实施均衡外汇管理 积极应对国际金融危机

摘要：目前国际金融危机向纵深发展，我国外汇管理政策也应随着经济金融形势的发展变化而不断进行调整。这就需要我们坚持均衡外汇管理理念，进一步改进管理方式，对跨境资金流出和流入两个方向都要有健全的管理体制和机制，保障在外汇资金流出、流入两个方向均有完善的管理手段和保障措施，在应对国际金融危机中争取主动权。

关键词：外汇管理；外汇储备；国际收支

文章编号：1003－4625(2009)06－0038－04 中图分类号：F830.73 文献标识码：A

一、外部形势发生了根本性的变化，需要外汇管理政策及时跟进，促进“保增长”目标的实现

(一)我国宏观经济形势发生了扭转，宏观政策转向

2008年上半年，我国经济发展面临的主要问题是热钱流入，流动性过剩，通货膨胀压力高企，外汇储备持续快速增长，人民币面临较大的升值压力，国际收支失衡的风险加大。当时，国家实施“两防”即“防止增长由偏快转为过热，防止价格由结构性上涨演变为明显的通货膨胀”的宏观调控政策，在此背景下，外汇管理部门为维护国际收支平衡，出台了一系列主要是防止热钱流人的管理政策，如出口收结汇联网核查政策、企业货物贸易项下外债登记管理政策等。而2008年下半年，在国际金融危机的冲击下，我国经济面临下行压力，为应对国际金融危机快速蔓延，在年中及时把宏观调控的首要任务调整为“一保一控”，即“保持经济平稳较快发展，控制物价过快上涨”，年末，国际经济形势急转直下，对我国不利影响明显加重，又果断地实施了“积极的财政政策和适度宽松的货币政策”。2009年国家提出要“保增长、扩内需、调结构”，把保持经济平稳较快发展作为首要任务，着力扩大国内需求，着力转变发展方式，加快经济结构战略调整。外汇管理部门作为国家重要的宏观管理部门，也推出了“保增长、防风险、促平衡”的工作思路，这为下一步外汇管理政策定下了正确的基调。在“防过热”背景下出台的外汇管理政策也应适应形势进行调整。

(二)当前涉外经济发展困难加大，外汇形势出现了新变化

1、对外贸易受到较大影响，进出口下滑。根据海关统计，2009年前两个月我国外贸进出口总值2667.7亿美元，比上年同期下降27.2％，出口1553.3亿美元，比上年同期下降21.1％；进口1114.4亿美元，比去年同期下降34.2％。

2、利用外资明显下降，出现外资流出增加苗头。据商务部统计2009年1-2月，全国新批设立外商投资企业2761家，同比下降36.85％；实际使用外资金额133.74亿美元，同比下降26.23％。并且，出现外资多种渠道出走苗头，如2008.年出现的轰动一时的韩资企业集体出逃情况，一些地方的外资企业利润汇出明显增加。此外，通过偿还境外母公司贷款、股权转让、清算、减资、撤资等形式发生资本流出也呈现增多趋势。

3、国际收支顺差缩小，外汇流入明显放缓。2008年，我国国际收支仍保持双顺差格局，但总顺差由快速增长转为趋于平稳。进入2009年，跨境资金流动规模持续萎缩，外汇资金净流入急剧下降，部分省份银行结售汇打破了多年来的“双顺差”格局。如河南省1-2月份银行结售汇23.01亿美元，同比下降26.07％，银行累计结售汇逆差1.37亿美元。跨境资金流动23.05亿美元，同比下降34.6％，其中，涉外收人11.63亿美元，同比下降54.58％，对外付款11.42亿美元，同比增长18.38％，跨境资金净流入2045万美元，同比下降98％，完全扭转了2008年涉外收入大幅高于涉外支出的局面，外汇资金净流入急剧下降。

(三)涉外经济主体困难增加，外部环境趋于恶化

受影响的主要原因和表现形式有：

1、外部需求下降，境外客户支付能力不足，出口受阻。国际金融危机从美国迅速向西欧、东欧扩散，新兴经济体受到影响也在日益显现。危机使我国一些主要出口市场消费能力大幅下降，货币市场流动性不足，客户资金紧缺，支付能力出现明显问题。以河南省为例，表现为一是出口订单减少。中铝洛阳铜业有限公司反映，今年2月份，企业订单拥有量创下近10年来的最低；二是出口产品价格下降，部分产品出现国际国内市场价格倒挂，如铝锭价从9月份的2700美元，吨下降至12月份的不足1600美元／吨；三是企业回款速度放缓，企业收汇周期被迫拉长。如中铝河南铝业反映客户资金紧缩，开证提货方面资金明显不足，应收账款激增。还有不少企业反映原来信誉较好的客户已经订货但不提货，对已经发货的产品因质量问题要求退货而不接受换货。

2、国外货币竞争性贬值，人民币被动升值，侵蚀企业利润。汇改后人民币经历了较大的升值过程，兑美元升值超过20％，进入2008年下半年人民币兑美元汇率基本平稳。但同时，美元、欧元、日元、英镑等主要结算币种兑人民币均出现了比较大的波动，而俄罗斯、韩国、印度，东欧一些国家采取兑美元大幅贬值的方式刺激出口、挽救本国经济，卢布、韩元、印度卢比、乌克兰格里夫纳等货币对美元大幅贬值，人民币实际上出现被动升值。导致我国出口商品在这些国家失去竞争优势，出口商品价格迅速下降、订单下降、贸易规模萎缩、部分企业微利甚至亏损经营，汇率波动导致贸易纠纷和收汇风险也大大提高。

3、贸易保护主义抬头，国际贸易前景暗淡。2008年12月，G20集团领导签订了一个旨在抵制贸易保护主义的宣言。但根据世界银行相关机构检测，金融危机以来，各国官方已经采取了大约78项贸易政策，其中66项涉嫌贸易保护，并且有47个已付诸实施，如补贴、紧急措施、提高关税、技术壁垒，提起反倾销诉讼等。发展中国家成为被请求反倾销调查的主力军，如欧盟在2008年12月对中国的腌制水果和对白俄罗斯、中国、俄罗斯的焊接管和不锈钢的反倾销调查。我国对外贸易困难局面预计将会持续。

4、企业经营困难，且受影响企业有扩大趋势。一是盈利下降，亏损面不断增加。如洛钼集团近几年一直排在河南省洛阳市规模以上工业企业盈利榜首位，但2008年利润同比下降超过20.3％；洛阳双瑞精铸钛业2008年利润下降30％，今年一季度预计亏损。二是企业开工率下降，不少企业关停。平顶山神马集团目前开工率为50％左右。电解铝行业多数采取了关停产能的措施，如河南省汝阳15家钼企业，现已停业14家。三是企业就业减少，显性和隐性失业增加。企业不景气。一些企业裁减工人，造成就业人数减少，首当其冲是影响到农民工、合同工就业。而一些企业特别是大型企业采取了休假、减少工作班数等措施，增加了隐性失业。

二、当前外汇管理政策在执行中存在的问题

(一)国际收支监测预警能力有待提高

随着世界经济衰退和金融动荡的加剧，许多

国家金融市场流动性紧缺，国际游资跨境流动频繁，而目前规范外汇资金流出的外汇管理政策正在逐步完善，但还不够系统和完整，特别是对这些风险点的监测、分析和预警能力尚显不足：一是统计监测体系不够科学完善，各部门数据不能有效“互联互通”，数据信息资源分散，没有全口径的数据采集平台，不能适应经常项目、资本项目交叉经营行为监测的需要，不能全面监测跨境资金流动的变化情况和趋势。二是行为监管模式不能全面掌握行为主体的涉汇信息，从而也不利于全面分析了解行为主体的交易行为是否真实。三是统计、监测、分析、预警能力欠缺。金宏工程国际收支系统也只有查询和简单的统计功能，不具备分析和预警能力。不能很好起到发现问题、提示风险的作用。四是一些重要信息不能有效掌握，如对于外商投资企业留存境内的利润总规模，我们不能够完全掌握，外币代兑机构没有纳入个人结售汇系统，5万美元以内结售汇完全由个人申报，外汇局据此不能得到真实反映个人结售汇的真实信息。

(二)货物贸易管理政策在执行中存在一些问题

当前主要的货物贸易管理政策如出口收结汇联网核查政策，贸易信贷登记管理政策，均是在2008年下半年防热钱流入的背景下出台的，这些政策在发挥经常项目真实性审核方面发挥了重要作用，但在执行中也存在一些问题：

1、出口收结汇联网核查政策使贸易收结汇便利性下降。该政策实施后，企业每一笔出口收汇都要经过银行出口收汇联网核查和外汇局核销两个环节，且在联网核查时，所有出口收汇都要先进入待核查账户核查后，再转到企业账户进行收结汇。银行、外汇局工作量增加，企业资金周转速度放慢，各方管理成本加大，贸易收结汇便利性下降。

2、贸易信贷登记管理政策对收付汇实施比例管理不能满足企业需求。当前形势下，一些在对外贸易中有话语权的企业为防范收汇风险，会尽量要求客户提高付款比例，但目前的预收比例管理多有牵制。企业还认为，预付货款付汇时要进行网上登记，且不能当天付汇，超过付汇额度到外汇局申请额度，增大了工作量，延长了付汇时间。而且，实施比例管理实质上是将政策变成了“有形之手”，直接干预了企业的经营行为。

3、远期收汇备案管理政策需要改进。受金融危机影响，企业出口收汇不确定因素增多，收汇期限拉长，远期收汇备案激增。如2008年，河南省郑州市办理出口项下远期收汇备案215笔，报关金额1.08亿美元，同比增长93％，预计2009年出口项下远期收汇备案还会继续增加。

(三)个人管理政策存在管理隐患

外币代兑机构没有纳入个人结售汇系统进行管理。5万美元以内个人结售汇完全由个人申报，并不能真实反映其实际交易背景，不法分子完全可以通过个人结售汇途径进行跨境资金转移。

(四)资本项目外汇管理存在不完善的地方

一是外商直接投资资本金实行支付结汇制管理还需完善。2008年总局文件明确了以前困扰银行和企业的支付命令函格式、人民币资金用途证明文件格式、不同银行间划转要求等问题，规范了相关业务操作。但仍存在银行难以鉴别资本金结汇是虚构交易还是真实需求，外汇局对于结汇后人民币资金流向和使用情况检查手段的欠缺等问题，制约政策执行效果。二是内外资企业利用境外资金待遇不同。外资企业可以便利地借用外债，而内资企业借用外债需要苛刻的审批，在国内中小企业融资难的情形下，内资企业只能利用境外直接投资资金，这虽然不用像借用外债一样负担还本付息义务，但出现我国一些关系国计民生的重要行业被外资控制的后果。三是对于直接投资管理的有效性仍需加强。商务局、工商局、外汇局等主要外资管理部门之间没有建立信息交换机制，基层外汇局直接投资系统统计分析功能的欠缺，难以对辖内直接投资情况进行科学分析和有效管理。对一些重要信息的获得处于被动位置，如目前通过外汇年检来获取企业资产负债、外汇收支等信息，但对于暂时没有外汇业务发生又不参加年检的企业就没有控制手段。对于外商投资企业滚存利润汇出管理的储备政策不足。四是境外投资管理需改进。当前国际能源资源和资产价格回落，为企业开展境外投资创造了有利条件。但境外投资手续尚显复杂，一些企业利用截流资金，建办事处等形式变相进行境外投资。境内企业开展走出去后难以进行有效后续管理等。个人直接对外投资管理政策尚未出台等。

(五)社会公众对外汇政策知悉度不高，外汇政策传导不畅

目前外汇局官方渠道直接向社会的信息有限，外汇政策主要通过外汇局文件进行内部传递，再由外汇局发送当地外汇指定银行，而涉汇企业及社会公众，大多数则通过中间渠道即外汇指定银行接受外汇政策信息。从这种意义上讲，外汇指定银行对于外汇政策的宣传起了至关重要的作用，但由于外汇指定银行代位监管者和经营者的角色冲突，其对外汇政策的解读也会与外汇局存在差异，不能将政策的真实意图和完整信息向社会公众完整传递，从而造成外汇政策的公众知悉度不高，一些企业不知道外汇局出台的便利化政策，影响企业业务开展，也有一些政策甚至不被理解和接受，影响政策执行效果。

三、坚持均衡管理的工作思路，完善外汇管理政策，积极应对当前复杂的国际国内经济形势

(一)实施均衡管理，是应对当前复杂形势的总思路

今年形势更趋复杂，不稳定和不确定因素增加，我们既要防止资金流入大幅下降，又担心形势恶化时资金大规模集中流出，外汇管理政策既不能对企业收结汇造成不便，又不至于为资金流出推波助澜，同时还要为境内投资主体走出去创造条件。解决好这些问题，不能局限于在“宽进严出”与“严进宽出”间摇摆，而是要按照新修订的《中华人民共和国外汇管理条例》中明确提出的对跨境外汇瓷会流动实行“均衡管理”的要求.正确把握外汇管理政策的方向、重点、力度和节奏。对跨境资金流出和流入两个方向都要有健全的体制和机制，保障在外汇资金流出、流入两个方向均有完善的管理手段和保障措施。要根据形势变化和宏观调控政策取向在不同时期有不同的侧重点，通过调节管理系统的各个参数，实现对外汇资金两个流动方向监管重点与监管力度的及时调节。强调更多地运用法律和市场的手段，而非行政手段来实施管理，更加重视国际收支监测预警和保障机制的作用。抓紧对不适应形势的政策进行调整，早日出台符合《中华人民共和国外汇管理条例》确定的基本原则的相关配套政策。

(二)健全跨境资金流动统计、监测、分析预警体系

一是整合外汇业务系统，实现系统互联，信息共享。尽快建立以国际收支统计系统、外汇账户系统为基础的数据集中采集平台。以账户系统为依托，构建交易主体监管平台，全面掌握交易主体外汇收支、结售汇信息；二是尽量减少统计监测盲区，将外币代兑机构个人结售汇信息纳入个人结

售汇系统进行管理，完善汇兑统计管理，制订汇兑数据核查办法，提高汇兑统计数据的准确性。探索更有效的外商直接投资信息管理方法，比如可出台专门政策规定外商投资企业留存利润应向外汇局进行申报；三是提高业务系统的统计、分析、预警功能，使基层外汇局能够对辖内外汇形势进行全面掌控，能进行全方位、多角度分析，能预设预警条件进行风险提示。如直接投资系统需增加统计分析功能，金宏工程需大幅提高分析和预警功能。

(三)经常项目管理应坚持真实性审查基础上的均衡管理

1、继续完善联网核查制度，推进收付汇核销制度改革。出口收结汇联网核查制度是落实对经常项目进行合理审查的重要制度，应继续坚持和完善。对于经审核具有真实交易背景的收汇可不入待核查账户，允许直接入企业经常项目账户或办理结汇，尽可能提高企业资金周转效率；构建一套科学、高效的监督贸易外汇收支和贸易实际活动一致性的核销制度，实现由企业逐笔核销向外汇局总量核销、由具体行为监管向主体监管、由现场核销向非现场核销的转变；丰富完善“联网核查”功能，将贸易售付汇也纳网核查系统，对贸易资金流出实施与收入对等的核查。争取实现“联网核查”与“外汇核销”制度合一，减少审查环节，便利企业贸易活动。

2、制订更科学的贸易信贷登记管理制度。建议强化系统的登记功能，对贸易项下的对外债权债务都要更严格地进行登记，防范贸易项下外债异动风险。但应弱化其比例管理限制，减少政策对企业正常经营行为的干扰，应规定只要经审查有真实交易背景的收付汇，在登记后均可办理收付汇业务。取消比例限制，取消到外汇局审批的环节，但应加强事后的检查力度。

3、堵塞个人外汇管理漏洞。加强个人结售汇的真实性审核，改变目前年度总额内由个人口头申报交易性质的现状，适度下调个人结售汇年度总额。尽快将外币代兑机构纳入个人结售汇管理系统。

(四)完善资本项目管理，稳妥推进资本项目可兑换

加强直接投资管理，与商务局、工商局等部门建立信息交换和数据比对机制，制订直接投资相关统计管理政策，保证外汇局可以依法获取相关直接投资信息；完善直接投资系统统计分析功能，加强对外商投资企业未分配或已分配未汇出利润的统计监测；给予外商投资企业和内资企业，特别是有自有外汇资金来源的中小企业同等的外债管理政策，丰富内资企业利用外资的手段；加强外商直接投资管理，赋予外汇局对结汇后人民币资金使用的监管和检查权；继续完善境内企业境外投资外汇管理，简化手续，便利企业境外投资购汇和境外资金运作。

(五)为经济发展提供相对稳定的汇率环境

保持外汇市场稳定，避免人民币汇率大起大落。尽快改变人民币兑美元汇率只升不贬的单边走势，合理引导公众预期，真正实现双向均衡波动基础上的相对稳定，为企业经营和经济发展创造有利的汇率条件。

(六)加强外汇管理政策宣传，创造良好舆论环境

加大宣传力度，向涉汇主体传递政策信息，积极向地方政府、各涉外管理部门宣传外汇管理政策；积极组织贯彻实施国家外汇管理局各项新的改革措施，对银行和涉外企业进行政策吹风、开展政策培训，利用外汇管理联席会等形式使涉汇主体及时了解政策；注意抓好银行这一主要的政策传导节点，监督和引导银行及时向客户全面正确地传导外汇政策信息。