城市基础设施建设项目绩效评价指标完善研究

摘要： 《预算绩效评价共性指标体系框架》的出台，为城市基础设施建设项目绩效评价指标的构建提供了指引，然而实际开展绩效评价工作还需对该文件给出的指标体系进行进一步完善。在实践经验的基础上，结合文献研究内容，对财政部给出的绩效评价指标进行了补充与细化，达到完善绩效评价指标的目的。

Abstract： The Common Framework of Indicators System in Budget Performance Evaluation provides the guidance for establishing indicators of performance evaluation in urban infrastructure construction. However， in practice， the indicators system given by the document should be further improved before application. This paper， based on the practical experience and relevant literature， added and refined the indicators to improve the indicators of performance evaluation in urban infrastructure construction.

关键词： 城市基础设施项目；绩效评价；指标

Key words： urban infrastructure construction；performance evaluation；indicators

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）20-0232-05

0 引言

城市基础设施建设项目往往存在盲目扩大投资、资源浪费现象。科学合理地开展城市基础设施建设项目，提高政府投资效益成为财政部门亟待解决问题。显然，科学合理的绩效评价工作对于改善城市基础设施建设项目投资效益有着重要作用。

然而现阶段绩效评价工作中，评价指标过于单一，不能全面反映项目建设以及运作效果的实际绩效情况，限制了项目绩效评价工作的深度推进。本研究通过收集整理相关实践资料结合相关文献，在《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）（以下简称“《53号文》”）基础上，对指标进行补充与细化，归纳出四层级绩效评价指标。

1 相关文献综述

1.1 绩效评价在城市基础设施建设项目中的作用研究现状

Kenneth认为，绩效评价是一种价值判断，评价的结果能够客观的反映项目建设中的管理能力、效率以及运营期间项目向社会提供的服务质量等情况[1]。Osborne等认为绩效评价能够将以往对公共基础设施项目只注重过程向以建设成果价值转向[2]。柯洪将“绩效评价”的概念进行分解，认为“绩”反映了项目的结果情况，而 “效”则侧重于过程 [3]。另一方面，部分学者还认识到，绩效评价对提高以后同类项目的绩效有着重要的指导作用。尹贻林等认为绩效评价是城市基础设施建设项目效果的尺度[4]。朱衍强研究发现，完善的绩效评价工作对我国政府公共粗犷性建设具有一定的抑制作用[5]。

可见，对城市基础设施建设项目其进行绩效评价，不仅能够反映出项目的实际建设情况，更能为下一个建设项目提供经验教训，明确绩效改进的方向。

1.2 城市基础设施建设项目绩效评价基本原则

对于绩效评价基本原则的探讨，国内外学者均作了较为丰富的研究。James认为绩效评价应以公共基础设施项目的建设成果为标准，从所消耗的人力、物力、财力等方面的成本费用投入为标准来评价政府绩效的经济行为[6]。这些学者较为明确地指出了绩效评价应遵循的原则，认为绩效评价应从人力、物力、财力以及创新等方面进行，但没有考虑到公共基础设施项目本身建设技术特性。鲍良等人认为绩效评价工作应立足于项目建设的全生命周期，包括前期可行性研究到项目投入运作[7]。

在此基础上，陈工等认为绩效评价结果导向不再是简单的产出考评，而是考虑效果情况的结果考评[8]。因此，在对城市基础设施建设项目绩效进行评价时，还应注重技术层面的评价。

1.3 城市基础设施建设项目绩效评价指标体系

科学的指标对于待评价项目的绩效评价工作的实质性开展具有重要作用。因此，绩效评价指标的选定在绩效评价中非常关键。Owen提出了公共基础设施项目绩效管理著名的“3E”目标，及Economy 、Efficiency和 Effectiveness[9]。Robert等学者发明了平衡计分卡，通过设置相关财务指标来评价行动所产生的结果[10]。孙健针认为对公共基础设施项目进行绩效评价应充分反应出项目的效果[11]，从项目建设的全过程出发选取合适的指标已完成指标体系的构建[12]。

2 城市基础设施建设项目绩效评价指标体系建立

2.1 城市基础设施建设项目绩效评价指标补充

本文在《53号文》给出的绩效评价指标体系框架的基础上，结合实践经验，从投入、过程、产出、效果情况四个方面对城市基础设施建设项目绩效指标进行补充。

2.1.1 投入阶段指标的完善

《53号文》从项目立项以及资金落实两个层面对投入阶段的绩效情况设置相应的指标。实践中，建设项目前期还应做好充足的准备工作，包括明确项目选址与建设用地，基础建设项目设计，明确项目建设目标，建设总体规划等内容。同时，建设项目地质勘查，项目招投标工作的组织也是项目投入阶段的重要工作。

除此之外，《53号文》从资金到位情况角度考察了建设项目的资金落实情况，实践中，资金到位的前提是资金的筹集或申请，同时自己落实后如何分配也是项目投入阶段资金管理的重要内容，因此考虑到实际项目前期对资金管理的要求，基于上述分析，将投入阶段的三级指标进行补充。如图1所示。

2.1.2 过程阶段指标的完善

《53号文》在对项目建设过程进行绩效评价设置了业务管理和财务管理两种二级指标。对于业务管理，《53号文》从管理制度、制度执行以及项目质量三个层面设置相应的次级指标。

实践中，除管理制度，质量目标，合同管理等内容也应是评价重点。并且设计文件是项目管理中的重要依据，其提供了较为完备的项目建设目标规划，详细的设计方案等内容，为项目的合同管理、进度控制等工作的开展提供了基础；对于财务管理内容，《53号令》给出了有关制度方面的指标，实践中，财务管理与业务管理类似，所有制度功能的发挥需要一个相对稳定的组织结构，因此在该指标下，增加组织机构的次级指标，并保留《53号文》给出的三个指标。如图2所示。

2.1.3 产出阶段的指标完善

《53号文》在产出阶段设置“项目产出”一个二级指标，并分别从完成结果、时间、成本以及质量四个层面设置相应的次级指标。

除此之外，安全与环保等也是现代项目建设所追求的目标。因此，在项目产出阶段添加安全、环保以及节能等三方面的指标。如图3所示。

2.1.4 效果阶段的指标完善

《53号文》在考察项目建设完成后的效果时，从项目的经济性、社会性、环保性等方面选取了项目经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、社会公众或服务对象满意度五个具体指标，也是广泛应用于项目效益绩效评价的指标，因此，本文保留《53号文》给出的指标。如图4所示。

2.2 城市基础设施建设项目绩效评价四级指标构建

为了进一步完善《53号文》的共性指标体系，需在三级指标基础上进行四级指标的开发。

通过对相关文献以及实践经验进行指标开发，具体开发过程如表1所示。

通过对上述四级指标来源的统计情况，可以发现大部分指标的统计频数是2及2以上，可作为指标集的指标，通过对三级指标的细化，得到四级指标，自此，得到城市基础设施建设项目绩效评价初始指标体系如表2所示。

3 结论

本研究基于《53号文》的相关规定，结合相关实践经验对《53号文》给出的指标体系框架进行了补充，以保证其全面性和系统性。同时，结合相关文献城市基础设施建设项目绩效评价指标进行了进一步拓展，使指标更具有针对性。通过三级指标的完善与四级指标的拓展，保证了所建立的城市基础设施建设项目绩效评价初始指标集的科学性与高效性，提高了绩效评价的工作效率。

参考文献：

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