行政执法监督法治化研究

摘 要：行政执法监督是当前深化行政执法体制改革的重要内容，为推进依法行政、建设法治政府提供重要保障。行政监督权的行使，本质上是行政机关依法履行法定行政监督职责的体现，与行政复议制度相比，在权力来源、监督机制的启动、监督的目的、监督的范围、监督的程序等方面存在明显区别。行政执法监督的主要制度由事前监督、事中监督、事后监督三个阶段的相关制度构成，共同形成行政执法监督体系。推动行政执法监督法治化的实现，要结合“两张清单”制度的实施，厘清执法权责，完善行政执法监督体制机制，创新监督方式和手段，全面落实行政执法责任制。

关键词：行政执法；行政执法监督；层级监督；法治化

中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）08-0191-03

行政执法是行政机关履行行政职能、完成行政任务的重要途径。行政执法活动直接影响行政相对人的切身利益，行政执法水平的高低直接关系着政府施政目标的实现和政府形象的树立。“有权必有责，用权受监督”，这是现代法治社会的基本规则。行政执法监督是行政执法体制的重要一环，对于规范行政执法活动、提高行政执法效能具有重要作用，是确保依法行政、推进法治政府建设的关键。“历史经验证明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督。”[1]而我国长期存在“重立法、轻执法、忽视监督”的现象[2]，极不利于依法行政的推进。为此，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，坚持严格规范公正文明执法，是深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要内涵，明确要求加强执法监督；《法治政府建设实施纲要（2015―2020年）》也进一步要求加强执法监督，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。

当前，为适应推进政府治理体系和治理能力现代化建设的要求，加快建设法治政府，各地在优化行政执法力量配置、相对集中行政执法权、行政执法和刑事司法衔接机制等方面展开探索，行政执法体制改革正逐步深入推进。据统计，广东省、山东省、四川省、内蒙古自治区、重庆市等十多个省（直辖市、自治区）制定了省级地方法规――《行政执法监督条例》，不少省、市政府也出台了关于行政执法监督的地方规章和规范性文件，甚至还有的地方成立了专门的行政执法监督机构。各地纷纷出台制度并积极开展实践探索，目的在于规范行政执法监督活动、增强行政执法监督效能。因此，深入研究行政执法监督，推动行政执法监督法治化，既是深化行政执法监督体制改革、加快法治政府建设的客观要求，也是规范市场经济秩序、促进政府治理体系和治理能力现代化的迫切需要。

一、行政执法监督的概念与特征

行政执法监督，顾名思义，是对行政执法活动进行监督。从宽泛意义的角度看，行政执法监督的主体非常广泛，不仅包括执政党的监督、权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督，而且包括舆论监督、社会团体和人民的监督等。因此在广义上，行政执法监督是国家机关、政党、社会团体和人民群众，依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效实施的监察、督促、检查和纠正的行为[3]。但是，从狭义的角度看，行政执法监督专指在一定行政区域内上级人民政府对所属行政执法部门、依法受行政机关委托的组织、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和下级人民政府（简称“行政执法主体”）行政执法行为所进行的监督活动，属于“行政职能监督”中的“一般监督”[4]。狭义的行政执法监督属于行政机关内部的层级监督，是当前推进行政机关执法体制改革的重要内容，也是本文讨论的对象范围。根据行政机关监督主体的类型，可以分为层级监督和专门监督两类。层级监督主要是上级行政机关对下级行政机关执法活动的监督；专门监督主要指的是行政监察、审计部门履行专门监督职能，按照法律、行政法规的规定对行政执法行为进行的监督。

二、行政执法监督的法律属性

行政执法监督是上级行政机关依照宪法法律规定对下级行政机关行政执法行为所进行的监督活动，是依法履行法定职责的体现。我国《宪法》第89条规定了国务院行使的一系列职权，其中包括，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；“改变或者撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章”；“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。这一规定明确赋予了国务院对全国地方各级行政机关的监督权，其监督权限既可以改变或者撤销国务院部门、直属机构的抽象行政行为，也可以改变或者撤销地方行政机关的具体行政行为，这其中当然包括了行政执法监督权。可见，国务院对各级行政机关行政执法行为的监督是没有层级限制的，不受行政层级的约束。此外，上一级人民政府对下一级人民政府执法活动的监督、一级人民政府对所属执法主体执法活动的监督以及上一级政府职能部门对下一级工作部门执法活动的监督，都需要根据《宪法》、《国务院组织法》、《地方组织法》等相关法律法规赋予监督主体的行政执法监督权，对被监督执法主体的执法活动进行监督。行政监督权的行使，本质上是行政机关依法履行法定的行政监督职责。

行政复议也具有保障和监督行政机关依法行使职权的制度功能，因此，厘清和区分行政执法监督与行政复议制度的关系，是认识行政执法监督法律属性的一个关键点。行政执法监督与行政复议实质上是既有联系又有区别的两项制度。行政执法监督与通过行政复议监督行政执法行为的相同之处在于，两者都属于行政机关内部的监督机制，都发挥着内部层级监督、保障行政机关依法行使职权的功能，都需要有法定的依据并遵循法定的程序，都是通过改变或者撤销下级行政机关的行政行为来实现监督等。但是，这两者具有本质上的区别：在权力来源上，行政执法监督权的来源是宪法法律法规赋予上级行政机关的行政职权，行政复议权则是来源于《行政复议法》的规定。在监督机制启动方式上，行政执法监督通常由上级行政机关依职权主动进行；而通过行政复议监督行政执法行为，则需要通过行政相对人的申请，才能启动行政复议程序，程序的启动是被动性。在监督的目的方面，行政执法监督的目的在于确保下级行政机关的行政执法活动合法、适当，具有鲜明的职定性[5]；而行政复议监督制度的目的除了包括防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为以外，更重要的目的在于向公民、法人和其他组织提供一个权利救济的渠道，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，w现了法定性和救济功能。在监督的范围方面，行政执法监督的范围既包括行政机关具体的行政执法行为，也包括抽象行政行为，特定情况下还可以监督下级行政机关执法的内部行政行为；而行政复议监督的范围由现行《行政复议法》明确划定，主要监督行政机关的具体行政行为。在监督程序方面，行政执法监督适用一般的行政程序，有的地方出台了关于行政执法监督的地方性法规或者地方政府规章，行政执法监督需按相关的法规规章规定的程序进行；但是通过行政复议的监督，需要严格遵循《行政复议法》规定的复议程序。

三、行政执法监督的主要制度

（一）行政执法事前监督的主要制度

行政执法的事前监督，是针对行政执法活动的一种预防性的监督，关键在于解决行政执法机关及其工作人员的职权范围问题。为了防止行政执法机关及其工作人员有法不依或者，首先需要明确其法定职责，合理划分不同层级部门的行政执法职责权限。按照职权法定的原则，行政机关及其工作人员的法定职责是由法律法规规定明确的。法无授权不可为、法定职责必须为。行政执法必须要有法定的依据，必须履行法定的职责。行政执法的事前监督，主要通过行政执法依据的前置审查、执法依据的公开、规章及规范性文件备案等制度的实施。一方面，通过对行政执法依据的合法性审查，从源头上确保行政执法依据符合法律法规的规定，符合职权法定的基本要求；另一方面，规范涉及行政执法的规章、规范性文件等依据的公开活动，让与之有利害关系的公民、法人或者其他组织能够知悉，满足社会公众对行政执法依据的知情权和监督权的行使；并且，通过规章及规范性文件备案制度，保证法制的统一实施。此外，通过行政执法主体公告、行政执法人员持证执法管理等制度，让社会公众得以知悉执法主体及执法依据。行政执法的事前监督制度，有助于及时纠正行政执法依据中存在的合法性和合理性的问题，避免损害行政相对人的合法权益。

（二）行政执法事中监督的主要制度

行政执法的事中监督，是指上级行政机关对行政执法行为在实施之中所进行的监督，以便发现问题及时纠正，是一种执法过程追踪式的监督。行政执法的事中监督，主要通过规范行政执法程序、明确执法裁量基准等机制来对行政执法活动过程进行监督。虽然当前我国尚未制定统一的《行政程序法》，但是一般的行政执法活动都有相应的法定依据、程序规范和执法要求，各地也陆续制定了关于行政程序、行政处罚自由裁量权、行政执法证据规则、行政执法听证、重大执法决定法制审核等相关制度和规范，要求行政执法过程中不能违反相关规定，细化行政执法程序，规范和促进行政执法机关及其工作人员合法、合理地行使执法权，同时充分保障行政相对人在行政执法过程中的权利，避免行政执法的随意性。

（三）行政执法事后监督的主要制度

行政执法的事后监督，是指上级行政机关对行政执法行为实施完结后所进行的监督，属于一种补救性或惩戒性的监督。执法案卷评查和执法评议考核制度是行政执法事后监督的两项主要制度。对行政执法机关办结的行政处罚、行政许可及其他行政执法案卷开展评查，能够查核行政机关执法活动的全过程，从执法主体资格、证据收集、程序规范、实体处理、执法文书制作、案卷归档等方面全面了解行政执法的情况，实现对行政执法活动的事后监督。行政执法评议考核，是评判行政执法机关及其执法人员是否按照法定权限、程序和要求开展行政执法活动的制度，是落实行政执法责任制的关键制度。通过规划、科学、合理的评判和考核，加之与执法过错责任追究制度相结合，建立完善的行政执法责任制，惩治执法腐败现象，监督行政机关依法履职，并且促进提高其依法行政的能力。

四、行政执法监督法治化的实现

“依法行政的关键是规范行政执法行为。”[6]行政执法监督是通过不同阶段、众多制度的实施，来实现规范行政执法行为、增强行政执法监督效能效果的。这些制度的实施，同样需要在法律法规规定的框架内运行。实现行政执法监督法治化，是推动行政执法监督工作有效开展的法制基础和规范保障。行政执法监督法治化的实现，建议从以下几个方面推动。

第一，结合“两张清单”制度的实施，厘清执法权责。“两张清单”指的是行政机关的权力清单和责任清单。权力清单是将政府及各部门行使的行政权力及流程以清单的形式进行明确，依法划定行政机关的行政职权，重点解决职权重叠、交叉的现象以及行政乱作为的问题。责任清单是从政府责任的角度明确划分地方各级政府工作部门的责任事项和职责边界，强调行政机关应当承担的行政责任，重点解决行政不作为的问题。权力清单与责任清单在具体内容上各有侧重，但相互配套，共同明确了行政机关的行政职权与行政职责。通过权力清单和责任清单制度的实施，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。“两个清单”以法律法规规章、政府职能转变和机构改革方案、机构编制“三定”规定为依据，遵循权责法定、权责一致的原则，全面厘清行政权力的项目和范围，包括行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法行为。行政执法职权和职责都包含在“两张清单”当中，建议结合当前“两张清单”制度的实施，全面厘清各行政执法主体的执法职权以及层级之间、部门之间的职责关系，明确执法职责，根据行政职权的履行需要科学合理设置机构、配备人员，在推进简政放权的同时提升监管效能。

第二，完善行政执法监督体制机制，创新监督方式，丰富监督手段。行政执法监督体制机制改革是增强行政执法监督实效的关键。针对原有监督体制存在的监督主体不明确、监督人员履职不到位、监督实效不明显等现象，建立站在推进依法行政、加快建设法治政府的高度重视行政执法监督改革，以行政执法监督体制机制完善作为着力点，开展专门的行政执法监督机构与队伍建设探索，强化执法监督机构队伍力量，明确监督员工作规则，理顺行政执法监督机构与本级政府、同级政府部门之间的关系，充分发挥行政执法监督的作用。同时，要完善行政执法监督工作机制，探索建立规范性文件备案审查制度、执法资格管理制度、特邀行政执法监督员制度、行政执法全过程记录制度、综合行政执法信息平台共享机制、行政执法与司法衔接机制、案卷评查制度、违法案例通报机制等一系列执法监督工作机制。此外，通过创新行政执法监督方式，将日常监督与专项监督、一般行政执法活动监督与重大行政执法决定法制审核相结合，丰富监督手段，实现行政执法监督的规范化、具体化、和常态化，切实增强监督实效。

第三，以全面落实行政执法责任制为载体，规范执法监督活动。“民主政治是责任政治，因此行政执法和执法监督工作理应严格实行责任制。”[7]行政执法责任制是关于明确行政执法责任的综合制度，行政执法责任制要求执法主体合法明确，执法职责全面落实，执法依据依法明确，执法程序公正严密，执法行为文明规范，执法评议考核和责任追究机制健全。全面落实行政执法责任制，首先要明确行政执法主体的职权，根据不同部门、不同机构、不同岗位执法人员严格确定各主体的执法责任；其次要加快制定统一的行政程序规范和行政证据规则，为规范行政行为、促进行政机关合法公正高效行使行政职权提供制度基础，严格规范行政执法程序和执法行为；最后要建立健全行政执法评议考核制度，通过落实责任、评议考核和实施奖惩等方式，形成制度化、常态化的行政执法过错责任追究机制，督促行政执法主体严格执法。

参考文献：

[1] .全面推进依法行政 努力建设法治政府――总理在全国依法行政工作电视电话会议上的讲话[R].国务院公报，

2004，（23）：8.

[2] 王卫星.我国行政执法监督探析[J].国家行政学院学报，2006，（1）：65.

[3] 曹康泰.全面推进依法行政施纲要辅导读本[M].北京：中国法制出版社，2004：167.

[4] 胡建淼.行政法学[M].北京：法制出版社，2008：770.

[5] 姜明安.行政执法研究[M].北京：北京大学出版社，2004：246-247.

[6] 张阳.依法治国背景下完善我国行政执法监督制度探析[J].广西社会科学，2015，（4）：39.

[7] 莫于川.行政执法监督制度论要[J].法学评论，2000，（1）：54.