我国个人信息公法保护的权利基础及路径选择

摘要：我国个人信息保护存在法律法规不完善、政府信息公开与个人信息保密冲突、个人信息相关权利得不到有效保障等诸多问题。本文从目前我国进行个人信息保护的紧迫性入手，从宪法视角分析了个人信息公法保护的权利基础，并探讨了我国进行个人信息公法保护的路径选择，以期为完善政府信息公开制度，健全个人信息保护法制体系提供参考。

关键词：宪法；个人信息；保护

基金项目：2013年度河南省哲学社会科学规划项目，视域下农村家庭法人代表制度实现机制研究，编号：2013BFX004；2015年度河南省政府决策研究招标课题，河南省农业转移人口农村权益保障问题，编号：2015B145。

个人信息不但是个人隐私权利的重要内容，而且还是社会信息资源的组成部分。世界许多国家及地区的法律对个人信息或个人隐私的定义做了表述，1974年美国颁布的《隐私法》规定：个人信息是指“一个机构所持有的与一个人相关的单项信息、信息集合或一组信息，包括但不限于：他的教育、金融交易、医疗病史、包含姓名的犯罪前科或工作履历、识别号码、代号，以及其它专属于一个人的标记，如指纹、声纹或照片”。日本的《个人信息保护法》规定，所谓个人信息就是指有关个人的信息，根据该信息所含有姓名、出生年月以及其它一些描述，能把该个人从他人中识别出来的与该个人相关的信息（包含能简单的查对其它的信息，根据那些信息来识别个人的东西）。《欧盟个人数据保护指令》规定：“个人数据，是指任何与已确认的或可以确认的自然人有关的信息”。由此可以看出，个人信息具有以下特点：一是内容广泛，包括与个人有关的教育、医疗病史、工作履历等方面。二是具有一定的隐秘性，个人信息与个人隐私息息相关，不便直接对外公开。当前，人类社会的各个领域均对电脑、网络有着较强的依赖性，朋友、同事之间的聊天交流，公司、企业之间的业务往来等大都通过网络进行，电脑、网络在给人们带来便捷的同时，也给个人的信息安全保障带来挑战。加强对个人信息的保护，防止个人信息的泄漏既是维护公民尊严的必然要求，也是人类社会发展的必然趋势，通过立法对个人信息进行保护对公民基本人权的保障具有重要的理论和现实意义。

一、我国进行个人信息公法保护的紧迫性

1、世界各国对个人信息进行公法保护已成为趋势

目前，世界上许多国家对个人信息采取了法律保护，美国自1970年制订了《公平信用报告法》以来，又相继制订了《隐私权法》、《家庭教育权和隐私法》、《财务隐私权利法》、《录像隐私保护法》、《电脑匹配和隐私权保护法》、《儿童网上隐私保护法》等一系列法律对信用报告机构、联邦行政机构、学校、金融机构等收集、保存、披露个人信息的行为进行了规范，以加强对个人信息的保护。德国1977年制订了《联邦个人数据保护法》，该法采取统一立法模式，以信息自决权为宪法基础、一般人格权为民法基础，对全部个人资料给予同等保护，是大陆法系国家最具典型性的保护个人信息的专门法，其规定的基本原则、个人信息权利、监督机制和损害赔偿制度等经过反复修订和长期的适用，已日臻成熟，成为其他组织或国家个人信息保护的立法范本。1980年9月23日，经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operational Development）出台了《关于隐私保护与个人资料跨国流通的指针的建议》。1981年1月28日，欧洲理事会（the Council of Europe）通过了《有关个人资料自动化处理保护公约》。1990年7月18日，欧共体执委会向欧共体部长理事会提出了《理事会制定关于资料处理中个人保护准则的提纲》。同年12月4日，联合国大会通过了《关于自动资料档案中个人资料的指南》。2005年，日本《个人信息保护法》正式实施，意味着日本构筑了一个相对完整的以个人信息保护法为基本法，各部门单行法为补充的法律体系。截至2012年，世界上已有50多个国家和地区制定了关于保护个人信息的法律法规，可见，世界各国对个人信息进行公法保护已成为趋势。

2、我国对个人信息进行公法保护的必要性

在个人信息保护方面，由于对个人信息保护重视不够，尤其是未能明确其积极意义，我国尚未制定一部《个人信息保护法》，并且我国关于个人信息公法保护的法律法规也相对较少，不够全面。将“个人信息”作为关键词，获得的法律法规仅7部，如《刑法》、《统计法》、《居民身份证法》及《社会保险法》等，其中所占比重最大的为刑法。将“隐私”作为关键词，获得的法律法规有23部，如：《刑法》、《民事诉讼法》、《律师法》、《行政处罚法》、《行政许可法》及《物权法》等。我国1991年颁布的《未成年人保护法》首次涉及“隐私”，以后出台的《治安管理处罚法》、《护照法》及《信息公开条例》的部分规定也涉及到了个人信息。但我国尚无完整的关于个人信息的公法保护制度，对个人信息的公法保障研究也存在诸多障碍，具体体现在：一是未能明确个人价值。在我国，受传统的文化理念影响，集体价值始终处于核心地位，而未能重视个人价值，仅将隐私作为伦理道德方面的内容来看待，公民的隐私权未能得到法律法规的保护。二是欠缺相关理论研究。我国关于隐私权的研究仍处于初级阶段，由于研究时间较短，未能形成相应的理论体系，导致诸多关于隐私权的问题未能及时处理。与欧洲国家相比，我国个人信息保护的理论研究明显匮乏，仅从民法角度进行了研究，而欠缺宪法与行政法等角度的研究。三是政府保护责任缺失。在实际工作过程中，行政机关未能依照相关的法律法规进行公民个人信息的收集与处理，如行政机关在采集公民身份证信息过程中，由于缺少有效的管理导致信息主体的信息渗漏，进而造成了一系列恶劣的影响，再如居民身份证号码重号问题，都反映出信息公开和个人信息二者存在严重冲突。虽然从2003年起，我国开始关注个人信息的保护立法问题，但仅在法律法规、规章制度中进行了分散的说明，而在实际管理过程中，由于缺少专门的、适合的个人信息保护法，导致个人信息未能实现全面、及时的保护，同时也未能有效地限制政府权力。随着公民人权保障观念的不断增强，对个人信息权的法律保护需求日渐增强，因此，加强对我国公民个人信息的立法保护具有紧迫性。

二、我国个人信息公法保护的权利基础

1、人权保障是个人信息公法保护的逻辑起点

人权是指人所享有或应享有的基本权利，人权的基本内容随着社会的发展也在不断演进。在个人信息方面，主要涉及的权利有信息隐私权与信息自决权，信息隐私权和信息自决权都属于公民基本人权的范畴。1983年，德国联邦在一份开创性的判决中确认了“信息自决权”，该权利也为欧盟成员国参加的多项人权文件所承认。我国学者齐爱民提出“个人信息之上的权利是一项基本人权，它包括公民的基本权利、自由，特别是人格和隐私利益”，“个人信息保护法是信息社会的人权保障法”。因此，人权保障是个人信息立法保护的逻辑起点，一方面，加强对公民个人信息的公法保护是保障人权的必然要求。而保障人权必然要求通过法律来约束国家公权力，也就是说，人权保障是法治的出发点与落脚点，而法治则是人权的载体及形式，法治应围绕人权开展，并依赖于人权而存在。我国明确了立宪的目标，即保障人权，为了有效保障我国公民的个人信息权利，必须进一步完善相关的法律法规。另一方面，加强对公民个人信息的公法保护是维护民主秩序的重要支撑。在科技快速发展的背景下，人民对互联网等科技的依赖性不断增强，为了维护网络秩序，国家需要对其进行相应的监管，在这一过程中必然会出现国家监管权力与公民个人信息权利的矛盾，如果国家未能依法行使权力就会损害公民个人信息权，在公民信息权利和国家监管权力之间划出一条界线是民主秩序的内在应有之意，同时对个人信息进行公法保护，使国家公权力合理运行也是维护民主秩序的重要内容。

2、信息隐私权和信息自决权是个人信息保护的权利基础

隐私权最早提出于19世纪末，它具有动态性与主观性，受不同文化、传统等因素的影响，所以其并无统一定义。随着电脑、互联网的普遍应用，个人信息的收集、使用及保护得到了广泛的关注，这极大地促进了隐私权的发展。在20世纪60年代，信息隐私权被提出，学界把信息隐私权分为传统隐私权与现代隐私权，前者是指个人私生活及事务不受干扰的权利，后者是指个人可以自由地控制与支配的个人信息，在个人拥有支配权的同时，还具备了个人信息收集、利用的相关权利，如发动权、更正权、停止权等。二者相比，现代隐私权使个人对个人信息的支配、控制具有了一定的积极性与主动性。信息自决权是指信息主体有权自行决定是否将个人资料进行交付与使用，其来源于信息革命，最早出现在德国。德国宪法中明确指出信息自是人性尊严与一般人格权之中所内含或衍生的权利，同时在1983年“人口普查案”中确定了信息自决权，从而为德国个人信息保护提供了更充分的法律依据。信息自决权的关键为信息主体对自身信息的控制与选择，也就是自我进行决定的权利，信息主体可根据自身的实际情况决定自身的信息在何地、何时及以何种方式进行自身信息的处理。

信息隐私权与信息自决权二者所产生的时间、社会背景及法律文化等均存在差异。前者最早出现于19世纪的美国，后者则出现于20世纪的德国，二者确立的宪法背景分别为立法优位的德国宪法与天赋人权的美国宪法，虽然历史背景不同，但二者均为了反对封建及专制统治，并且致力于保护人民的基本人权，强调对人性尊严的维护，同时具有尊重个人主体地位及对抗国家公权力的作用，二者都属于公民基本人权的范畴。信息隐私权和信息自决权在内容方面虽然有所差异，但均体现了个人信息的收集与处理均需要获得信息本人的知情并同意的重要性，只有获得信息本人的知情并同意，方可对个人信息进行处理，此做法既符合我国民法理论的基本要求，也体现了我国宪法关于“国家尊重和保障人权”的规定，因此，个人信息保护立法研究可以信息隐私权与信息自决权作为其权利基础。

三、我国个人信息公法保护的路径选择

1、树立人性尊严的立法理念

在宪法中应融入人性尊严理念，其意义主要体现在：行政机关要根据法定的权力及程序收集、处理个人信息，在行政执法过程中要尊重信息主体，同时宪法要规范行政机关的行为，要求各机关树立人性尊严的理念，这样公民的个人信息自决权及自我支配权才能够得到维护。在对人性尊严进行保护的保障过程中，不能仅仅从宪法条文中进行宣誓，还应当在司法机关的具体实践过程中，树立人性尊严的实践理念，不仅要明确其在宪法中的基本价值和重要地位，成为一般法律乃至宪法的制定与修改的依据，更有必要成为司法实践中可以明确适用的原则。我们不能将实现宪法正当性的希望寄托于设计理想宪法蓝图的学者，而应当是在“真正尊重宪法”的基础上，将现有体制的功能得到完全发挥，这既是建设性的态度，也是负责任的方案。人的尊严远高于权力的尊严，国家法律的制定应严格地在不违背人性尊严的基础上进行操作，如果没有人的尊严、只有权力的尊严，这样的社会必定是非人道的、专制的、黑暗的。例如，在德国纳粹统治时期，其对人性尊严的践踏已经到了登峰造极的地步，最终必然走向灭亡。因此，在进行个人信息保护立法的过程中，必须全面树立人性尊严立法理念，应当全面地强调每个人均应当享受的权利与义务，保证不同地位的人在对个人信息保护方面拥有着完全平等的人格，这样才能实现真正的个人信息保护。

2、以个人信息隐私权和信息自决权为立法基础

个人信息保护应在宪法中给予准确的规定，即明确隐私权是公民基本权利的一种，应将隐私权纳入宪法权利。但我国并未将隐私权纳入到宪法中，仅在相关的条款中有所体现，如我国宪法第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”但本条规定只涉及通信秘密，而其他个人信息并未涉及，难以有效保护公民隐私权。因此，我国应在宪法中明确指出公民信息隐私权的相关内容，这样不仅能够彰显隐私权的价值，改变中国公民对有关隐私的看法，而且相关规定实施后，还能够有效限制公权力，明确国家权力活动范围，为个人信息保护法的完善奠定宪法基础。

此外，为了全面保护个人信息，还应对法律的主体内容及信息处理的基本原则进行明确规定。各国规定的权利内容虽存在差异，但均围绕着保护公民信息权利、促进政府对信息的收集处理等。为有效解决权利和权力二者间的平衡问题，需要设计完整、系统的信息主体权利内容及信息处理原则。就我国个人信息公法保护的内容而言，要采取基础性的标准，注重个人信息保护法的合理性与科学性，同时立法不仅要符合我国实际情况，还要积极借鉴国外的先进立法经验，与国际准则接轨。笔者认为，我国未来的个人信息公法保护应确立如下两个基本原则。一是直接收集的原则。其是指收集个人信息必须征得信息主体同意，直接向信息本人收集，不得采用秘密的方式进行，只有信息本人才有权决定其个人信息是否公开并提供给他人使用。立法规定直接收集原则旨在实现本人对其个人信息的自主决定权，保证本人对其个人信息进行有效控制和支配。现代信息技术进步使得个人信息的收集行为具有隐蔽性，法律要求直接向本人收集信息不仅必要，而且也可以最大限度地减少错误，保证个人信息的准确性。二是目的明确性原则。其是指个人信息的收集、处理或利用必须有明确的目的，否则不得进行信息的收集、处理等行为，以防止个人信息被滥用。对国家机关来说，目的明确原则意味着非为行使职权、履行职责的需要不得收集和利用个人信息。对于非国家机关，目的明确原则同样对其有效适用，在立法中可以要求国家机关以外的信息处理主体在收集他人的个人信息时，应先就其收集目的在主管个人信息保护事务的国家机关进行登记，必须在其登记目的的指导下收集自然人的个人信息，禁止超出特定目的的范围收集、处理和利用个人信息，不得以合法方式掩盖非法目的侵害他人的个人信息权。在个人信息的使用过程中，经信息主体本人同意或法律明确授权，信息处理主体可以在收集目的之外处理、利用个人信息。

3、有效解决政府信息公开与个人信息保护的矛盾

绝大多数的政府部门因其具有公权力，使得其在个人信息的采集过程中频繁出现不必要及不适当收集个人信息，以及在收集与处理大量信息的过程中侵害公民的个人信息自决权及其隐私权的现象。以广州亚运会及亚残运为例，在这一时期广州市的基层政府对购买菜刀等刀具的居民进行登记，详细记录了其个人信息，这显然是不适当地使用了公权力。而这一做法同样出现在上海世博会期间，并被许多举办类似大型活动的城市所借鉴。另外，行政机关对当事人个人信息权利的保护不全面，导致公民个人的查询权及申请变更权等都无法得到法律保护，并且还存在工作人员通过职务之便，将个人信息故意泄露，从而获得一定利益的现象。这都凸显了政府在对公民个人信息收集、保存、公开过程中与个人信息保护之间的矛盾。因此，我国在制度内容建设方面，应该构建完善的个人信息公法保护制度，包括建立行政机关保护个人信息的法律准则及具体制度，以有效解决政府信息公开和个人信息保护二者间的矛盾。

政府信息公开明确了信息自由权，个人信息保护明确了信息自决权，为了有效解决二者间的矛盾，要借鉴其他国家处理二者矛盾的方法，明确信息公开和信息保护的相关内容，如法律保留范围、适用准则等。在具体的实施过程中可以从如下方面入手。首先，应完善《政府信息公开条例》。自《政府信息公开条例》开始实施到现在暴露出较多的问题，例如《条例》第十四条四款中规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。该规定中就存在较大的缺陷，对其中所指的“个人隐私”并没有进行明确的规定，同时也没有相应的法律法规进行参照。因此，应对《政府信息公开条例》进行针对性的完善，建议将上述条例优化为：除非权利人同意公开，否则行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。对于权利人不同意公开的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，行政机关可以出于对公共利益的考虑依据比例原则公开，且行政机关应当告知权利人公开的理由。其次，设立专门的管理与监督机构。我国目前尚没有一个专门的信息资源主管部门，这无论是对法律的制定还是对将来法律的实施都有影响。笔者建议参考西方国家的成功经验，设立专门的个人信息保护的监督和管理机构。《中华人民共和国个人信息保护法（专家建议稿）》在这一问题上已经做出了一些尝试，其中第35条、第42条和第57条提到了政府信息资源主管部门和信息委员会。

4、确定我国个人信息保护的统一立法模式

对于个人信息保护的立法模式而言，不同国家根据自身的情况采取了不同的模式，国内外存在较大的差异，为了构建完善的个人信息公法保护制度，需有效解决立法模式问题。同时，在《个人信息保护法》制定过程中，为了有效解决个人信息处理的相关问题，要全面考虑立法模式。对于不同的主体而言，由于其个人信息保护的内容不同，导致保障方式存在差异，为了将二者均规定在统一的法律之中，便要针对不同的主体设置合适的个人信息保护法。在世界范围内，关于个人信息保护的立法模式主要有三种，第一种为美国模式，即独立模式，该模式对公权力机关进行了单独的规定，使其保护个人信息的各种行为均得到了规范；第二种为德国模式，即集中模式，该模式统一规制了公权力机关与私营企业的个人信息保护；第三种为日本模式，即分散模式，该模式分别规制了公权力机关与私营企业的个人信息保护。不同模式的优缺点存在差异，分散立法的优点较为明显，这种模式规范了政府机关的行为，使个人信息保护工作更加有序、高效，但其缺点也不容忽视，主要表现在分散立法缺少整体性与统一性，立法中缺少适合的、一致的标准，极易出现混乱的情况。统一立法主要是考虑了公权力机关与私营企业二者收集、处理个人信息时的共性，在公私领域均体现了个人信息保护的价值。目前，关于我国个人信息保护选择哪种立法模式仍存在争议，笔者认为由于我国个人信息保护力度不足，分散体制难以保证执法的公正性，极易出现个人信息滥用的问题，应采用统一立法模式，将公私法保护均置于一部法典中，如制定一部《中华人民共和国个人信息保护法》，以此满足我国立法的实际需求。

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