农业政策调整管理

对我国农业发展和农业政策演变而言，2004年是一个里程碑式的年份。这一年，不仅粮食大幅度增产、农民收入增速明显提升，更重要的是，政府在宏观调控中对农业政策进行了重大调整，出台了一系列加强和支持农业的政策措施，市场化和国际化背景下的我国农业政策框架的轮廓初步形成。对这一轮的农业政策调整进行深入分析，对下一步的农业政策走向进行探讨是十分必要的。

一、农业政策调整的基本背景

2004年农业形势好是相对前几年粮食减产和农民增收缓慢来讲的；2004年农业政策针对性强是针对前几年农业和农村发展中的主要问题来讲的。对2004年的农业政策调整要有深入的理解，必须先对我国农业面临的主要问题和所处的宏观环境有所了解。

（一）农民增收缓慢，城乡差距扩大农业发展进入新阶段的这几年，虽然农产品供给充裕，但农民增收非常困难。由于农产品供大于求、农产品价格连年下滑，农民收入增长缓慢，特别是粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降。1997—2003年的7年中，农民人均纯收入平均年增长速度为4％，只相当于城镇居民收入增速的一半左右。虽然国家“九五”和“十五”规划目标中农民人均纯收入年增长率均为5％，但这7年中没有1年达到规划目标。从收入增长的绝对数来看，2003年农民人均纯收入为2622元，比1996年的1926元增加了696元，而同期城镇居民人均收入从4838元增加到8472元，增加了3634元。城乡居民收入比值1996年为2.51：1，2003年扩大为3．23：1。农民增收缓慢、城乡差距扩大是农业政策调整首先要解决的问题。

（二）粮食产量下降，供求关系趋紧2003年全国粮食播种面积14.9亿亩，是历史上最少的年份；总产量4307亿公斤，减至20世纪90年代以来的最低水平；人均粮食产量334.4公斤，降到1982年以来的最低水平。从1996—1999年，我国粮食连续4年丰收，从2000—2003年，粮食连续4年减产，后4年平均产量与前4年相比，粮食产量下降500亿公斤以上。同时，粮食消费量逐年增加，粮食产需平衡的年度缺口逐年扩大。弥补粮食产需缺口主要靠挖库存。在粮食总量关系趋紧的同时，品种结构矛盾逐步暴露，特别是大米短缺的问题较为严重。粮食供求关系由供大于求向供求趋紧转变，主要标志是2003年10月份和2004年3月份粮食价格出现两次较大幅度上涨。2003年10月中旬后，国际市场大豆价格上涨引发国内粮食价格上升，主要是大豆、小麦及面粉价格明显上涨，涨幅达20％左右。2004年2月下旬到3月份，南方部分地区大米价格大幅上涨引发全国大米价格上升，带动粮食价格上涨。2004年3月中旬，与上年同期相比，3种主要粮食品种平均价格上涨50％左右，其中大米价格上涨60％～70％，小麦上涨40％以上，玉米上涨21％以上。粮食价格由长期持续低迷到连续出现上涨是粮食供求关系出现新变化的重要信号。

（三）生产要素流失，资源约束增强近几年我国农业和农村生产要素大量流失，给农业发展带来严重的“硬伤”。生产要素流失突出表现在耕地和资金两个方面。从1996—2003年，由于退耕还林、农业结构调整和非农建设占用等多种原因，全国耕地面积净减少1亿亩，平均每年减少1400多万亩。耕地减少对农业综合生产能力造成实质性的、不可逆的损害，使我国农业发展面临的资源约束矛盾更加突出。农村金融资源的配置偏离“三农”的倾向十分严重，农村资金大量通过金融机构流入城市。农村资金短缺、农民贷款难成为制约农村经济发展的突出问题。

（四）农民权益受损，社会矛盾突出低价征用农民土地导致农民利益大量流失，而且征地补偿款拖欠严重。以土地换取发展资金，随意以低地价甚至“零地价”招商引资，严重侵害农民利益，引发诸多经济和社会矛盾。拖欠农民工工资极为普遍，仅建筑领域2003年底以前的拖欠工资就高达几百亿元。农民工的要求并不高，回家过年能够足额领到微薄的工资就心满意足。农民因征地问题的上访增多，农民工以极端方式讨要工资的事例增多，严重影响社会稳定。

（五）投资规模膨胀，通胀压力较大2003年，全社会固定资产投资比上年增长26.7％，按当年价格计算的全社会固定资产投资占当年国内生产总值的比重达到47.2％，为建国以来的最高水平。特别是钢铁、水泥、电解铝、汽车、纺织投资增长过快，投资规模过大，导致运力紧张，能源和部分原材料价格不断上涨。2003年国内生产资料市场销售价格总水平比上年上升8．1％，其中钢材价格上涨21．1％。在整个经济已经绷得很紧的情况下，农业特别是粮食供给和价格又发生大的问题，与煤电油运紧张、生产资料价格上涨交织在一起，出现“两碰头”，加剧了宏观经济运行中的矛盾，甚至影响稳定的大局。出于对这种局面的担心，政府加大了对农业政策的调整力度。

二、农业政策调整的主要内容

近年来，随着我国农业市场化和国际化的推进，对我国工业化发展已进入中期阶段认识的统一，政府已经按照“多予、少取、放活”的方针对农业政策逐步进行了调整。2004年中央发出1号文件和其他多个文件，农业政策调整的步伐明显加快，集中出台了一批新的带方向性的政策措施。

（一）“多予”政策（1）增加粮食生产投入。全国共从粮食风险基金中拿出116亿元对部分种粮农民实行直接补贴。在前两年对部分地区的大豆和小麦实行良种补贴的基础上，把良种补贴试点范围扩大到部分地区的水稻和玉米，中央财政安排粮食主产区的良种补贴资金28亿元。对部分地区农民购置大型农机具给予适当补贴，中央财政和省级财政共安排这方面的专项补贴资金4．7亿元。（2）增加农业基本建设投入。中央农业基本建设投资规模达到550亿元，农村“六小工程”的投入超过280亿元，农村扶贫开发投入达到122亿元，农业综合开发投入达到89亿元。正式启动国家优质粮食产业工程，选择一部分有基础、有潜力的粮食大县和国有农场，集中力量建设一批国家优质专用粮食基地。第一次明确了将土地出让金的部分纯收益用于农业土地开发，规定市、县将不低于土地出让平均纯收益的15％用于农业土地开发。（3）增加农村社会事业投入。坚持新增教育、卫生、文化事业经费主要用于农村。启动西部地区农村教育“两基”攻坚计划，重点支持农村寄宿制学校建设，继续实施农村中小学危房改造工程和远程教育示范工程，对农村部分家庭困难的学生免费发放教科书。开展新型农村合作医疗试点，支持部分地区乡镇卫生院建设，加强农村公共卫生建设。加强对中西部地区特别是民族地区农村文化设施建设的支持。

（二）“少取”政策（1）少收农民的税。十届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》提出，取消除烟叶以外的农业特产税，农业税税率降低1个百分点、5年内在全国取消农业税。后来鉴于粮食生产形势的严峻，为了最大限度地调动粮食主产区和种粮农民的积极性，国家决定加大减免农业税力度。在黑龙江、吉林两省进行全部免征农业税试点，在河北等11个粮食主产省（区）降低农业税税率3个百分点，其他地区降低1个百分点。一些沿海省份及其他地区有条件的县也自费进行了免征农业税的改革试点。全国减征免征农业税233亿元，取消农业特产税68亿元，农民由此减轻负担共计301亿元。中央财政新增转移支付216．6亿元，加上以前基数，用于农村税费改革的资金达到520多亿元。（2）少征农民的地。严格保护耕地，全面清理整顿开发区，严肃查处违法违规占用耕地案件，暂停半年审批农用地转非农建设用地，在全国开展基本农田保护大检查。对征用农村集体土地的补偿安置情况进行清理检查，特别是突破现行土地管理法的规定，要求县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低，依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省级政府应当批准增加安置补助费；土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。

（三）“放活”政策（1）放活粮食流通。在前几年放开主销区粮食购销市场和价格的基础上，进一步放开了主产区粮食购销市场和价格，实行购销市场化和经营主体多元化。粮食期货市场进一步发育，玉米和黄大豆2号期货品种正式上市。（2）放活农村金融。扩大农村信用社改革试点范围，减轻历史包袱，完善产权结构，健全内控机制，扩大贷款利率浮动幅度，着力增强农村信用社活力。鼓励农业银行等商业银行和农业发展银行等政策性银行创新金融产品和服务方式。鼓励通过吸引社会资本和外资积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。（3）放活农民就业。消除不利于农民进城务工的各种障碍，继续清理针对进城务工农民的歧视性政策和各项乱收费。重点解决拖欠农民工工资问题，在全国范围内组织开展农民工工资支付情况专项检查活动。研究解决进城务工农民子女上学问题，一些城市已出台了具体的办法。为提高农民职业技能，增强其在劳动力市场上的竞争力，中央财政安排专项资金支持开展对外出务工农民技能培训的“阳光工程”。

从2004年的实践来看，我国农业政策调整表现出3个基本特点：（1）对市场取向的改革更加坚定。面对2003年10月和2004年3月两轮粮价上涨，人们担心粮食流通市场化的进程会中断。但政府毅然出台酝酿已久的市场取向的新一轮粮食改革政策，在粮食流通市场化道路上迈出了最后一步。（2）对市场经济的驾驭能力明显提高。理性对待粮食回升，既没有过早平抑、扭曲市场信号，也没有向管制体制复归。这与1993年第四季度国内粮食市场出现波动以后当时政府所采取的应对策略形成明显反差。（3）对经济手段的运用更加娴熟。利用市场粮价的回升刺激农民增加生产投入。充分运用补贴等经济手段调动农民种粮积极性，特别是对水稻加大良种补贴力度。对重点粮食品种在主产区实行最低收购价格，政府先后公布了早籼稻、中籼稻、晚籼稻和粳稻的最低收购价格，提前发出价格信号，引导农民发展水稻生产。

三、农业政策调整的走向

2004年虽然在农业政策调整上迈出了一大步，并且实际效果很好，但这并不表明农业政策调整已经完全到位。下一步还有很大的调整空间，总的走向是稳定、完善、强化。下一步农业政策调整应当注意以下几点：（1）既不能越位，也不能缺位。政府要与市场合理分工，市场解决起来更有效率的就由市场去解决，政府解决起来更有效率的就应当由政府来解决。比如2004年对化肥价格的管制效率就很差，是典型的政府越位。由于化肥的上游产品煤、电、油、运、气价格全面上涨，以及国际市场化肥价格上涨，控制国内化肥价格造成企业开工不足、化肥出口增加和进口减少，结果加剧了国内化肥供求失衡的矛盾。（2）既不能只讲成本，又不能不讲成本。任何政策工具都是有成本的，对政策工具的选择必须进行成本效率分析，并且要完善政策成本的分担机制。有人认为2004年出台的补贴政策成本太高。实际上，据对一些县的典型调查，粮食直补的行政成本约为补贴总额的5％～10％。与国外农业补贴项目相比，我国的粮食直补项目是非常有效率的。问题在于，粮食直补项目中没有列支行政成本，而是完全由地方政府自行承担，这样地方政府就会感到成本很高。（3）既不能照搬国外做法，又不能不理睬WT0规则。政策要符合我国国情，要与国际惯例接轨。2004年出台的政策中，既有与粮食生产挂钩、直接影响粮食生产和贸易的干预政策，又有不与即期生产挂钩、对生产和贸易没有直接影响的补贴政策，还有旨在促进结构调整的支持政策。对这些政策要进行准确定性，要注意8．5％的黄箱支持上限。（4）既不能不保持连续性，又不能过分路径依赖。农业政策一经采行，无疑要保持连续性和稳定性，但也要注意克服路径依赖，跳出现有思路，出台新的政策措施。目前各方面对工业反哺农业、城市带动农村的呼声很高。我国农业政策正处于十字路口，是步日本、韩国之后尘走向高补贴、高保护的不归之路，还是选择比较优势战略、建立高效率的农业产业体系，亟待作出理智抉择。

按照以上考虑，笔者的政策主张是：“多予”方面应当更多地重视公共产品的供给，加强农业和农村基础设施建设；“少取”方面应当加快取消农业税的步伐，并更加重视农民土地财产权利的流失，彻底放弃靠剥夺农民利益积累城市建设资金的做法；“放活”方面应当进一步消除束缚农村发展的各种体制障碍，赋予农民全面发展的权利。建议近期围绕提高农业综合生产能力和农产品市场竞争力，加大以下方面的政策扶持力度：（1）加强中小型农田水利建设。长期以来中央只对大型水利工程投资，中小型农田水利建设主要靠农民劳动积累和地方政府的少量补贴。鉴于目前农村劳动力就业结构的变化和基层对劳动力资源的行政动员能力降低，以及需要加强农田水利建设的地方正是财政最困难的地方，中央财政应该逐步承担中小型农田水利建设的职责。（2）加强适用农业技术的推广。农业技术的推广和扩散，一定程度上可以依靠市场的力量，但相当多的农业技术如果由市场进行推广则效率很低，必须由政府推广。对具有公共产品属性的农业技术活动，国家财政在经费上应予以保证。（3）加强动物疫病和植物病虫害防治。动植物病虫害的防治具有典型的公共产品属性，靠市场无法有效进行，国家必须承担这一职责。应重点加强畜禽主产区、优势生产区域和无规定动物疫病区的动物防疫基础设施建设，尽快改善疫情诊断、监控、测报的设备和设施条件，全面提升以动物疫病免疫预防、应急反应和重点疫病控制为主的公共服务能力。（4）加强农产品质量安全工作。由于生产者和消费者对农产品质量安全信息的拥有是不对称的，靠市场机制难以有效提高农产品质量安全水平。政府应当加强农产品的检验检测、安全监测及质量认证体系建设，加强对农业投入品的监管。这些才是政府应该干的事情。