亚眠和平协议达成时,所得税被取消了,但当战端重开时,又立即开征所得税。所得税的税率为每英镑2先令,从1806年4月开始,所得税以完整的税制出现,截至1816年4月,纳税人向国家缴纳了将近1•42亿英镑的所得税。我们知道,1750年英国已经开始了影响深远的工业革命,经济得到迅速发展。但当时政府并没有打算凭借税收或其他措施去影响收入的分配,这是新的经济体制行程的一个重大促进性因素,这一现象值得注意。只是作为战时措施,1799年不列颠开始征收所得税。1816年拿破仑战争结束后,所得税法又废除了。1816年至1841年罗伯特•皮尔爵士重新开征所得税之前,不列颠既没有所得税,也没有遗产税或继承税制度。鉴于新的财富不断增长,于是工农业部门都采取了一些纳税措施,这些轻微的税收制度成功地解决了1780~1830年投资急骤扩大的问题,也解决了同期在城镇新建或改建规模宏大的私人邸宅问题。

(二)支出方面———战时的“伯克郡或斯必汉姆兰生活补助制度”(1795年)。在长达22年的英法战争中,不列颠的财力、物力都处于异常紧张的状态,虽然工业革命所创造的新型经济运行体系使经济的承受力大大提高,但物价的猛烈上涨给农民和工人的生活带来了极大压力,因此,1795年伯克郡的治安管决定,根据家庭的大小和面包的价格对当地的农业工人增加工作补贴。这就是所谓的“伯克郡生活补助”或“斯必汉姆兰制度”,在战争期间,整个英格兰南部地区普遍采用了这一补助形式,以保障农业劳动者摆脱战时物价的影响。战争结束后这一制度继续维持了下去,结果在下一代人的历史时期形成了一个主要的经济政策问题。

三、维多利亚女王时代及其后福利国家形成时期(1837~1939)

(一)维多利亚女王时代早期(1837~1880年)。

1•收入方面———税收制度的逐渐演变。(1)所得税。在整个19世纪中期,所得税的征收记录表明,政府在当时的政治条件下认为向人民征收这种税没有什么必要。1842年罗伯特•皮尔爵士临时恢复所得税,每磅收7便士,目的是为了弥补当时长期积累的财政赤字。由于关税的下降,1845年又征收了所得税以弥补收入的不足。格拉德斯通在1853年到1860年间又征收所得税,目的是解决克里米亚战争的费用。所得税的存在使其后几年大大简化了关税,1860年格拉德斯通重征所得税与实行自由贸易政策有关。在19世纪60年代中期,税率为每磅4便士,60年代后期提高为6便士。虽然1869~1873年间贸易的发展使所得税的取消变得可能,但随后的经济萧条又使这种希望破灭。19世纪80年代和90年代政府开支上升,使所得税变得无可撼动。直到1899~1901年的布尔战争时,所得税的税率才提高到每磅1先令,但不论哪位财政大臣都未明确地把它作为税收制度的永久性部分,直到阿斯奎斯任财政大臣时期修订所得税基础,才把它固定下来。1907~1908年开始区分劳动所得税和非劳动所得税,要求收入较多者支付较高税率的累进税制直到1909~1910年方才施行。

(2)遗产税。由于当时实行的税制是非累进的,为调节收入分配,也就是使收入较高的阶层缴纳较多的税收,威廉•哈考特爵士于1894年提出了修正遗产税案,这成为52年前皮尔提出开征所得税之后关于直接税的又一重大事件。

(3)税收收入的结构特征。间接税———关税和货物税在1816~1842年间占英国政府国家收入的1/3至2/3。直接税既包括财产税和所得税,也包括土地税、印花税和其他收入来源,其在国家财政收入的比例远低于一半。这种以间接税为主的税收结构表明在社会不同阶层间的收入调节并没有成为当时政府关注的重点。

2•支出方面。

(1)济贫法的改革(1834年)。以运动为代表的中产阶级和工人阶级发起的大量运动导致了英国政治权力的变化。1832年政治权力转移后出现的第一批变革之一就是对济贫法的改革。此事发生于1834年,时值困难的过渡期之中,当时工业职业在1815~1851年间有迅速增加,但是还不能证明有能力吸收迅速增长的农村过剩人口,后来有力推动了就业增加的铁路此时还尚未铺设,农村劳动者组织的骚乱促进了新的济贫法修正法案的通过。新法律的目标是改革英格兰南部农业工人的工资与政府补助之间的关系。由于英格兰南部的经济发展较慢,农业工人的生活中入不敷出的现象较为普遍,因此有对政府的补助需要。新的法律规定农业工人以工资补助方式得到救济,而不是以单纯的救济形式。新的法律在英格兰和威尔士通行。对于不能挣钱养活自己的群体如老人、儿童、病人、疯子、盲人或跛子,新的法律并没有改变救济形式,他们或在家中接受救济,或在新济贫院中以旧的方式接受救济。新的法律也改变了救济制度的管理办法,中央政府从此开始集中地对救济进行管理,对地方救济实施国家和中央监督,行使这一职责的是济贫法委员会(PoorLawCommission),1847年由济贫法部取代(PoorLawBoard),国会中有相应的负责首脑,1871年政府又成立一个新部门地方自治部(LocalGovernmentBoard)管理救济贫民和公共卫生事宜,该机构存续至1919年,由卫生部接管。

(2)教育法的通过(1870年)。对教育的关注开始于新兴制造业地区的需要。新兴制造业地区对教育的需要来自于两方面:第一,这些地区人口集中且对儿童的照顾疏忽,这些情况使得有组织的初等教育成为必要;第二,因为随着工业的进步和外国竞争的加剧,人们越来越意识到需要技术培训。早年的工厂法和济贫法提出国民教育的观念,要求工厂儿童和由济贫法救济家庭的儿童必须接受教育。尽管对教育问题已经作了大量讨论,皮尔政府于1843年向全国提出的建议始终未曾执行,这是不同派别的教会间的矛盾所致。直到1870年才通过教育法,建立小学制度。资金来源主要是地方税收,从教育法通过以后,为教育征收的地方税迅速增加。

(3)公共卫生法的通过(1848年)。公共卫生法的通过也是经过了长期的认识和辩论过程。工业和城市的发展以及人员迁徙的逐渐频繁导致卫生状况的明显恶化和流行病的传播,这引起了人们的关注。当时人们对卫生状况的认识非常有限,这使得相应知识的传播非常必要,1842年埃德温•查德威克的《劳动人民卫生条件的报告》为此作出了巨大贡献。1848年公共卫生法获得通过,这个法律的重要目的要通过中央机构卫生总署(GeneralBoardofHealth)的劝告和监督,强制地方当局和个人实行公共卫生标准。与济贫法不同的是,该委员会在国会中没有相应的负责首脑。这个委员会只能根据地方税纳税人的申请或在死亡率超过一定数字的地方采取行动,在这些情况下他可以建立一个地方公共卫生领导机关,该领导机关是各自治市、市议会是卫生工作的最高机关,它可以任命一个管卫生工作的医务官员,虽然这不是硬性规定的。伦敦的污水和供水问题由单独立法分别处理。1848~1853年期间,有284个城市申请要求卫生总署的插手,其中182个城市接受公共卫生法的规定。在此期间,工人阶层居住区的死亡率从30‰降到了13‰。中央机构卫生总署建立时原定为期5年,到期机构被撤销,它的权力分别给予枢密院和内政部,具体工作由它们的医务官员执行,1871年新设的地方自治局接过这些权力。1875年的公共卫生法是近代公共卫生法典的先声,但1854年后不存在单独负责公共卫生问题的中央集权的机构,直到1918年建立卫生部。与公共卫生法的通过相伴随,市政建设与管理方面的改革也在困难地推进。当市政府、市议会成员的选举由民选之后,促进市政建设和管理的机构也随之建立,但这直到1888年之后才发生。

(二)维多利亚女王时代后期及其后福利国家兴起时期(1880~1939年)。

1•收入方面。为支持新的社会福利支出和战争与防务所需,1914年之前完成了对税收体系的一系列改革。维多利亚时代坚持直接税———所得税和财产税———不应累进征收,间接税仍然是政府的重要岁入来源,这种做法使工人阶层支付了相当大比例的税款,远大于其从政府社会支出中所获得的好处,而与此同时,高收入阶层则获得了巨大利益。很难想象这种做法在政治民主时代会持续存在下去,它受到了来自19世纪中期起支付直接税的各阶级中许多人的批评。于是,1894年哈考特遗产税改革获得实施,不但提高了遗产税率,而且使用累进税制,使遗产越大付税越多。1907年所得税开始区分劳动收入所得和非劳动收入所得。1909年特别重视社会改革的劳埃德•乔治政府的预算对高收入征收超额累进税,开始实行累进所得税制。1914年的预算———第一次世界大战前的最后一个预算———所得税、超额累进所得税和遗产税的收入都有所增加。直接税的扩大不仅为1914~1918年的战时财政而且也为战后的预算提供了强有力的财力支持。

2•支出方面。

(1)对低收入群体的关注———老人年金(1908年)。19世纪80年代和90年代严重的经济波动,尤其是1885~1886年和1890~1895年的萧条年份,严重的失业问题使人们的不满达到了非常尖锐的地步。随着政治生活充分民主,舆论对这些周期性失业的越来越不能容忍,社会中的中上阶层开始讨论失业所导致的赤贫和救济的问题,思考在现行社会制度下,收入是否在适当地方适当时候进入最需要它的人手里,如果不是,能采取什么样的替代办法?在维多利亚时代的中期人们认为市场自由运行所产生的结果都是公平的,但1889~1901年间由查尔斯•布思和西博姆•朗特里组织的对英国主要城市的社会调查让人们认识到了城市中所存在的贫困和匮乏程度,这让人们开始重新审视市场制度,思考贫困产生的原因。查尔斯•布思认为老年是贫困产生的原因之一,1906年大约有1/3受政府救济者是老人和身体衰弱的人,布思关于老年年金的建议在1908年最后成为法律,规定70岁以上的老年人都可获取年金。

(2)失业工人法的通过(1905年)和济贫法的改革(1929年)———把失业者从济贫法救济对象中分离。由于民主思想的广泛传播,地方政府的治理获得了极大改善。由地方政府雇佣临时无工作者付给工资的做法早在19世纪以前已经存在。1885年以后这种做法受地方自治委员会的鼓励,这个机构的领导人逐渐认识到需要改善济贫法,于是1905年在南非战事后的萧条时期失业工人法获得通过。这项法律的目的是实行市办公共工程制度,雇佣周期性失业者,以工代赈。与此同时,政府也积极创造条件促进劳动市场的良好运转。政府应该如何对贫困人口进行补助的社会思考促成了1905~1909年对济贫法的调查,调查委员会的成员们认为除对儿童和病人的救济有条件地发放之外,应该建立一种就业介绍制度来解决失业问题。1909年就业介绍所开始系统地建立,1916年劳动部成立后由劳动部负责所有劳动就业相关问题。1929年通过的地方自治法把无劳动能力人员的救济责任划归地方政府,从而中央政府只负责失业问题的处理。

(3)国民最低生活标准思想———国民保险法(1911年)。在济贫法的调查委员会报告后的一两年中,旨在实行国民最低标准的立法开始获得通过,其中包括1911年的国民保险法。在建立国民保险制度之前,英国就已经存在由许多互助会和节约团体举办的互助保险。1911年英国政府建立国民保险的第一步是建立一个对疾病和丧葬费用进行自愿保险的体系,此后国民健康计划扩展到结合病人的住院疗养和1921年后实行的产妇和儿童的福利工作。1911年通过的国民保险法也把失业保险涵盖在内,是由雇员、雇主和政府三方共同出资,该保险计划最初只覆盖那些就业于波动较大的行业如建筑、工程、造船、造车、铸铁、锯木等,1916~1920年间它扩大到包括全体工资劳动者———除农业、家务和某些永久性职业的人员外———总数约1100万人。20世纪初繁忙的工业和贸易活动情况的恢复,社会政策中关于闲暇、教育和生活条件最低标准的思想得到了更广泛的接受,这也反映在一些立法中,如1908年的煤矿(八小时)法、1909年的劳资协商会法和1912年的矿工最低工资法。

(4)社会福利的扩展。20世纪工业的继续发展使社会福利政策得以扩展。之后发生的战争在人们的观念中大大扩大了政府的权力。在1925~1929年和1936~1937年相对繁荣的年代里,社会福利有了相当大的扩充,此时它们涉及的范围广泛,包括教育、公共卫生和医疗服务;国民健康和失业保险;老人、寡妇和孤儿的年金;职业介绍所、失业救济和政府资助的工作等。1934年的社会支出约占同年政府开支的1/4到1/3。至此,社会福利的扩展程度与1934年的英国和第一届济贫法委员会相比较,可以称得上是革命性的。

四、战后以来(1950年至今)

英国社会保障制度经过了半个多世纪的发展与演变,随着福利国家政策的进一步推行,社会保障对经济发展和社会发展的负效应也逐渐表现出来。20世纪70年代,英国社会保障支出占政府财政支出的比例接近或超过60%,占国民生产总值的比例1983年增至13•1%,70年代末的经济衰退使社会问题进一步加剧,引起社会保障支出的进一步增长,更加重了英国政府的财政负担。

(一)收入方面。

为了控制通货膨胀和平衡预算,保守党的税收改革从1979年开始拉开序幕。他们的第一步是把增值税两种税率体系变成单一的15%的税率体系来提高消费税。其后又对资本转移税和资本利得税进行了一系列改革,降低其作为再分配工具的有效性。同时,通过指数化制度也在实际上降低了资本利得税。此后,1988年预算将最高档的个人所得税税率降到了40%。1984年进行的公司税改革是这一时期英国财政史上的一个重要事件,按照这一法令,大公司的公司税率由52%减到35%,小公司的税率从42%降到25%。人头税的引入及废除是英国政府这一时期值得特别一提的税收政策。为了实现其已经作了很久的要废除地方财产税的承诺,撒切尔夫人决定用所谓的“社会收费”也就是人头税来代替财产税,1989年在苏格兰开征、1990年在英格兰和威尔士开征。但人头税明显的不公平性导致了极大的社会不满,也直接导致了撒切尔领导的保守党的,也因此于1993年被一种新的地方税———市政税取代了。

(二)支出方面———社会保障制度的改革。

1•养老金制度改革。养老金津贴是英国最大的单项社会福利支出,政府先后对其进行了三次改革。第一次是在20世纪80年代,政府对养老金制度进行了三项修改:(1)国家基本养老金制度不变,但只保证最低生活费;(2)重新规定领取养老金的最低年龄(男50岁、女45岁),领取的养老金由原为工作期间平均工资的25%降为20%;(3)强制所有企业推行职业养老金制度。第二次是90年代初,政府规定“公民在工作过程中累积附加养老金”,并进行附加养老金私有化,该基金可以投资于金融市场、不动产等。第三次是1997年,工党政府要求“劳资携手共建职业养老金和个人养老金”,并重新制定了最低收入保证和“国家第二养老金计划”。这种养老金主要是为那些最需要帮助者提供的养老金,以保障他们实际生活的需要。此外,新工党政府还在1999年颁布了《福利改革和养老金法》,对老年妇女的养老权益予以法律保护。

2•失业保障制度改革。

(1)鼓励企业创造就业机会。英国政府从20世纪80年代中期开始实施新的《企业津贴方案》,规定落后地区的中、小企业根据经济发展需要招收工人,每创造一个就业机会可获得5000英镑的一次性补贴。政府还强调,企业要改“因人设岗”为“因岗招人”,强化对工人的管理,增强企业创造就业机会的后劲。

(2)启动就业培训计划。英国政府于1991年成立了“国家就业培训委员会”,负责制定全国企业培训计划、技能考核标准,实施小型企业培训和市场培训计划。1997年5月新上台的英国工党政府组阁不久,很快提出了一个预计耗资56亿美元、鼓励人们积极谋职和削减失业津贴的“权利和义务”兼容的就业计划;1998年4月1日又实施一项新的改革方案,即政府拿出40亿英镑,对雇佣18~25岁的失业者或失业长达两年之久的失业者的公司和企业,给予补贴和有关的培训费。

(3)严格失业登记制度。英国政府于1993年加强了失业津贴发放管理,严格登记,定期核查,防止就业者冒领失业津贴。解决青年失业者的失业保障是布莱尔政府“新政”的主要任务,具体而言,新政计划的主要内容是,为失业半年以上的年轻人提供四种选择:第一,雇主提供的有补贴工作,每雇佣一名年轻失业者的雇主可获得每周60英镑的补贴;第二,环境保护部门提供的为期六个月的工作;第三,自愿性组织提供的工作;第四,接受全日制教育和技术培训。其目的是实现“使能工作者得到工作,使不能工作者得到保障”的目标。新政计划得到多数失业者的支持和参与。

(4)国民医疗保健制度改革。英国政府采取先易后难的做法,首先在1988年实施国民医疗保健市场化计划,号召医院之间自由竞争,医院内部采用商业模式的经营管理,接着在1998年,布莱尔政府推行新的国民医疗保健计划,主要是减少医疗保健服务覆盖面,鼓励医疗保健服务的市场化。2000年7月,布莱尔政府又公布了国民保健五年计划,旨在建立全面有效的国民保健服务体系。

3•住房制度改革。英国在20世纪80年代初已经开始了住房改革的进程。撒切尔夫人的保守党政府规定,“国家为私人购房者提供优惠贷款和各种帮助”,从而减轻了地方政府在营造住房、低价出租公房及住房津贴方面的压力。进入90年代后,梅杰政府又提出了新的房改方案,规定私房自由出租,国家为私人建房提供优惠贷款,设立房屋修理津贴,1991~1997年间,英国政府为此提供了近28亿英镑,帮助贫困户修缮住房。

4•教育改革。改革的重点是在压缩教育经费的同时调整教育经费结构。1985年以来,政府对大学的预算每年递减2%,1990年起实施“学生贷款计划”,把高等院校学生的助学金制度改为贷学金制度。此外,政府每年拨出1500万英镑作为特别困难基金,由地方教育机构管理,以保证家境困难的学生能进入高等学校学习。

五、对我国的启示

英国在其工业化的进程中财政税收体制的变迁对我国现阶段财政税收制度的完善有诸多启示意义。具体而言:

1•收入方面:(1)不同税种的开征与税收结构。如前所述的英国财政史中,税收所具有的收入分配性质决定着不同税种在实际经济中所产生的效果,也就随之决定了每种税种在实际中的存续时间。(2)经济发展与税种结构。从英国的经验可以看出,随着经济的发展,税种结构也在发生着变化。在经济发展的初期,间接税对税收的贡献较大,而随着经济的发展,居民的收入结构和经济结构都会有较大变化,有较强的调节收入分配功能的直接税开始占有越来越大的比重。

2•支出方面:(1)支持低收入人群的福利支出在整个英国工业化时期都是财政政策的重点。在工业化进程之中,除了一些原有的低收入群体外,因经济结构的急剧变化可能导致新的绝对贫困群体的产生。此外,由于经济结构的快速变化导致的宏观经济形势、生活资料价格的急剧变动也使一些群体在相对贫困或在一定时期内生活状况恶化。因此,支持低收入人群的福利支出也就成了这一时期财政政策的重点。(2)随着经济的发展,一些涉及长期发展和覆盖更多人群的公共福利支出如教育、公共卫生、医疗方面的支出开始成为公共财政支出的主要方面。这与经济的发展、居民收入水平的提高是一致的。因此,对我国而言,保证、逐步提高这些方面的支出可能对于经济的进一步发展会是必需和有益的。财政也因此成为维护和促进社会公平正义的重要制度保障。