我国校舍建设的质量安全监控机制与财政投入机制完善

中图分类号:F810 文献标识码:A

内容摘要:校舍的质量安全监控机制与广大师生生命安全息息相关,而财政投入机制则是校舍建设质量安全监控机制保障体系的重要组成部分。本文通过研究我国校舍建设的质量安全监控机制与财政投入机制的缺陷,提出相应地完善对策,以期为我国校舍建设提供参考。

关键词:校舍 质量安全监控 财政投入

随着我国经济的发展和对教育的重视,校舍建设得到了很大程度的改善。迄今为止,全国拥有高等教育校舍6.18亿平方米和中小学校舍15.56亿平方米。但随着校舍数量的增加,校园的安全及其各类突发事件也逐步成为社会关注的热点。特别是在汶川地震中倒塌的房屋21.6万间中就有校舍6898间,将我国校舍建设中的两个问题极大化的暴露出来:一是校舍质量不达标;二是建设资金投入不足即财政投入不到位。

一般而言,要达到建设项目预期目的必须考虑三个因素:质量预期、成本预期和工期预期。工期越短,则施工成本越大,而建设项目的成本和质量的关系则直接影响校舍建设, 质量预期越高,则成本预期越高。在校舍实际建设中,对质量预期是在国家规定的验收范围内,而成本预期则要考虑学校融资情况和财政许可投入状况。

校舍建设质量安全机制存在的问题

校舍建设的质量安全机制可以从三个阶段进行管理,第一阶段:项目初步设计(方案设计)阶段管理;第二阶段:项目实施阶段管理;第三阶段:项目使用阶段管理。其校舍建设a的质量安全机制也分阶段地存在以下缺陷:

(一)建设项目初步设计阶段

在项目初步设计(方案设计)中,主要的工作内容有:校舍的选址、校舍的总平面图规划、校舍的主体结构选型、校舍的地质勘探以及基础类型的选择、校舍的建筑方案初步设计等工作。这些工作的科学性和合理性直接关系到校舍建设的质量,影响到校舍安全,但是在执行过程中却会出现不足之处。

在校舍建设工作中没有国家统一的规范或政出多门。例如:我国现行最权威的设计规范是1986年的国家计委颁布的《中小学校建筑设计规范》(GBJ99-86),由天津市建筑设计院编写,而2002年由建设部、国家计委、教育部制定并于2002年正式实施的《城市普通中小学校校舍建设标准》,则是由国家教育部主编。在这些规范中出现了不同的标准,如前者在5.2.1规定“小学教学楼不应超过四层;中学、中师、幼师教学楼不应超过五层”,而后者在第32条第一款规定“完小的教学办公楼不宜超过三层,初中的教学图书实验楼不宜超过四层”,让执行者无从依据。

建设规范中防震只针对特殊学校设计,一般校舍建筑未做规定。在2008年版的《建筑工程抗震设防分类标准》中直接指出:“幼儿园、小学、中学的教学用房以及学生宿舍和食堂,抗震设防类别应不低于重点设防类”。但同属教育建筑中的高校校舍并未做强制规定,只是以“校舍建设标准要高于一般民用建筑”笼统概括,显示了其对防震规定不明确。

(二)建设项目实施阶段

在建设项目的实施阶段,其质量关键要靠建设监理制度,并将业主的监管放于制度的核心地位。相对建筑业的非教育建筑,管理校舍的业主力量是最薄弱的,原因如下:一是业主方对建筑规范的不了解。校舍的建设项目业主方为各大中小学的校方,而校方有关建筑的专业技术人才非常的薄弱。众所周知,代表校方的业主多为教育界人士,建筑业对其是陌生的领域,所以对校舍质量和安全等问题没有进行很好的监控;其二监理公司的监理水平参差不齐。为了弥补业主的专业缺陷,校方会聘请监理公司代其监控校舍施工质量。但监理公司数量众多,且水平不一,更有甚者还与施工单位共同联手欺骗业主,出现降低质量要求、以次充好、偷工减料等现象。

(三)建设项目交工使用阶段

建设项目在交工使用阶段,其主要使用者是校方和学生,中小学生的自制能力、判断力比较弱,高校大学生在此方面略甚于中小学生,但也要得到校方的有效引导。如2009年12月7日的湖南省湘乡市育才学校的踩踏事件和2010年1月23日的江西省余干县实验小学的踩踏事件,形式上基本相似,皆因学校楼梯口拥挤造成踩踏和死亡。这些事件都暴露了校方不及时进行安全疏导的缺陷。

校舍建设财政投入机制存在的问题

根据国家教育部数据显示,截止至2009年12月,我国高校6.18亿平米校舍中有182万平米的危房,约占0.3%;中等职业学校0.987亿平米校舍中有99万平米的危房,约占1%;57.8亿平米小学校舍中有2518万平米的危房,约占4.3%;幼儿园校舍10.7亿平米,有678278平米的危房,约占0.6%。这组数据表明,中小学危房比例最重,而汶川地震中某些乡镇小学垮塌的主要原因是校方没有充足的建设资金而导致建设质量不符合设计文件要求。可见,财政投入体制是学校校舍建设质量安全保障体系的重要组成部分。

财政投入力度有限且建设项目受到限制。国家从1995年到2005年十年期间投入200亿以上到国家贫困地区义务教育工程。尽管国家财政投入了较多的资金,但由于我国幅员辽阔,人口众多,特别是东西部地区经济和教育发展不平衡、差异大,财政投入力度有限,与需要解决校舍的资金还有距离。同时国家财政还要承担非义务教育高校校舍的建立,负担较重,建设项目受到限制。

财政责任划分不明确。90年代,我国虽然实行了“分税制”改革,但未对中央与地方、地方各级政府之间的事权与财权职责做出明确的规定。2001年以后,我国的义务教育经费来源基本呈现“以县为主”,高等教育经费主要依靠国家和其他收入的现象。各县级财政收入占全国财政的21%,而所供养的人员却是全国的71%,没有多余的资金投入义务教育。如从1995年就开始的国家贫困地区义务教育一期 工程中就要求中央拨款39亿,地方配套拨款87亿。如此庞大的财政经费分配到贫富不均的县财政,富裕的县财政可能配合实施,贫穷的县财政就会有意忽略、采取挤占、挪用或减少对教育的投入,校舍建设就得不到有效的资金保障。

完善校舍质量安全监控机制的措施

建设项目初步设计要依照国家统一的《学校建筑安全法》,该法应囊括学校建筑中的防火、防震、防雷及安全疏散的设计,并作为设计应达到的首要目标。 汶川地震发生后,国家有关部门采取了一系列措施,且出台和完善了相关法律、法规,如现正在修订讨论中的《建筑抗震设计规范》,希望在修订过程中能够统一标准,避免失误。

建设项目实施阶段中业主授权专业机构负责监督校舍建设质量。该机构应隶属于建筑管理部门而非教育系统,同时对该机构执行“责任终身制”,避免出现该机构与施工单位共同联手欺骗业主现象,并根据校舍损失或倒塌的原因,追究负责人的民事或刑事责任。

项目使用阶段应加强校方对学生的安全教育,通过图片、视频的宣传提出警示作用,有条件的还可以组织学生进行安全教育演习。

完善校舍财政投入机制的措施

加大财政投入和覆盖面。2001年以前,我国执行的是中央、省、市、县、乡/镇五级财政体制,不仅高校的总收入依赖于政府高教拨款,义务教育也长期依赖最基层的“乡镇”财政拨款,部分乡镇财力不足,造成危房频出。2001年以后,国家高校出现扩招,改变了主要依赖政府拨款新建校舍的情况,出现了学校自筹、社会力量投入等多种融资渠道,特别在2007年11月,全国有24个省(区、市)推行“省直管县”改革试点,提高了县级财力,同时解决了校舍建设缺少安全的问题。

明确各级政府职责并采取有效的激励机制以保障校舍资金来源。我国各级政府和教育、建设、计划、财政等多个部门,对校舍建设的财政和质量管理任务划分须进一步明确责任。校舍建设的质量管理责任应在施工部门和质量安全监控部门,而财政投入责任应该明确由教育部门和财政部门承担。同时监察部门应对各级政府教育财政投入进行有效监督,并采取激励机制。 根据《教育法》的规定“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”, 虽然在2008年我国国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.48%,比2007年上升了0.26个百分点,但某些省、自治区、直辖市还未到达我国《教育法》规定的增长要求。因此应对未达标的各级政府特别是各级行政首长进行处罚,对已达标或多投入的各级政府和首长应进行物质上或其他形式的奖励的措施,从而有力保障教育经费的投入和校舍建设资金的来源,以保证校舍质量。

参考文献:

1.国家计委.中小学校建筑设计规范[Z],1986

2.建设部,国家计委,教育部.城市普通中小学校校舍建设标准[Z].2002

3.建设部.建筑工程抗震设防分类标准[Z],2008

4.宋应泉.校舍安全何以保障?[J].北京大学教育评论,2008(6)