应急物流亟待完善

冰雪灾害来袭，受灾人民的最低需求即吃饱穿暖。在灾害中，这两个基本需求却不是只有钱可以办到的，食物衣服必须送到受灾人的手里才行。此次冰雪灾害对物流影响很大，尤其是对交通要道的破坏，导致运输不畅。食物衣服的调度运输异常吃力，凸现应急物流亟待完善。

雪灾警报频响

2008年新年伊始，我国南方普降暴雪，据气象专家称50年难遇一次。由于正值春运期间，并且雪灾地区覆盖了南北交通大要道的京珠高速和京广铁路所必经的中部地区，此次雪灾被火上浇油。

据报道称，从1月26日开始，受冰冻影响，中国的南北铁路大动脉――京广铁路湖南境内多处出现断电，致使京广线旅客列车出现大面积晚点，滞留在京广铁路沿线的旅客列车一度达40列，约4万人被困。各灾区主要高速公路封闭。部分国道、省道出现严重拥堵状况。京珠高速公路湖南段滞留车辆一度达到2万台、滞留人员超过6万人。长江中下游地区14个民航机场因积雪结冰被迫关闭。

煤电矛盾加剧。据电监会的统计数据表明，受恶劣天气影响，全国被迫关停的发电机组达3990万千瓦，占全国火电装机总容量的7％。同时，截至1月25日，全国电煤库存约2142万吨，不到正常存煤的一半。

南方数省恶劣的冰雪天气持续了大半个月才逐渐缓和。截至2月15日，据国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心的抗击雨雪冰冻灾害的记录显示，交通运输方面，全国民航机场正常开放，仅有少量航班延误；持续受冻雨影响的云南、贵州高速公路和普通国道干线公路已全部恢复正常通行；电网恢复重建，一些电网已恢复供电；电煤供应情况，水路电煤抢运成效显著；灾区市场供应继续保持稳定。有关部门积极组织南菜北运，灾区多数地区蔬菜价格继续下降，市场粮油价格基本稳定。冰雪灾情在关键时间段里终于被遏止。

法律与机制待完备

冰雪覆盖的只是道路，暴露的却是包括应急物流在内的整个社会应急体制的软肋。软肋中最根本的那一根是法律。

中国物流与采购联合会应急物流专业委员会秘书长徐东表示，现在我们很多的救灾工作并非有法可依，基本上都是以动员为主，比如这次雪灾中调度的车队都是打着互帮互爱的口号。事实上，在应对突发性灾害和公共卫生事件的时候，国家相关法律法规应该起到相当重要的作用。应急物流中的法律机制实际上是一种强制性的动员机制，也是一种强制性保障机制。它以法律条文规定在发生危机时，政府有权有偿或无偿征用民用建筑、车辆、物资等，以解救灾之急。这是不需要商量的事情。

许多国家都制定了应急救灾方面的法律法规，比如美国的《国家紧急状态法》，在海湾战争中，物资的保障和运输一半靠地方企业的市场运作，一半则是靠法律强制完成。我国也有极少量的相关法律，比如《抗洪法》。但是现实中我国的应急物流动员仍然依靠地方政府行政职能和群众的自觉互助。

缺少法律依据不但使得相关政府组织在应急状态下调度社会资源时显得尴尬，也让整个应急体制的建立和完善缺乏法律精神。

目前，我国在应急救灾方面通行的是国务院颁布的《国家自然灾害救助应急预案》。根据此预案，国家有关部门对自然灾害的应急相应设定为四个等级，其中。四级救灾应急响应是最低的等级，一级最高。

按照规定，在四级应急响应下，“减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室及时与有关成员单位联系，沟通灾害信息；与有关部门落实对灾区的抗灾救灾支持；视情况向灾区派出工作组”。在一级应急响应的情况下，“由减灾委主任统一领导、组织抗灾救灾工作，协调铁路、交通、民航等部门紧急调运救灾物资”。

这部预案早在两年前已，它主要针对跨省的突发紧急公共事件。但预案中的内容多是原则性规定。缺少执行层面的条文。并且时至今日，国家应急防御的预案还未完全启动，除了气象预警之外，其他部分的强力协调还没真正启动。

在这种法律法规的前提下，目前我国的应急救灾管理结构为，国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构，减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室设在民政部。减灾委各成员单位按各自的职责分工承担相应任务。不过，各级政府的应急中心属于政府的办公厅，基本上只是一个起牵头和协调作用的部门，相对其他政府部门，其职权较“虚”。在应急救灾中，执行工作还必须依靠各部门配合。而因为不同部门之间的配合牵涉到各自利益的调整分配，部门之间互相推诿、不协调的事情仍然很多。

徐东秘书长以此次救灾举例，他分析此次救灾肯定不平衡。比如有十升水应该分给十个受灾人一人一升，但在实际中可能十升水都投到了两个人身上。一些地方在救灾中受益多一些，而另一些地方比如偏远的农村地区或者各部门都不关注的地方，受益就少一些。

而在此次雪灾中为恢复电力，牵涉到调煤、铁路运输和水路运输、设备修护等环节，涉及很多部门，这次情况特殊，总书记亲临现场，政府临时成立了管理中心，以一切服务电煤供应为口号，积聚了很多资源解决了危机。而在平时，煤电等能源的调度运输一直是各部门互相扯皮的焦点之一，并没有一个更高的机构可以管理。

在颁布不久的《国家综合减灾“十一五”规划》中，对我国的减灾工作的描述中就已经明确写到，一些地方的减灾综合协调机制尚不健全，部门间信息共享和协调联动机制、民间组织等社会力量参与减灾的机制还不够完善。

徐东表示，在机制管理上应急物流有两个主要矛盾，一是应急的矛盾，应急工作需要牵涉到各部门的协调。另一个是物流的矛盾，物流本身就跨部门、跨行业，现在就是多头管理。应急物流在管理上尤为复杂。

如何从管理机制上保障应急物流的有效运转?有业内人士表示，应该设立一个应急物流指挥中心，它的运作必须有强有力的政府职权，应归属于政府应急救灾部门，它依靠政策法规行使职能和开展工作，专门负责政府救灾物资的储存和运送。

专业队伍与装备待建设

除了应急法律和机制的不健全外，缺少应急物流的专业人员和专有设备也是此次雪灾体现出的重要问题之一。

徐东认为，应急物流作为一个新兴的行业，其专业性很强，其面临的任务都是急难险重的情况，需要专业人士负责，因此不管是以公司的形式还是其他组织的形式，应急物流的队伍建设在平时就应该被重视，不能等到出现灾害才临时找人。此次雪灾地区只是南方数省，政府尚可以倾全国之力救助，万一全国都受灾的话，各地区没有自己的应急专业队伍，难以自救。

除了专业人员外，在应急物流中，专用装备必不可少。在此次雪灾地区的铁路段上。因为电网损坏。电力机车无法运行，铁道部调动了100多台内燃机车才解决问题。试想如果铁道部没有内燃机车，那么铁路系统都会瘫痪。同样，在受冻公路地段，如果没有破冰设备，或者汽车没有防滑设备，公路也会瘫痪。此次救灾中。不仅使用了这些专有的应急装备，甚至还使用了一些超常装备。比如使用直升机空投棉衣和食品，还有在贵州的电力设备修复中，使

用了热力飞船。

不过在国内应急装备尚没有专门的建设和保有，又何况其中的物流装备。目前，国内在应急救灾中，对于装备，通常是有什么用什么。比如在破冰时甚至出动了装甲车。虽然使用装甲车破冰十分巧妙，但是装甲车的本职并不在此。如果我们在前期建有一些应急物流的专有设备，那么出现冰雪封路时，直接调用即可。哪里还需要装甲车。

对于应该保有哪些应急物流装备，目前尚无定论。不过徐东表示，可以确定的是，应急物流设备不见得需要最先进的。而需要非常情况下最适用的。比如内燃机车，现在尚无从猜测其是铁道部有意预先留下的还是在电力机车更新换代中没有换完的，不管如何。比电力机车技术落后的内燃机车在雪灾中正好派上用途。考虑应急物流装备时需要明白，越是高技术的先进设备对环境的依赖性越强，在应急状态下越容易失效。比如机场使用的吹雪车。效果的确不错，但是耗油厉害。在应急状态下，油也是紧缺物资，一旦缺油，设备也就失灵了。所以，有些装备虽然不是最先进的，但是对外界的依赖性没那么强，可以储备下来以便应急时使用。

应急物流布局

如果交通要道阻断，物资无法运输到目的地，那么物资的储备就显得异常重要了。在此次雪灾中，应急物资的物流布局无疑成为救灾中的重要环节。所谓应急物流布局。考虑的是应急物资存于什么组织。应急物品如何分类。怎么考虑安全库存与物资如何布局等问题。

徐东表示，应急物流布局，既然是为应急准备，就不能按照常规思维去规划。比如应急物资，不能单纯依靠政府储备，最好是政府和市场两者结合储备。市场储备主要依靠流通性企业，对此应该有相应的法规或者市场准入条件规定，什么级别的流通企业必须存储哪类物资，存多少，政府又如何给予补贴。而目前，按照中央与地方分级负责的救灾工作管理体制，救灾储备物资应以地方各级政府储备为主。

根据此前《民政部、财政部关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》规定，“储备物资的品种暂定为单、棉帐篷，其管理和使用的原则是：专项储存、合理布局；快速高效、保证急需；集中管理、保证安全；专物专用、严格审批。”显然，现在政府储备的应急物资品种过于单一，但应急物资种类又不能过多，那么现今社会里哪些物资能保障人民生命延续需要，又需要保有多少的安全库存等等实际操作问题还需要尽快研究出结论。

对于应急物资的布局，按照国务院颁布实施的《国家突发公共事件总体应急预案》和5个自然灾害类专项预案，我国仅在沈阳、天津、武汉、南宁、成都、西安等10个城市设立了中央级救灾物资储备库。

业内人士认为，应急物资仓库显然不足。在实际救灾中，如果湖南的应急物资都存在长沙，那么在外部交通阻断的情况下，只能救助长沙附近地区，多数的城镇、农村、山区以及边远地区则鞭长莫及。而一般城镇的商业基本都是小商品店，自己都不存货，一旦受灾，根本无法满足当地的生活所需。现在多数的农民还有自己存粮的习惯，所以短期受灾还不愁食物，但随着社会的进一步工业化。农民越来越依赖外部资源，到那时候如果以现在的救灾布局，一旦受灾，农民会处于危险境地中。

神经中枢建设

法律法规与体制的建设非一朝一夕之功，而专业队伍与装备以及物资布局尚待应用研究和实际经验的积累，徐东认为在当前，首要的也是紧要的任务是先把应急物流的信息平台建立起来。这个信息平台既是一个信息收集平台也是一个指挥平台，在此基础上，才能把各处资源调动起来。在这个信息平台里，本身可以反映出有哪些企业在应急系统里，它们有哪些资源，灾区有哪些需求，同时国务院和各省各市的应急指挥系统的建立也要依靠这个平台的信息和建设基础。

如果信息系统运转好了，即使应急管理的其他方面尚有欠缺，还可以找到其他办法替代。比如使用装甲车代替破冰设备。如果没信息系统的话，连哪里有装甲车都无从知道，又谈何替代使用。所以。在徐东看来，这套信息系统就相当于应急体系的神经中枢。

由于自然灾害及公共突发事件的不确定性。应急物流信息系统应该是一个适应性强、功能强大、反应灵敏的信息网络中心和管理中心。进一步说，它根据国家的政策法规，组织众多普通商业物流中心、企业加盟，并通过一张覆盖于各加盟物流中心、企业的网络系统将其连接起来，依托政府公共信息平台，组成一个网络应急物流体系，实施信息和管理工作。灾害发生时，通过网络连接，灵活抽调各加盟物流中心组成一个保障体系。

其实，国家一直在着手建立应急管理信息平台。从开始建立至今已有一年多时间，各级政府的应急减灾办公室也在筹建。不管雪灾来不来，信息平台都得建设，但是雪灾的到来使得大家更加关注，紧迫性更强。在正在建设的这套应急管理信息平台中，目前还没有专门的应急物流子系统，而只存在应急管理的物资保障信息模块。

信息平台作为应急物流管理体系的神经中枢，其建设在现阶段相对其他工作而言显得更加急需、更加迫切。但这并不代表其他工作可以放缓。其实，法律、管理体制、队伍、装备等建设工作与专业学术研究等内容，作为应急物流体系的必要组成部分，哪一部分都不可偏废，各个环节需要齐头并进。

链接

应急物流是指为应对严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件而对物资、人员、资金的需求进行紧急保障的一种特殊物流活动。应急物流可以分为军事应急物流和非军事应急物流。非军事应急物流可以细分为灾害应急物流和疫情应急物流；灾害(含险情)应急物流又可分为自然灾害应急物流和人为灾害应急物流。

应急物流的“应急”二字本身带有一定的军事色彩，但应急物流并不等同于军事物流。军事物流的指令性较强，尤其在战争爆发的时候，始终把军事利益放在首位。而应急物流系统则应该以社会利益为牵引，服务的对象是受灾地区的人民。

应急物流一般具有突发性、经济性、不确定性和非常规性等特点，多数情况下通过物流效率实现其物流效益，而普通物流既强调效率又强调效益。目前我国的应急物流有自己的特点，其表现为：政府高度重视，企业积极参与；军民携手合作，军队突击力强；平时预有准备、预案演练到位等。

其内容包括应急物流组织机制的构建、应急技术的研发、应急物流专业人员的管理、应急所需资金与物资的筹措、应急物资的储存与管理、应急物流中心的构建、应急物资的运输与配送等内容。

与我国相比，欧美发达国家对应急管理体系的建设较早，其表现为：建立并完善应急管理协调机制；制订并优化应急管理行动流程；制定并完善应急管理法规体系；搭建应急管理信息平台。

应急物流在我国尚处于起步的发展阶段。2006年底，经国资委、民政部批准，全国第一个从事应急物流的专业组织――中国物流与采购联合会应急物流专业委员会成立。近年来，应急物流理论的研究已经步入团队协作、系统开发的良性轨道。由中国物流与采购联合会应急物流专业委员会牵头制定、了《应急物流科研指南》。中国物流学会在2007年首次将《中国应急物流现状研究》等5个与应急物流相关的课题纳入年度的研究规划。各级政府和各企业开始认识到应急物流的重要作用。