我国开展巨灾保险“三步走”的路线设计

摘要：通过介绍国外巨灾保险体系的发展模式及其经验，结合中国的现实条件，提出了发行巨灾保险及其连接证券的“三步走”战略，即推行政策性巨灾强制险、发展巨灾再保险体系和发行巨灾保险连接证券。

关键词：巨灾保险；三步走；路线设计

中图分类号：F840.64 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2012）10-0043-05

“Three-step” Strategy to Promote CAT Insurance in China

SU Mei

（School of Business， Sichuan University， Chengdu 610064）

Abstract： This paper describes the current development modes and the successful experiences of foreign catastrophe （CAT for short） insurance system. With consideration of Chinese current condition， it puts forward to the "three-step" strategy for establishing Chinese CAT Insurance System and issuing CAT Insurance-Linked Securities （ILS）， i.e. implementing compulsory CAT insurance， developing CAT reinsurance system， issuing CAT ILS to connect the insurance market and capital market together.

Key words： CAT Insurance； “three-step” strategy； route design

巨灾是指破坏力大、波及范围广、造成经济损失大、人员伤亡多的自然灾害和人为灾难。由于巨灾都会造成重大损失，一般在应急救灾和灾后重建的过程中，各国都特别强调政府行为与市场机制的有效结合，尤其是在资金的筹集配置方面，我国更是如此。2008年，汶川大地震造成直接经济损失达到8628亿元，占当年GDP的2.73%。但是同期保险业赔付的比例还不足1%，远远低于全球30%的平均赔付水平，个人与企业承担了其中绝大部分损失，并使政府成为最终的买单者，给社会经济的持续稳定发展造成了严重的冲击。极低的赔付比例源于我国巨灾保险制度的长期缺位，造成如此局面的原因主要有两个方面：一是巨灾保险产品的设计和定价不具备传统保险产品的数理基础条件——大数法则，保险公司数年累积的利润可能会被一次巨灾的发生所吞噬。二是商业性保险公司未能得到政府足够的扶持和支持。基于此背景，本文通过介绍国外巨灾保险体系的发展现状，并结合中国目前具备的现实条件，创造性地提出了符合当前现实基础的巨灾保险及其连接证券“三步走”的发展路径。

一、国外开展巨灾保险的现状

自上世纪70年代开始，全球保险业对巨灾的赔付额呈现出逐年上升的趋势，如图1中指数趋势曲线所示，保险业的年赔付额从1970年的50亿美元左右上升到2010年的500多亿美元，涨幅近十倍。尤其是90年代中期以来，保险业对巨灾的赔付额以年均33.59%的速度增长。

另一方面，2002年至2010年全球保险业对自然灾害的赔付额维持在100亿到800亿美元不等的水平，赔付比一直稳定在30%左右（表1），部分发达国家甚至达到了60%的水平[1]，大大高于中国保险业对自然灾害的赔付比。

注：以当年价格水平记。数据来源：Swiss Re， sigma各年报告

而随着保险业对自然灾害的赔付额和比例的上升，保险连接证券的发行量和发行余额也呈上升趋势（图2）。尤其是2005年卡特琳娜飓风等巨灾使得全球保险业为此赔付1130亿美元与表1中2005年数据不同，此处的赔付额包含对人为灾难的赔付。之后，巨灾保险连接证券（ILS）的发行量和发行余额大幅上升，至2007年到达峰值，分别为69.963亿美元和140.242亿美元。虽然在2008年受全球金融危机的影响ILS的发行量有所下降，但是在2009年后又重新开始增加。由此不难发现，保险连接证券在发达国家保险业对自然灾害赔付中扮演着越来越重要的角色[2]。

二、国际巨灾保险及其连接产品的三种主要模式

由于巨灾保险产品未能满足大数定律，政府对保险公司的扶持成为了发展巨灾保险的主要出路，因此，政府在发展巨灾保险过程中应当扮演何种角色就成为巨灾保险产品能否发行成功的关键问题。根据政府参与力度的不同，可以把国外的巨灾保险制度分为三种模式：政府主导型、商业运作型和政企联手型。

（一）政府主导型

政府主导型模式又叫做政府包办型，政府在其中发挥主导或者包办作用，包括建立巨灾保险基金、设计巨灾保险产品等，商业保险公司只负责前台的销售。美国就是这一类型的代表，其巨灾保险分为基础巨灾保险和巨灾风险证券化两个层次。

基础巨灾保险由国家洪水保险计划（NFIP）、联邦农作物保险计划（MPCI）以及人为巨灾保险计划三部分构成[3]。NFIP由联邦财政支持，享受政府免税待遇，同时商业保险公司参与其中，故NFIP具有较强的灾后偿付能力和较高的服务质量。MPCI要求参加美国农业部各种支持计划的农场主必须签订强制性保险，联邦农作物保险公司向由自然情况引发的但超过农场主控制能力的全部损失提供保障。人为巨灾保险计划主要有核责任保险和公众担保保险计划等。其中，公众担保保险计划服务对象主要是持有公众资产的金融机构，属于强制性的半社会保险。在美国基础巨灾保险计划中，保单设计、保费确定以及保险资产管理和保险赔付等均由政府管理部门统一负责，商业保险公司只提供保单销售和理赔服务。投保人的保费、政府提供的财政支持和税收优惠构成保险资金的主要来源，由全国性的巨灾保险基金管理运作，受政府监督。灾害发生后由保险基金负责赔付，不足时由政府财政给予支持。

同时，在政府主导保险计划的基础上，美国保险业通过巨灾风险证券化将巨灾保险市场与资本市场相结合。在巨灾再保险供给不足，市场需求不断提高，导致再保险价格急剧上升的背景下，美国的保险公司寻求强大的资本市场来分散巨灾风险。1992年芝加哥期权交易所首次发行巨灾期权。随后，市场不断推出各种形式的保险连接证券，如巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换等，巨灾风险证券化机制逐渐形成。通过这些机制，保险市场中的巨灾风险被重组成能在资本市场上交易的金融工具，筹集来的资金有效地解决了巨灾发生时保险市场赔付不足的问题。巨灾风险证券化不仅成功地将保险市场中的风险转移到资本市场中，而且由于保险连接证券与传统金融工具的相关性较低，能够降低投资组合的系统性风险，故成为投资者进行风险管理的有力工具。

（二）商业运作型

商业运作型模式是指政府不强制要求居民参加，也不参与巨灾保险计划中，保险产品的设计与定价、管理运作和销售都由商业保险公司主导，政府只是加大在巨灾风险管理防范方面的投入力度，降低巨灾带来的损失程度。其中，英国是这类巨灾保险制度的典型代表，其洪水保险分为两个层次——基础巨灾保险和巨灾再保险[4]。

在英国，基础巨灾保险完全由商业保险公司经营，发行巨灾险的保险公司可以得到一定程度的政府财政补贴。投保人可以自由地选择任意商业保险公司进行投保。政府参与力度有限，仅仅通过加大对防范巨灾的投入力度、降低洪水等巨灾发生的概率和损失程度等手段，提高巨灾保险产品可保性，间接降低商业保险公司的成本，刺激商业保险公司承担巨灾风险的积极性。

由于英国的资本市场历史悠久，投资者对巨灾保险的认识更为理性，愿意参与的投资人较多，因而再保险市场比较发达和完善。通过再保险市场，商业保险公司承包的巨灾保险能够得到充分的分保，巨灾风险得到有效分散和转移。在再保险过程中，政府同样不参与。

（三）政企联手型

政企联手型模式要求政府和企业共担风险。其中，日本和土耳其是其典型代表。这一机制同样分为两个层次：基础巨灾保险和再保险。

与前两种单一主体的运作模式不同，日本的公私伙伴合作模式结合政府和市场两方面的力量，其核心机构是政府支持下的专项再保险公司——日本地震再保险株式会社[5]。该模式的具体操作流程为：保险公司承担一部分巨灾风险后，将大部分风险向再保险株式会社进行分保，再保险株式会社自留一部分承保风险后，剩余的部分分保给政府。但政府承担的赔付额有上限，最高为5万亿日元[6]。该模式一方面发挥了政府在政策、法律以及财政上的优势，又具备了商业保险公司在专业技术和经验上的市场化运作优势。政府利用法律手段推动巨灾保险市场的发展，通过税收优惠提高地震保险的覆盖率，并承担超过商业保险承受能力的损失，起到了最后保障的作用。而商业保险公司在政府的支持下发挥定价、营销和理赔等方面的专业优势。

土耳其通过建立巨灾保险联合体综合发挥政府和市场的专长[5]。政府通过制定法律强制推行商业保险以加深保险密度，通过统一房屋建设标准以促使保险费率的统一，通过设立巨灾保险基金以减轻灾后重建的财政资金压力，同时吸引商业保险公司的参与以充分发挥其专业技术特长。借助于再保险手段，土耳其巨灾风险一部分由国内的保险公司承担，绝大部分则转移到国际再保险市场。

综上所述，无论政府参与的方式怎样，参与的程度如何，都成为了巨灾保险最终的买单人，只是在不同的模式下通过不同的途径减少保险公司和投保人的成本。政府主导型和政企联手型是由政府直接参与，直接扶持，减少保险公司承担的风险；商业运作型则是通过政府加大对巨灾防范的投入力度，改善巨灾保险的外部环境，间接降低保险公司的成本。同时政府主要以两种形式承担巨灾风险：一是直接出资设立和推行国有巨灾保险计划，二是通过政府信用为商业巨灾保险进行担保[7]。两条不同类型的途径都能够有效弥补大数定律不能作为巨灾保险定价和发行基础所带来的缺陷。

三、中国发展巨灾保险的现实基础

（一）宏观经济基础

自2000年以来，中国GDP一直保持8%以上的高速增长，年均增长率为10.4%，经济总量从2000年的9.9万亿元数据来源：中国统计年鉴2010。 增长到2010年而一跃成为世界第二大经济体。经过10年的发展，人均国内生产总值从2000年的7858元增长到2010年的29748元国家统计局初步预计。 。

与此同时，从表2的数据可以看出，中国每年灾害救助支出总额一直稳定在100亿元以内并呈逐年上升的趋势，占全国财政总支出的比例一直保持在0.2%左右，虽然2008年汶川地震的爆发使财政为此支出陡增到356亿元，占财政总支出的比例也增至0.57%，但是总体上比例还是比较低的。

注：全国财政支出含国内外债务付息支出，全国财政收入不包括国内外债务部分，自然灾害救助指灾害生活救助。数据来源：中国财政年鉴2009

以上数据表明，中国完全有能力提高在灾害救助方面的财政投入。在将每年财政支出中的一定比例直接用于灾害救助的同时，如果额外追加一部分资金用于对巨灾保险的支持性投入，不仅有利于巨灾保险体系的培育和完善，从长期来看，更能逐渐减少对灾害救助的直接财政支出。

（二）法律、制度及政策基础

近年来，从中央到地方各级政府都逐渐意识到巨灾保险对管理巨灾风险、保持保险业健康发展的重要性，陆续颁布了一些关于建立巨灾保险体系的指导性意见。2011年3月，国家开始调研建立巨灾险这一新课题，国务院总理在政府工作报告中首次提出了“健全政策性农业保险制度，建立农业再保险和巨灾风险分散机制”。

与此同时，各地政府和民间组织也着手试点各类巨灾风险保险资料来源：保监会。。2009年10月，安徽省政府向省人大常委会提出了建立健全农业巨灾风险分散机制的相关意见。从2009年起，海南省财政每年按不低于试点险种年度预计保费收入总额30%的比例，从上年省农业保险发展资金专户余额中提取政府农业保险巨灾风险准备金，实行专项管理、分账核算。浙江、山西、厦门、张家港、云南怒江等地也开始尝试为当地居民投保自然灾害公众责任险。而且，监管部门也逐渐解除了原先为保护保险业资金安全性而对保险资金投资渠道的限制。2010年来，保监会一系列规定2010年8月5日，保监会《保险资金运用管理暂行办法》，明确了保险资金运用的原则、目的、运作模式、风险管控和监督管理。针对新《保险法》中放开的不动产投资和股权投资两大渠道，该办法首次明确了投资比例上限。8月11日，保监会《关于调整保险资金投资政策有关问题的通知》，制定了相配套的投资政策细则。9月3日，保监会同时《保险资金投资不动产暂行办法》和《保险资金投资股权暂行办法》，明确表示“允许保险资金投资不动产和未上市企业股权”。 ，允许保险资金投资不动产和未上市企业股权，为拓宽保险资金的运用渠道扫清了法规障碍，为保险公司提供了收益更高的投资工具，奠定了发展巨灾保险产品的经济基础。

从法律、法规和政策文件的制定颁发到巨灾保险的试点，从中央政府到各级地方政府，各个层次都在为建立巨灾保险制度做准备，为巨灾保险的推出营造了良好的环境。

（三）资本市场基础

中国资本市场的稳步发展为发行保险连接证券创造了有利条件。如表3数据，2010年中国资本市场市值达到26万亿元，其中流通市值为19万亿元，而保险业资产总额约为5万亿元，只占资本市场市值的20%不到，而原保险支出更是只有1.21%。因此，在巨灾保险建立并发展到一定阶段后，完全可以通过保险连接证券将保险市场与资本市场连接起来，通过资本市场这一巨大的资金池来吸收巨灾保险带来的风险冲击，解决保险业对巨灾承保能力不足的问题。

注：截止2010年12月31日。数据来源：证监会、保险会

同时，据国家统计局公布的资料显示，2004～2009年，中国保险业资金运用余额从2004年的10778.62亿元增长到2009年的37417.12亿元，年均增长率达到28.78%。根据保监会公布的数据，2000～2010年，中国保险业原保险保费收入从2000年的1598亿元增长到2010年的14528亿元，年均增长率达到22.22%，保费收入深度（保费收入/GDP）达到3.65%，保费收入密度（保费收入/人口数）达到1060.44元/人。在保费收入维持年均20%以上的增长和主要保险业务——寿险产品据保监会公布的2010年度保险业经营数据，2010年原保险保费收入为14528亿元，其中寿险保费收入9679.5亿元，占保费收入总额的66.62%。 赔付率持续走低的双重作用下，中国保险业的资产总规模有望进一步扩大，这对保险公司开发巨灾保险产品具有积极的作用。

此外，近年来中国保险业不断推出诸如“战争及相关风险”保险、海上漂浮地震拖缆保险、火箭意向点火到起飞保险、卫星发射及初始运行保险等特殊风险保险，积累了一定特殊风险保险经验，为发行巨灾保险做了一定程度的业务准备。2010年，中再集团更是首次引进RMS风险管理公司的亚太地区地震模型、日本台风模型等巨灾风险模型分析软件，以提高其巨灾风险管理水平，提升再保险业务定价能力，为开展巨灾保险和再保险业务准备了模型条件。另外，随着高等教育的普及和保险业的稳定发展，中国保险公司还针对各类风险保险进行了相应人才储备。同时，各保险公司正在尝试建立全国范围内的巨灾风险数据库，以期为发行巨灾保险产品做好数据准备。

四、中国发行巨灾保险及其连接证券的“三步走”路线设计

基于以上分析，结合我国目前的现实，采取类似美国的政府主导型、强制性政策巨灾保险来起步实施我国的巨灾保险较为可行，而再保险业务可先由政策性再保险公司承担，进而过渡到商业性再保险公司的途径。因此，发展我国巨灾保险，政府应推行“三步走”战略：推行政策性巨灾强制险、发展巨灾再保险体系、发行巨灾保险连接证券。

（一）第一步：推行政策性巨灾强制险

这里的强制有两种层次：强强制和弱强制。强强制是指国家以法律形式规定灾害多发区民众和企业必须参加巨灾财产保险，而弱强制是指将巨灾保险和风险管理手段与社会福利计划结合，以政策性补贴等条款引导民众参加巨灾保险。

参照当前中国政策性农业巨灾险的做法，国家对参加强制巨灾保险的居民和企业提供一定额度的保费补贴，补贴比例视各地区经济发展水平不同而加以区别。同时，在灾害多发地区探索个人、企业信贷与巨灾保险的联动机制，前期可以对参加巨灾保险的个人和企业在贷款额度、利率方面给予一定的优惠，以此刺激巨灾险的需求，后期可将参加巨灾险作为获得贷款的必备条件之一，并与其他各类补贴政策挂钩。通过一段时期强制要求居民和企业投保巨灾险，培养公民的保险意识，为建立巨灾保险体系打下意识基础。

（二）第二步：发展巨灾再保险体系

一是制定完备的法律体系。巨灾保险的特殊性要求有一整套具体而完备的法律作保障和支撑，参照国外发达国家的经验，中国应当制定完整的巨灾保险法律，建立以总法为核心、分法为具体指导的法律体系。总法主要对巨灾保险的地位、性质、发行、认购、赔付、再保险以及监管等方面做出基础性的规定，为巨灾保险提供基础性的法律支持，使巨灾保险的发行、发展和实施有法可依。分法应覆盖以下几个方面的内容：巨灾保险风险界定、要求参加保险的强制程度、费率设定、风险专项基金管理、保险理赔制度、再保险制度以及风险证券化制度等。

二是成立巨灾保险联合体。巨灾风险管理面临的问题和航天保险、核电站保险早期面临的问题类似，即对外分保渠道有限、风险过度集中。故可以仿照航天保险与核电站保险的分保模式，成立包含投保人、原保险人、再保险人以及政府四方面的巨灾保险联合体。具体说来，可将巨灾损失相应地分为四个等级。第四等级损失额最小，由投保人自行承担，亦可称为免赔额度；第三等级造成的损失较大，其中的绝大比例由原保险公司承担；第二等级损失额更大，已经超出原保险公司的承受能力，由再保险公司和巨灾风险管理专项基金等共同承担；第一等级为最高等级，造成的损失额已经超出了各类保险主体的承受能力，此时由政府作为最后的保险人承担巨灾损失。

其中巨灾风险管理专项基金由国家财政发起成立，资金来源还包含巨灾保费收入、保险业减税、再保险自有资金储备、巨灾风险证券化募集资金以及社会捐助等。基金可由某一特定的政府机构或市场运作经验丰富、信誉良好的商业保险公司代为管理和运作，如在日本就是由政府提供有限担保的私营机构——再保险株式会社来管理运作，法国是国营再保险公司，新西兰是完全国有的地震委员会，中国台湾地区是台湾住宅地震保险基金等[8]。

图3列示出巨灾保险联合体的结构图，从中可以看出政府扮演的重要角色。在前面三个等级中，政府仅间接参与对巨灾风险管理；在第四等级中，政府对投保人给予巨灾保费补贴；在第三等级中，政府对原保险人亦给予相应的政策支持激励和一定程度风险补贴；在第二等级中，政府支持政策性再保险公司、商业再保险公司对巨灾保险进行分保，并对参加分保的国际再保险公司提供适当的政策鼓励，还对参加再保险的巨灾风险管理基金直接注资。而在第一等级中，政府才作为最后保险人对巨灾风险进行直接的承担。

（三）第三步：发行巨灾保险连接证券

巨灾风险证券化是分散巨灾保险的必然途径[9]，在通过巨灾保险连接证券连接保险市场和资本市场的过程中，我们不仅需要营造良好的市场运行环境，还要配套有力的政策支持、创造适宜的监管条件。

首先，要进一步加快发展中国的金融市场。增加交易的工具种类，规范市场交易规则，健全市场运行机制[10]。加快完善市场监管机制，以及风险评估机构、信用评级机构等金融中介的培育，为投资者创造一个公平诚信的交易环境。强化会计、审计、律师事务所等中介机构在保险公司、SPV按照国外经验，一般由特殊目的机构（Special Purpose Vehicle，SPV）充当巨灾保险连接证券的发行主体。 和投资者之间的桥梁作用，使其切实行使保护投资人利益的责任。

其次，要对SPV的资格要求、政策支持和监管加以法律规定。巨灾风险证券化过程中发行主体是关键，故应将对SPV的资格要求、政策支持和监管要求法律化[11]。监管应当由“一行”协调“三会”成立专门机构统一实施，避免多头监管和无效管理局面的产生。监管的主要内容包括：SPV的业务活动、信息披露制度、内部治理结构以及保护广大投资者的利益不受损失等。

第三，要加大对巨灾保险连接证券的研发投入，完善衍生工具的发行和定价体系。可以成立巨灾保险连接证券研究机构，学习巨灾保险衍生工具在保险发达国家发行流程，及时交流和借鉴国外先进经验，吸取其教训，密切关注国际巨灾保险衍生工具最新发展动态，并结合中国具体国情进一步分析和研究，总结和探索出符合中国实际的发展模式，为衍生工具的发行和发展提供支撑。

就具体的发行流程而言，以当前国际上发展较为成熟、市场发行量比较大的巨灾债券为例，先期可引进国外具有丰富经验的机构充当SPV，后期可由国内运作比较好的保险公司来充当。按照国际发行债券的一般方式，中国可尝试如图4所示的发行流程。首先需要引入或设立巨灾模型公司以评估某一地区某类灾害的发生概率和风险以及灾后SPV应支付的金额，以此作为确定债券利率和触发条件的基础。接下来由投资银行根据模型结论及市场状况设计产品结构，确定债券的利率、期限、触发条件等细节[12]。在经过承销商和模型公司的路演之后，债券被投资者所购买，SPV得到资金后投资于信托基金。当合约规定的灾害发生之后，需要中立机构的客观报告来确定是否达到了合约执行的触发条件。

五、政策建议

1.建立多部门参与的巨灾保险联席工作会议制度。由于有关巨灾保险制度的立法、财政补贴以及产品设计等涉及相当多的部门，因而，只有建立包括保监会、发改委、财政部、民政部、人民银行和减灾委等多部门组成的联席工作会议制度，才能有效解决涉及巨灾保险的多个具体相关问题。

2.加大政策扶持力度。一是从巨灾保险范围、保险对象的确认和巨灾保险的应急机制、国家对巨灾防范工作的投入力度、对巨灾保险外部环境的改善等方面去建立健全巨灾保险法律法规。二是从财政税收优惠的条件、保费补贴、退税和税收减免内容方面入手，实行相应的财政税收优惠政策。三是逐步发展和完善债券、期权、期货和其他衍生品工具，进一步完善我国资本市场，为巨灾保险连接证券的推出和发展打下良好的基础。

3.设立各级巨灾保险发展专项资金。一是用于培养居民参与巨灾保险的意识；二是在大灾易发多发地区，政府对居民提供一定比例的保费补贴；三是对发展巨灾保险的一些关键问题进行专项研究。

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