国外航班时刻的立法及实践研究

【摘要】航班时刻又叫做航班起降时刻，是指在民航机场为使航空器起降、起飞得以实现，而分配到机场或离开机场的预定时间。随着航空运输业的发展，机场设施和空域系统扩容的发展跟不上航空运输的增长速度，导致航班时刻供给不足。合理配置航班时刻资源，提高航班时刻使用效率，对缓解机场日益严重的拥堵尤为重要。美国和欧盟开创了一些航班时刻配置的新立法，取得良好的效果，值得我国予以借鉴。

【关键词】航班时刻；稀缺性资源；立法

一、美国航班时刻管理的立法及实践

美国航班起降时刻资源的配置机制，在不同的机场具有不同的方式。美国绝大多数机场一直使用“先来先服务规则”分配航班起降时刻资源。但纽约拉瓜迪亚机场、肯尼迪机场、芝加哥奥黑尔机场、罗纳德・里根・华盛顿机场这四个高密度机场采取了不同配置机制。纵观美国航班时刻配置的历史演变，主要经历了四个阶段。

（一）1969年之前：开放进入配置机制

1969年之前，美国机场都采取-先来先服务政策。先来先服务规则是指依照飞行器到达机场的自然时间顺序来决定起降服务的优先顺序。先来先服务规则下，航班时刻资源是一种开放进入资源，航空公司拥有通过使用时刻资源从而获取收益的权利。对航班时刻资源的所有权，政府并没有作出安排；时刻资源的配置主体是空管部门。如果不存在航空公司关于时刻资源的需求冲突，那么就按照自然时间顺序来安排起降时间的优先顺序；如果存在需求冲突，那么就按照排队方式来安排起降的顺序。

（二）1969年至1986年：数量限额与时刻委员会配置期

随着航空运输业的发展，一些机场出现了严重的超额航班起降需求，在先到先服务规则下，出现了大范围和长时间的航班延误。美国联邦航空局（FAA）为降低延误成本，调整航班起降时刻资源的配置机制，希望通过对航班起降时刻资源进行数量限制，以缓解日益严重的航班延误。FAA于1969年实施了《High Density Traffic Airport Rule》（简记为HDR，又称高密度机场条例），该条例被FAA推行为一项治理航班延误的暂时性措施，1973年成为永久性规章。条例还规定了这些机场在高峰时段的可用时刻数量。政府限定了机场可供使用的时刻资源数量，然后让一个时刻委员会来具体分配这些时刻。时刻委员会的成员是这个机场上运营的航空公司，因此时刻资源的分配就是通过航空公司集体行动来决定。航空公司在实际使用航班起降时刻之前的1年就知道了它可以使用和不可以使用哪个时间的起降时刻，从而确保了航空公司对将来的合理预期，所以时刻资源具有排他性的使用权和收益权，但是不具有转让权。对于时刻资源的所有权，政府并没作出安排。

（三）1986年-2000年：数量限额、二级交易及FAA配置期

随着1978年航空运输业放松管制，许多新航空公司出现，带来了时刻资源需求的快速增长。航空运输业的这些变化导致时刻表委员会经常陷入谈判僵局。为此，FAA在1986年实施了时刻资源的买卖规则：《高交通密度机场通勤营运人与航空承运人IFR运营（航班时刻）的分配》。买卖规则系统地规定了现存航班时刻的初始分配、新增航班时刻的分配、时刻二级市场的交易、FAA对时刻资源的产权宣称等。旨在解决放松管制后航班时刻紧张与虚耗闲置并存和竞争加剧后航班时刻委员会无法运作等问题。该条例系统地规定了航班时刻分配的程序与规则，涉及航班时刻分配、撤销、转让、使用的具体细则，并引入航班时刻的二级市场转让机制。高密度规则对时刻资源数量的限制、买卖规则对祖父权利的认可，使得时刻资源产权具有较强的使用排他性和收益权。买卖规则对时刻资源二级交易的允许，确保了时刻资源的转让权。所以，持有时刻资源的航空公司同时具备了时刻资源的排他性使用权、收益权及转让权，显示出私有产权的特点。但是，航空公司并不是法律意义上的所有者，不拥有时刻资源的所有权。

（四）2000年至今：调整与探索期

20世纪90年代，低成本航空公司大量出现，新航空公司无法通过初始配置来获得一定数量和质量的时刻；时刻交易二级市场的运行效率较差，新航空公司无法通过购买或租赁来获得一定数量与质量的时刻。随着批评声的不断增加，美国国会在2000年批准《面向21世纪航空投资与改革方案》（简称AIR21世纪法案），宣布逐步废除执行多年的高密度机场的航班时刻管理条例。AIR21世纪法案，逐步废除了高密度机场上的时刻数量限额，并且同时给予低于70座的那些飞往于高密度机场到小社区航班的时刻申请豁免权。“21世纪法案”对高密度机场条例的废除直接导致航班的大幅度增加，并由此导致航班的大面积延误。影响更为巨大的是，这些机场延误的增加通过波及效应直接导致了整个国家航空运输系统延误的增加。基此，美国国会于2003年通过立法授予运输部部长“可以要求FAA与各定期航空承运人举行会议，商讨消减在严重拥挤机场的航班以减少高峰时段的班期过量与航班延误”的权利。

二、欧盟国家航班时刻管理的立法及实践

欧盟航班时刻资源配置的方式，呈现出与美国不同的态势。目前欧盟采取的时刻资源配置机制，是世界大多数国家的分配方式其中包括中国。欧洲机场的饱和程度在世界范围内首屈一指，因此其对时刻的管理一直跟随着市场的变化。因此，研究近年来欧洲航班时刻分配与管理制度的演变过程，对我国航班时刻管理改革进程有重要借鉴意义。

（一）欧盟95/93规章

欧盟从1988年开始，为形成内部统一市场，欧盟航空运输业采取了自由化政策。1993年，欧盟基于IATA时刻资源配置体系，建立了欧盟第一个时刻资源配置规则《关于共同体机场航班时刻分配共同规则的理事会条例（EEC）第95/93号规章》即简称为95/93规则。

95/93规则是目前整个欧盟国家航班起降时刻资源分配和管理的基础性法规文件，宗旨在于促进起降资源的灵活使用，并努力减少日渐饱和的机场起降资源的浪费。

1、航班时刻分配程序。95/93规则就机场饱和程度制定了一套透明而且公平的标准，根据这套标准将那些地面容量不够充裕的机场定为“需要协调的”或者“完全需要协调”的机场。如果某个机场进入了“需要协调的机场”或者“完全需要协调机场”之列，该机场所在成员国就有责任指定一个对航空承运人的航班计划协调有丰富经验的自然人或法人作为此机场的时刻协调人。航班时刻协调人在进行协调时，必须奉行透明、中立和非歧视的原则。

2、分配原则。在进行航班时刻分配时，EC95/93奉行“祖父条款”分配机制，一个航空公司如果已经获得某个时刻的起降权，从理论上讲它就永久地拥有这个航班时刻的起降权。该规章对航空公司已经拥有起降权的管理政策遵循二/八法则，即“要么使用航班时刻资源，要么就会失去航班时刻资源”，即承运人在被分配了某个起降时刻资源期间，必须至少使用该时刻资源的80%，否则就要将其归还给时刻协调员的“时刻池”中。同时，95/93规章中50/50规则还规定，每年需要拿出“时刻池”中的一半分配给新加入的公司或新进入某条航线的公司，除非这些公司所申请的时刻数量还不到“时刻池”一半，以给这些新进入航空业或新进入某条航线的公司更多机会。

3、95/93规章之局限性。95/93规章给航班时刻资源的分配和管理提供了一整套可以遵循的工作程序，但由于航班时刻协调工作本身的复杂性，使得95/93规章在指导工作时逐渐显露出一定局限性。在那些繁忙的机场，由于已经运营的航空公司希望仍然继续持有它们手中的时刻资源，根据祖父条款，它们当然也可以顺理成章地继续保留这些时刻，所以这些时刻资源就很少有可能回到“时刻池”中进行再次分配。大量时刻滞留在原来航空公司手中，使得时刻管理缺少灵活性。即使有公司主动或被动放弃自己手中原有时刻，这些回到“时刻池”中的时刻资源也不是一个系列的。航空公司在意向上进入某一航线时，总是试图使这条航线上的时刻能够编排成一个系列才能够真正服务某条航线。这不但对新加入的航空公司是一个壁垒，同时对现有航空公司完善自己的航线网络也是一个壁垒。

4、航班时刻资源白白虚耗。目前欧洲乃至国际航班时刻分配体系汇总，航空公司并不需要为他们所分配到但却没有使用的时刻资源付任何的费用。即使95/93规章中的80/20法则也只是在航空公司本航季没有使用到所分配时刻80%的情况下，在下一个航季才需要放弃这个时刻资源。本航季中如果持有此时刻资源的航空公司没有充分利用，这个航班时刻资源本身被虚耗，这对更需要这个航班时刻资源的航空公司和那些时刻资源本身已经很紧张的饱和机场来说都是浪费。

（二）欧盟793/2004号新规章

1、新规章的内容。新规章更加强调时刻协调员在只能和财政上的独立性，他独立于任何一个相关利益者存在。时刻协调员的作用被再次强调，他有权利监管时刻资源的正确使用，防止时刻资源被虚耗。此外，新规章鼓励一切能够提高机场资源利用率的规定出台，它界定了对航班时刻资源浪费的惩罚措施，其中私自放弃未经官方许可的航班计划、使用和所分配的起降时刻显著不同的时刻、起降资源利用率不足80%等均在规定的惩罚之列。新规章还对“航班时刻”进行重新定义。793/2004规章对时刻定义为一种许可，航空公司对持有的航班时刻资源并没有拥有权。

2、新市场机制提案。几乎是在793/2004规章刚刚开始执行后不久，欧盟又在全行业范围内就引入新的市场机制管理起降时刻问题开展一场广泛调查咨询活动。这里所谓市场机制也就是采用交易方式来提高起降时刻资源管理的灵活性。交易方式包括首次交易，就是由官方来进行的时刻资源交易；和二次交易，也即航空公司之间进行时刻资源交易。95/93规章中对航空公司间航班时刻交换的规定为“只允许在没有货币补偿的基础上发生”。航班时刻使用状况也会大为改善。由于使用时刻需要付费，这会增加航空公司持有时刻的固定成本，这就会鼓励航空公司更加集中地使用时刻资源，并尽快将不用的时刻归还给“时刻池”或出售给其他公司，这样会使接近饱和的机场利用率更高。不同时刻也可根据供求情况制定不同的价格，这对于需求不是很旺盛的时刻，通过其价格的调整吸引更多的航空公司来使用，会使机场时刻资源的使用更为均衡。

三、对美国和欧盟航班时刻立法和实践的思考

美国航班时刻管理体制是目前世界上比较成功的体制之一，在其体制中有许多值得借鉴的地方，如抽签体制，分配与管理制度透明等，当然，航班时刻市场化配置机制仍然处于试验和不断探索过程中。另外，从欧盟对起降时刻资源管理规章和方法的演变上来看，它主要目的就是为平衡已运营航空公司对航班时刻稳定性的要求，将航班时刻转移到最需要的公司手中，同时为新加入的航空公司提供足够多的机会，不断提高时刻资源的利用程度。

当然从目前的实施效果来看，在欧盟国家内部，对时刻资源管理的市场化推进仍然存在很多不同意见。因此，对欧美国家起降时刻资源分配和管理政策变化及实施效果进行研究和跟踪，制定出适合我国航空运输发展状况的航班时刻分配和管理政策，对加快整个航空运输市场化进程，为我国现有和新进入的航空公司创造一个更公平、有序竞争环境非常有益。

如果说成本和规模经济对航空公司竞争力的影响还需要通过市场进入和退出间接实现的话，那么航线和航班时刻这些特有资源对航空公司竞争的作用则直接得多。两者相比，航线资源的真正拥有是通过对航班时刻的获得才实现的，如果没有进入某一机场航班时刻，哪怕是实力再雄厚的公司也只能望“场”兴叹。航班时刻是航空公司生存的源头，这已经成为众多航空运输企业管理者的共识。目前，我国航班时刻分配方法比较简单，并且航班时刻分配和市场准入、航线审批只能的相对分开，使得后续航班时刻管理工作难度增大。由于航线准入和获得航班时刻的不易，对虚占航班时刻的管理又相对松散，造成很多航空公司在资源紧张的机场和航线上虚占时刻现象严重。通过研究美国和欧盟航班时刻分配制度，有利于我们借鉴欧美国家经验，建立一个规范、公平、公正的航班时刻分配和管理机制，为我国民航业的发展做出贡献。

参考文献：

[1]Czerny A I. Airport Slots： International Experiences and Options for Reform. Ashgate Publishing，2008

[2]杨涛.航班起降时刻资源配置研究.北京交通大学，2008

[3]金永利.航班时刻资源的市场化配置理论研究.经济问题探索，2009（5）

基金项目：

本文系中国民航大学2013年度《国家大学生创新创业训练计划》资助项目成果之一。