政策目标视角下农村环境连片整治工作的完善

摘要：农村环境连片整治是农村环境管理的一种创新。辽宁作为第一批农村环境连片整治的示范省，对辽宁农村环境连片整治进行实证考察有助于总结经验，探索农村环境连片整治的有效路径。实践反馈出农村环境连片整治仍存在急需解决的问题。完善农村环境连片整治工作的路径在于优化农村环境管理的资源结构、缔结农村环境管理的参与者网络及创新农村环境管理方式。

关键词：政策目标；农村环境连片整治；实证考察

中图分类号：C912.8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）07-0071-02

一、问题研究动因

（一）农村环境连片整治的政策背景

在城乡一体化的大背景下，2008年我国改革农村环境治理方式，提出“以奖促治”政策。为了进一步提高农村环境治理成效，从2010年开始，以连片整治的方式，国家分阶段选取示范省（区、市），集中资金进行农村区域环境治理。

农村环境连片整治，是农村环境管理的创新之举。与以往农村环境治理相比，农村环境连片整治有强劲的政策支持。首先，政策目标明确。农村环境连片整治是以解决区域性突出环境问题为目的，对地域空间上相对聚集在一起的多个村庄（受益人口原则上不低于两万人）实施同步、集中整治。其次，资金投入来源有保障。在资金上，国家财政部和环保部以协议的方式，分别与各省政府签订了农村环境连片整治示范协议，明确中央与地方资金的配套比例及资金保障。农村环境连片整治政策的科学性与合理性为农村环境连片整治的实施提供了良好基础。

（二）实践的诉求

2010年辽宁作为北部地区的代表成为第一批农村环境连片整治的示范省，2010—2012年预计由中央拨款8.5亿，地方政府按照1：1.5的比例配套，投入21.25亿元，开展农村环境连片整治。农村环境连片整治开展后，急需总结环境管理经验，反馈问题。对辽宁农村环境连片整治进行实证考察有助于总结经验，在政策目标指导下，探索和创新农村环境连片整治工作的有效路径。

二、辽宁农村环境连片整治的实证考察

（一）考察方法

以实地调研的方式对沈阳市辽中县六间房镇、杨士岗镇，盘锦市胡家镇，抚顺市上马乡、后安镇，本溪市桓仁县北甸子乡，营口市大石桥汤池镇等进行实地考察。在此基础上，以问卷的形式对村庄连片治理情况及农民环境保护意识进行考察。先后发放问卷200份，收回有效问卷132份。与此同时，收集有关公共数据和记录，并对基层环保部门工作人员、基层乡镇环境管理人员进行半结构性访谈，了解农村环境连片整治情况。

（二）考察内容

1.示范区选取。根据国家关于示范区域选取的要求和原则，辽宁确定的示范区域为：以大伙房水库及输水工程周边地区为重点，延伸到输水工程供水及采水所涉及的地市，共包括抚顺、本溪、沈阳、鞍山、辽阳、营口及盘锦7个城市，其中要优先解决大伙房水库及输水工程周边地区的抚顺和本溪（桓仁）地区的突出环境问题。

调研显示，示范区选取具有合理性。抚顺大伙房水库，是辽宁省重要的饮用水水源地。每年将为抚顺、沈阳、辽阳、鞍山、盘锦、营口、大连等七城市提供近20亿立方米的水源，全省有近2 300万人受益，其供水规模在全国乃至世界也处于前列，水质保护工作十分重要。虽然目前大伙房水库水质保持二类水体标准，但水库上游生态环境极为脆弱。辽宁农村环境连片整治选取特大饮用水水源地周边农村进行连片整治示范，对于探索特大饮用水水源地保护、流域污染治理具有重要意义。

2.整治的过程。调研显示了整治的过程做到了规范化。一是建立项目建设监管机制。辽宁省对示范项目资金的支持范围、资金申报、预算下达和资金拨付等方面进行了规范，严禁截留、挪用。二是建立连片整治管理机制。辽宁省建立了农村环境整治目标责任制，省、市、县、镇（乡）、村以及片区都签订责任状，做到工作项目化、项目目标化、目标责任化。三是建立治管结合机制。基层组织基本建立了日常保洁机制。辽宁各地已初步探索出一套适合地区实际的农村环境连片治理的管理模式。

3.整治的效果。调研显示，大量中央和地方财政资金投入到农村基础设施建设上。生活垃圾治理基础设施建设包括垃圾桶、垃圾发酵池、密闭式垃圾房、垃圾手推车辆、专用清运车辆、垃圾填埋处理场、垃圾中转站等；畜禽粪便污染治理基础设施建设包括储粪池、养殖户化粪池等；生活污水治理基础设施建设包括修建排污明渠、氧化塘等。农村环境连片整治示范村的环境基础设施建设有了极大改观。

（三）问题的反馈

1.农村环境管理的资源尚未充足。一般来说，管理资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和技术资源。充足的经费与人力资源、成熟的技术支持是农村环境连片整治的物质基础，畅通的信息渠道使农村环保管理部门之间、管理部门与公众之间协调配合。

调研反映，农村环境连片整治示范工作在经费资源、人力资源、信息资源和技术资源上，均存在不足的问题。在经费上尤其是项目运行和维护资金上表现为供给不足或迟滞，在人力资源上表现为基层专业环保管理人员的短缺，在信息资源上表现为政策信息不畅尤其是在农村环境连片整治政策宣传上不够到位，在技术资源上表现为适宜北方环境、廉价而有效的治理技术尤其是水污染治理技术开发迟滞。

2.农村环境管理的网络合力尚需凝聚。与通常的纵向性的管理行为不同，环境管理体系表现为纵向性和横向性的复杂特点。从纵向上看，环境管理体系呈现出一种与行政架构相对应的科层制结构，表现为上下级部门的业务对应。从横向上来看呈现的特征是，由政府总负责，各部门具体负责实施。表现为财政部门对环境治理资金进行管理、环保部门对环境保护统一管理，基层乡镇部门合作管理。这种纵向和横向结合的特点决定了农村环境整治需要不同部门积极而能动的合作。

农村环境连片整治兼有管理和治理双重含义。农村环境连片整治中不只是“自上而下”环境行政管理，还是受益者村民积极参与的环境治理。我国农村环境污染主体分散零落，农村环境整治不能单纯依赖点线式的“政府—管理”模式，更需要村民与政府的合作。

调研反映，农村环境连片整治过程中，政府部门之间、政府与民众之间的合力尚需凝聚。一方面，由于农村环境责任主体众多，责任交叉不明，极易形成环境管理漏洞与责任真空。即使在管理责任明确的情况下，往往也由于部门工作衔接不畅，导致整体效率降低，如，财政部门资金审批迟滞影响环保部门的项目建设进度，环保部门项目建设监管缺位加重基层乡镇部门的后续管理负担。另一方面，村民与参与环境连片整治呈被动状态，村民的积极性尚需充分调动。

三、完善农村环境连片整治的有效路径

（一）优化农村环境管理的资源结构

1.地方政府财政责任的制度化与法制化。尽管在连片整治资金供给上，国家以协议的方式，明确了中央与地方资金的配套比例及资金保障措施，但是实践中，由于农村环境连片整治的资金需求大，地方财政能力的限制，仍然存在地方配套资金供给不足或迟滞的问题，直接影响连片整治的示范效果。解决的路径是寻求政策的制度化和法制化。在地方财政预算阶段，确立农村环保支出的优先和重点地位，设定具有约束力的投入目标要求。目前法律对地方政府财政责任规定过于原则，应尽快制定地方立法，明确地方各级政府在农村环境治理中的责任、分担标准及调整机制。

2.乡镇环保组织的功能化。县级及以下基层环保部门力量薄弱，相当一部分乡镇没有设立专门的环保机构，应根据实际情况加强农村环境保护机构建设，在乡镇及行政村设置专门环保机构、配备专兼职监管员队伍。在完善基层环保组织建设的同时，增强环保人员能力建设，提高环保人员的创新能力。

3.环保信息的畅通化。环保信息的畅通化一方面要求环保信息在政府系统畅通。财政部门在连片资金审批与使用上公开；环保部门在连片整治项目建设招标与监管上公开；基层乡镇组织在连片整治项目的维护与运营上公开。环保信息的畅通化另一方面也要求环保信息在政府与民众之间畅通。要加强农村环境保护宣传培训，开展形式多样的农村环境保护知识宣传教育，提高农民的环境意识和可持续发展意识。

4.环境技术开发和推广的多元化。农村环境连片整治效果的取得还在于改进技术措施，因此，应进一步研究适用于北方农村环境整治的技术措施。农村环保技术的开发完全依靠地方基层力量存在很大困难，应在国家层面上建立科技支撑体系，组织环境科研机构和高校等专业人员对农村环保实用技术开发和推广，确保集中连片村庄整治工作取得实效。

（二）缔结农村环境管理的参与者网络

1.协调联动，加强政府部门间合力。农村环境连片整治是一项复杂、长期性工程，需各部门密切配合，协调联动。横向联系是农村环境保护十分重要的关系网络。平行部门之间应建立各部门联动协调配合工作机制，相互沟通信息，主动配合，形成合力。

2.协商互动，加强村民与政府间合力。在农村环境连片整治中，应强化村民自治与政府管理的互动。村民自治主要是鼓励以农村社区为依托，集聚区域内村民力量参与环境管理，维护社区共同的环境利益。农村环境社区治理是政府单一管理的补充，是公众参与环境保护的组织化路径。

（三）创新农村环境管理方式

1.建立城乡环境共建体系。城乡联合共建是借助社会力量，实现农村环境治理。借助“城乡共建”、“城市反哺农村”、“城乡统筹”等开展城乡环境共建，可以有效补充农村环境整治投入，并可以唤醒企业和各种社会力量的社会责任感。

2.构建“第三方”评价机制。构建与政府无隶属关和利益关系的第三方评价机制，发挥其在评价标准和评价过程的独立性和客观性职能，对环境连片整治的效果进行评价，形成反馈机制，能优化环境连片整治的路径，提高环境连片整治的效能。

参考文献：

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