民办学校合理回报:论争、困局与破解

〔摘要〕 关于民办学校的合理回报存在着激烈争论，焦点集中在合理回报的性质及其与民办教育公益性原则之间的关系。当前民办学校合理回报面临三大困局：制度改革不合情，合理回报实质不合理，合理回报形式不合法。破解合理回报面临的困局，应严格规范合理回报的限额、程序和条件，将其界定在投资办学物质资本的“租赁”收入，以此改变现有合理回报“盈余分配”性质为 “办学成本”性质；在实行营利性与非营利性的基本分类基础上，对民办学校的法人属性和类型进行二次细分，进而以立法形式确定合理回报的限度，以便为制定差异化的扶持政策和监管措施提供理论依据和政策参考。

〔关键词〕 民办学校，合理回报，非营利性，合法性

〔中图分类号〕D90-05 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）05-0122-07

从制度层面看，民办高校的合理回报问题源于2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》），其中第51条明确规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”显然，这一规定具有很强的“现实关怀”意识。鉴于我国没有私人或团体捐资办学的传统，为了积极推动社会力量和民间资本参与教育事业，在政策和法律层面确保对资本投入给予回报。但与此同时，立法者也考虑到教育本身的公益性质，又必须对“回报”进行合理限制。正如韩民所言：“合理回报是基于我国国情的一种独特的制度安排，它实际上是对民办教育中已经存在的营利行为的一种妥协或变通。” 〔1 〕立法者使用合理回报的模糊表述，意在调和民办高校举办者获取经济回报合理与不合法之间的矛盾。但看似高超和有创意的立法技艺并没有真正解决问题，相反，围绕合理回报的问题之争成为近年来民办教育发展的心结。当前，关于合理回报的论争主要围绕民办高校的公益性与营利性两难命题展开，双方各执一词，固守自身的理论前设。本文的目的不在于界入双方论争，而是诊断问题，重新审视合理回报的性质，并为破解我国民办高校发展的两难困境提出新思路。

一、民办学校的合理回报之争

（一）两种对立的观点。自2002年《促进法》草案审议时，合理回报就是争论的焦点，支持者与反对者经过几个回合的交锋仍相持不下，最后由领导人作出正式的表态后才平息了论争 〔2 〕。权威性决断虽然搁置了理论性论争，但并不意味着理论性论争自然就会消失；相反，它只是像被按下水的浮萍，一旦那个作用力消失或削弱，就又会重新浮出水面。

争论围绕着民办教育的公益性与营利性关系这个核心问题而展开。支持者与反对者都承认民办学校应具有公益性，但对于让出资者获取合理回报是否违反了公益性原则有不同的判断，或者对合理回报的性质有不同的认知。就支持者而言，有强弱两种观点。弱的一方认为，合理回报不具有营利性质，只要民办学校没有以营利为目的，出资者获取的合理回报就不是利润，而是国家对出资者的一种奖励和扶持。《促进法》第四次审议稿也是最后的通过稿就持这种观点，它将合理回报的内容放在了“扶持与奖励”一章，目的就是为了与上位法（《教育法》）所确定的“教育不得以营利为目的”的基本原则保持一致。强的一方则认为，民办教育的公益性与营利性并不完全冲突，只要把经济回报控制在合理范围内，举办者的办学目的与教育的公益性就可以协调。《促进法》第一稿在审议时就体现此种观点，言下之意是出资者获取经济回报理所应当，不存在任何合法性的怀疑。而反对者的回应也非常鲜明，合理回报本质上具有营利性，它与教育的公益性存在着根本冲突，因此不应让出资者获取回报，即使这种回报受到较为严格的限制，对于民办教育出资者的鼓励与扶持应采取“适当奖励”的方式。《促进法》第三次审议稿试图用“适当的补偿”取代合理回报，实质上是想回避出资者获取回报的合法性难题。不过，这种观点最终未被立法者所采纳。

（二）双方争论的实质。由此看来，合理回报确实是当前民办教育争议的核心，也是最为敏感的雷区。因此，在厘清民办教育的营利性与公益性关系之前，首先必须澄清合理回报的性质。

从《促进法》的立法意图和立法设计看，合理回报不具有营利的性质。其一，教育的公益性必然推出教育不得以营利为目的；其二，合理回报条款被置于“扶持与奖励”结构中，所以它的性质不能被认为是出资者对投资的利润回报，而应理解为国家对出资者办学的奖励措施。但是，这种看似合理的解释却与《促进法》本身对合理回报的规定存在矛盾。《促进法》第51条明确规定合理回报来自办学结余，提取结余实质上就是出资人的有限分红。因此，国家如果要奖励民办学校举办者，应该由国家出资，而不能让举办者自己奖励自己〔3 ）。而且正如学者税兵所言：“从《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）的规定来看，合理回报的法律性质更加清楚，第45条对合理回报的限制性规定表明了出资者是否能获得回报取决于民办学校的运作绩效，根据经济法原理，这种合理回报就是剩余索取；根据法学原理，这种合理回报就是收益权” 〔4 〕。《实施条例》明确将民办学校区分为“要求取得合理回报的民办学校”和“不要求取得合理回报的民办学校”，对这两类学校采取不同的税收政策，这进一步印证了合理回报的营利性质。

因此，试图以“奖励”和设定限制性条件来否认合理回报的营利性质，不但模糊了概念，而且在法理上无法自圆其说。解决问题的第一步就是承认合理回报的营利性，而后接续考量：允许合理回报是否与民办学校的公益性或非营利性原则相冲突？如果冲突，又如何来解决？在此，我们应该承认，《促进法》的立法者独创性地使用合理回报概念，一开始确实是出于化解出资者的营利趋向与民办学校公益性之间的矛盾。对投资者的天然营利冲动进行实质和程序性的控制，尽管不一定完全达到公益性的目标，但至少能与公益性原则相协调。这种良好的愿望和不乏中道之智慧的设计在实施过程中却遭遇尴尬。据报道，大多数民办学校在换发新的办学许可证中，都选择了“不要求合理回报”；而另一方面，不少民办学校的出资人、董事长或校长又抽逃资金、挪用办学经费或有其他涉嫌经济问题的行为 〔5 〕。之所以出现制度与实践的巨大反差，一个重要原因在于出资者利用法律漏洞而寻求利润最大化。也许正是因为在合理回报不良运作的背景下，批评合理回报的声音更占上风。合理回报在实际操作中难以控制，似乎使得其营利本性与民办学校的公益性存在不可调和的紧张关系。在中国当下的语境中，很多人把民办学校的公益性等同于非营利性，合理回报既然是营利，民办学校就不符合非营利性和公益性要求。非营利性和公益性概念之间虽有包含关系，但两者之间确有差别。公益性以满足不特定多数人的利益为目的，强调行动的动机与结果具有公共利益的导向，而非营利性一方面更具有包容性，不仅有公益性的组织，也有互益性组织；另一方面则强调组织的制度特征，即禁止盈余分配原则。从法律层面看，非营利性概念相对于公益性概念是一个更加严谨和科学的用法。因为教育活动本身都具有一定的公益性，但教育实体机构是否是非营利性或公益法人则不一定。

当我们判断合理回报是否与公益性原则相冲突时，可能不仅仅要着眼于目的之间的差别，更要从组织机构的法律性质角度分析它们之间是否有冲突。否则，我们就可能得出一些似是而非的结论。比如有人认为，民办学校因应了教育多样化的需求，利用市场机制提供准公共产品，因此获取合理回报理所当然，民办学校可以营利，但不以营利为目的 〔6 〕 。这种观点之所以悖谬，在于它混淆了教育活动的公益性与教育机构作为公益法人的区分，最终陷入概念的文字游戏之中。基于此，税兵一语中的地指出，“当我们判断民办学校举办人是否可以获得合理回报时，应该在民办学校的非营利性特征这个层面来讨论。换言之，民办学校举办人能否获得回报，只应和民办学校的非营利性特征有关，而与民办学校是否具有公益性无涉。” 〔4 〕 据此，根据世界通行的禁止盈余分配标准来判断非营利性组织的特性，民办学校既然允许举办者取得合理回报，此民办学校必定不是一个非营利性组织，因此，也不能享受国家给予的税收优惠政策。而根据目前法律规定，民办学校的法人性质基本上被划入为民办非企业单位之列，也就是说，是一个不同于企业的非营利性法人。这就存在一个矛盾，这个矛盾来自于中国现实的逻辑无法有效嵌入西方标准的法律逻辑之中，如果按照法律严格区分营利性和非营利性，解决合理回报悖谬的途径就是要么把不要求合理回报的民办学校变成民办非企业，要么把要求合理回报的民办学校变成营利性法人，严格分类管理，维持法律的清晰界线。

无疑，这种解决合理回报与公益性原则冲突的办法思路清晰，也符合世界通行的制度逻辑。但是，问题的症结在于，我们永远无法简单地使现实应合逻辑。可以想见，如果未来的民办学校（包括独立学院）严格依照二分法实行分类管理和改革，其结果是：出资人从民办教育领域中撤退，民办学校必将全面萎缩，这是我们不想看到的结果。

二、民办学校合理回报面临的三大困局

要破解合理回报在制度逻辑与社会现实之间的矛盾，可能不是简单地谁应合谁的问题，不能因为二分法是世界通行的普遍标准，就要求我们削足适履；同样，不能因为我国现实情况确有不同，就搬出西方中心论出来，高扬国情论调。相反，我们应同情地理解我国民办学校发展的现实语境，理解合理回报背后的逻辑及其困境，这样，才有可能对其进行正当性的论证或批判，进而提出因应之道。

（一）制度改革不合情。营利性与非营利性民办学校的二分法尽管有充分合理的制度基础，但毕竟是建立在西方私立学校发展的现实基础上，即非营利性私立学校来自于捐资办学。反观之下，我国民办学校发展历史较晚，而且捐资办学的极少，据统计，民办学校的资产90%来自于投资，捐资不到10% 〔7 〕。因此，邬大光把投资办学看成我国民办教育的基本特征 〔8 〕，并认为这是现阶段我国民办教育发展的一种选择。正是基于我国民办学校产生的特殊背景及存在的特殊问题，简单地把二分法运用于中国不但达不到其预想的效果，还可能使初步发展起来的民办教育再次受挫。事实也证明，自2010年《教育规划纲要》要求实行二分法以来，只有个别省份试点进行营利性和非营利性的分类管理，大多数省份在政策和实践上都未取得重大突破。其根本症结在于投资办学的事实很难套用在营利性与非营利性区分的二元框架之中。一方面，民办学校很少选择营利性，另一方面，大多数看似选择不要求合理回报，呈现非营利性的面相，但实际情况并非如此。因为对于投资者而言，在市场经济条件下，投资于民办学校与投资于企业没有本质差异，取得合理回报是自然和正当的要求。实际上，无论是要求合理回报还是不要求合理回报的出资者，都已经通过各种方式取得了回报。

因此，有人提出我国民办学校的发展应走第三条道路，即将捐资办学的民办学校称作第一条道路，将营利性民办学校称作第二条道路，将投资举办但不要求合理回报的民办学校和要求取得合理回报但又不是营利性的民办学校称为第三条道路 〔9 〕。应当说，第三条道路是基于我国民办学校的发展历史和基本特点而提出的命题，具有相当深刻的理论洞见。它试图克服在营利与非营利之间作出非此即彼的选择，把教育的公益性与投资的营利性有机地结合起来，由此投资办学不能简单地看成企业家的逐利行为，而是一种公益性投资。第三条道路的倡导者会欣然接受合理回报的制度设计，因为它巧妙地结合回报与合理的限制，是符合当下我国民办学校发展的实际状况而作出的明智选择。

道路的问题意识与反思性态度值得我们褒扬，但仍有一个问题需要解释：为何要求取得合理回报的民办学校仍不是营利性的教育机构？把投资办学看成一种公益性投资并没有解释民办教育机构的法人性质问题，一方面，从法律上看，单从公益性投资或者私益性投资出发还无法清晰地界定投资对象的法人性质；另一方面，无论是公益性还是私益性都无法改变投资者追求利润的本性，尽管他们可能在动机上有些不同。

（二）合理回报实质不合理。从现实看来，合理回报制度确实鼓励了投资者的办学热情，直接地推动了我国民办学校的快速发展，短短几十年从无到有直至今日“繁荣”的局面，但在这种全新发展模式中也面临一个非常尖刻的批评：它没有产生立法者所设想的出资者个体与国家共赢的局面，相反却出现各利益相关者竞相玩猫鼠游戏的尴尬场景。其结果是，个体利益和公共利益两败俱伤 〔4 〕 。对于投资者而言，因为没有明确的法律保障其收益权的取得，《实施条例》规定举办者取得合理回报的限制性条件过于宽泛，给予政府部门较大的自由裁量空间，因而使得投资者难以取得合理回报，这对投资者的利益保障是相当不利的。而对于公共利益而言，民办学校一方面以非营利性机构享有国家税收优惠政策，另一方面却在教育收费、资金运作、办学结余分配上按营利性机构加以对待。合理回报的制度后果往往是民办学校的出资者利用公共资源为自身谋取巨大私利。

这样的批评可以说切中了当下民办教育发展中的一些乱象，合理回报确是一个具有较大弹性的概念，其取得的限制性条件，如“根据办学水平和教育质量”具有较大的解释余地，这些制度上的空档确实可能为投资者谋取暴利创造便利条件。当然，把合理回报制度视为民办教育发展乱象之祸很可能有失公允。投资者之所以能在民办教育上大肆渔利，突破教育公益的底线，很大程度上是因为我国民办学校还缺乏明晰的产权制度和完善的法人治理结构，再加上政府监管方面的失察，使得法律制度仅停留在纸面上，无法阻挡出资者按照利润最大化的逻辑行事 〔10 〕。如果说整体的民办教育法律制度就像一座还未完全筑就的堤坝，表面成形而内在松垮，合理回报就似能伸缩的沙袋，以期能堵住漏洞，不料在汹涌之流的左冲右突下却成为最大的缺口。由此看来，合理回报不“合理”的批评并非空穴来风，它非但未使个人利益与公共利益获得双赢局面，相反，两败俱伤的结果却已显现。

（三）合理回报形式不合法。如果实质合理性的质疑还有其他制度的解释空间，那么形式合法性的追问却始终是合理回报制度面临的一个最为难解的困局，这种困局源于其合法性身份的模糊。合理回报意味着出资者对民办学校的财产享有收益权，而无论是《教育法》还是《促进法》都把民办学校界定为“不得以营利为目的”的非营利性教育机构。这两者之间看起来存在明显的冲突。无论合理回报对当下中国民办教育的推动力有多大，如果它与教育的基本原则相冲突，那么它的合法性必定成疑，多数批评者也正是在此意义上不断地敲打合理回报的这个“硬伤”。

对此，有研究者作出回应以期解开这个困局，归纳起来大概有三种观点，一种观点认为，“教育不是以营利为目的”与“教育的营利”之间并不存在矛盾 〔11 〕 ，主要理由是：第一，现实中确实存在营利行为；第二，不以营利为目的突出的是教书育人，而不是限制营利行为；第三，营利只是手段而不是目的。这种观点在回应合理回报的合法性质疑上颇有代表性，但它从根本上回避了问题的实质，因而是失败的。“不得以营利为目的”的民办学校当然也可以营利，只要其财产性收益不用于成员之间的分配，而合理回报不仅指的是营利，更重要的是盈余的分配。后一点直接与民办学校的法人性质联系起来，“不得以营利为目的”的立法旨要恰恰是想突出民办教育机构的公益法人特点，而不是突出“教书育人”。

与第一种观点的调和论不同，第二种观点体现了修正论。其修正的对象是《教育法》和《促进法》中“不得以营利为目的”的相关条文，不但允许民办学校可以有营利，而且其重点在于民办学校可以有营利性法人。这样一来，合理回报制度就不存在合法性问题，或换个角度来说，我国教育法律中规定的“不得以营利为目的”自身的合法性更成疑问。修正论要突破《教育法》中的公益性原则，确实有相当强的说服力，也符合世界民办学校发展的现实。但这种观点同样没有理解合理回报背后的合法性问题，追问合理回报的合法性不是要追问营利性民办学校本身是否符合《教育法》中“不得以营利为目的”的原则，而是追问这种既有盈余分配又不是营利企业的民办学校是否满足了这项原则性要求。如果我们讨论问题的语境是把要求合理回报的民办学校看成营利性法人的话，这个形式合法性的质疑根本就是个伪问题。

第三种观点相对于第二种观点显得更为保守，姑且称之为限制条件说。其核心要旨在于，合理回报制度的关键在于“合理”二字，只要合理控制投资者收取回报的比例，并对取得合理回报的条件和程序设计较为严格的规则，那么，投资者取得合理回报就不会与《教育法》的公益性原则相冲突。这种观点看起来相当合理，而且具有现实可行性，因此成为很多学界同仁赞同的解决方案。但这种观点仍遭到不少质疑：其一，不管合理回报如何地“合理”，但终究是一种利润性回报，这与非营利教育机构的根本原则不符，非营利组织要求绝对禁止盈余分配，而不在于分多分少，只要有分配就是不合理的；其二，设定严格的条件当然可以合理控制分配，但这样的条件大多是程序性的，而实体性条件充满解释空间，如何才是合理的在不同的语境下存在很大的变数，这又是一个难题。

总之，三种观点努力回应合理回报制度可能遭受的合法性质疑，但从总体看来，他们的结果并不是很理想。要成功地解答合法性的追问，需要有一个看待问题的全新视角。

三、民办学校合理回报困局的破解

（一）重新认识和界定合理回报。如前文所述，目前对于合理回报性质的认定主要有三种不同观点：即“利润说”、“奖励说”以及“双重属性说”。

在这三种观点之中，第二种观点即奖励说是无法自圆其说的，出资者不可能自己奖励自己。因为第二种观点的悖谬性，所以第三种观点的调和必然失败。如此看来，只有第一种观点即合理回报具有营利性质需要我们认真分析。这种观点有两个基本的理据：（1）追求合理回报是出资者或投资者的预期目标，因此回报就是商人的利益逻辑在教育领域的延伸，不能因为有“合理”的限定就否认资本寻利的逻辑；（2）根据国际通行的法律理论，非营利性教育机构禁止成员间盈余分配。因此，“只要教育机构的举办者可以从教育机构中获取回报，就应该在法律规则上推定举办者的行为是基于投资目的而不是捐资目的，就必须明确该教育机构的非公益性” 〔4 〕 。

上述理据具有相当强的现实与理论基础，也是很多研究者批评合理回报制度的主要理由。但这个理由要成立，还必须假定一个条件：合理回报所得本身是盈余的一部分。这个假定隐含着另一个逻辑：假如合理回报不属于组织盈余而是办学成本的话，合理回报的制度设计就与非营利组织的理论基础并不相悖。那么，合理回报能否是或者怎样才能视为办学成本呢？民办学校的办学资产并非来自于捐赠，从民办学校组织的视角看，这部分资产产权就是“租借”来的，当使用这部分非捐赠资产办学时，理应为此付出一定合理的“租赁”费用，这部分费用就是办学成本。这就是说，当合理回报被限定于合理的“租赁”数额之内，此时，资产所有者如果仅获得这部分合理报酬，就不是剩余索取权收益，合理回报性质就不属于组织盈余分配性质，组织性质就可以视为非营利组织。因此，目前合理回报制度引起歧义和争论的主要原因在于其界定不明确，使其既包含了投资者物质资本投入的成本收益，又包含了剩余索取权收益，超越了国际通行的非营利组织性质界定范畴。当界定合理回报的范围在“租赁”报酬合理水平（有学者提出，应参考当年期国债水平），此时，合理回报就不具有盈余分配性质，可视为物质资本的一种“租赁性质”的合同报酬，性质等同于人力资本报酬的办学成本性质。当然除此之外，如果再获得超出“租赁”金额范畴的额外收益，那就是包含组织盈余分配收益，提取合理回报就不能不说是一种营利行为了。

从法律层面看，我们可以把上述逻辑归纳为：出资人出资保留所有权，出让经营权办学期间法人治理，政府给予扶持资金及政策出资人享受租赁收益、政府奖励，拥有资产监督权办学终止，收回经营权。出资人以出让经营权换取租赁收益，是出资人与民办学校法人之间产生的法律关系，作为租赁收益性质的合理回报不属于组织盈余分配。因此，将仅限于获得租赁收益性质回报的民办学校视为非营利组织，是合理的，与非营利性组织的禁止盈余分配原则并不冲突。

（二）基于合理回报的不同要求再度区分民办学校的法人属性。对合理回报性质的不同认识直接影响到对民办学校法人属性的看法。对合理回报制度持批评态度的人，大多援引西方营利与非营利组织的二分法，认为“只要允许合理回报就必然是营利性法人”。营利性与非营利性是民办学校法人属性最重要的区分标准，当我们把合理回报限定为租赁水平内，那么，如何正确地对待此条标准与合理回报之间的关系？

最重要的一点是在明确营利与非营利基本区分原则之上，认真对待我国民办学校投资办学的现实。首先，对于营利与非营利可以作最基本的类型划分，即将捐资办学作为非营利民办学校的典型，而投资举办非学历性教育的作为营利性学校的典型。其次，在进行以上最基本的类型划分后，再根据营利与非营利标准作二次区分。之所以要作出二次区分，在于我国目前民办学校大多居于典型的营利与非营利之间，难以简单地运用二分法，需要进一步厘清问题后再作区分。对营利与非营利进行二次区分的一个判准在于对合理回报的不同要求，它直接影响到民办学校的法人属性。如果出资人只保留财产所有权，而出让使用权和经营权，在取得合理回报时有严格的法律限制标准，那此时合理回报就纯粹属于办学成本的性质。对于这类民办学校，应视为非营利组织，与第一类捐资办学的民办学校在性质上无任何差异，只是出资人享有所有权和租赁性财产收益。而且，由于投资于公益事业，不追求过多的利润性回报，政府对出资人应进行奖励。但如果出资人不仅要保留所有权，还对民办学校的财产享有使用权，也明确要求一定范围内具有利润性质的回报，那就应归入营利性民办学校之列。但由于这类民办学校举办的是学历性教育，尽管有一定的营利性质，但不能简单地等同于企业性的民办学校。由于这类学校具有过渡性质，在法人属性上可以归入民办非企业，在根据出资人对回报的不同意愿情况下实行分类改革，要么正式转入第二类的非营利性民办学校，要么转入第二类营利性民办学校。（具体可见表1）

由此看来，对于合理回报制度的回应不能直接运用二分法来简单地切割，而应从我国民办学校办学的现实出发，在法律上明确民办学校与投资者之间的关系。申言之，民办教育机构的法人性质不能简单地从投资者的动机中推导出来。不能因为投资者要取得合理回报，投资所举办的学校一定是营利性机构，关键的是从合理回报的不同要求中来把握民办学校的法人性质。投资办学并不必然违背“教育不得以营利为目的”的原则，教育机构仍然可以是非营利性的。

（三）明确实体性规则。这主要包括以下两点：

1.以立法确定合理回报的限度。对于合理回报的争议，真正的难题莫过于如何确定何种程度或限度的回报才是合理的。是否合理的考量与确定不全然是一个主观的价值判断，它既需要权衡民办学校的公益性目标与投资者的预期与激励之间的关系，又需要考量民办学校的发展与稳定之间的关系，还要考虑合法性与合理性之间的关系。因此，关于合理回报的限度必定是一个具有高度争议性的论题，当然，也不能因为合理回报问题如此复杂，或有违于理想性的标准，而直接取消合理回报的规定。

当前法律制度是以办学结余作为合理回报的核算基础，有一定合理性。但也存在两个问题，第一是对投资者的激励性不够，第二是可操作性不强。要取得办学结余对于民办学校，特别是在创立之时非常不易，因而对于举办者继续投资于民办教育的激励性不大。另外，由于办学结余是扣除了办学成本、发展基金和其他必要费用后之余留，但由于办学成本具有很大的弹性，难以准确地统计教育成本，使得其操作性程度不高，也不易于监控。

为了既充分考虑大多民办学校投资办学事实，又使非营利性组织界定与国际基本接轨，基于前文分析，租赁水平以内的合理回报才能使二者兼顾，有学者提出，这个合理回报限制范围应参考当年期国债利率水平，是合理的，此时可以将办学者投入的资本视同为国家或社会租借。这个限度应当以立法形式明确，投资者可以在这个限度内根据办学效果依据一定程序依法取得。

2.实行差异化的扶持优惠政策和监管措施。法律的目的是根据不同情况不同对待，在明确鼓励营利性与非营利性的不同差别后，进行相应的政策扶持，同时也能防止鱼龙混杂，劣币驱逐良币。从国外私立学校发展的经验来看，对私立学校进行扶持和资助，尤其是实行税收优惠及财政资助是国家促进私立学校发展的重要举措。在我国现行法律框架下，民办学校为公益性机构，为确保其有稳定的经费来源，国家对其实行税收优惠及财政资助并通过法律形式加以制度化就显得尤为重要。《实施条例》第38条第2款规定：“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”但在近些年来，对于民办学校的优惠和财政资助政策执行进展缓慢，其主要原因除了人们根深蒂固对私立教育的偏见外，还与没有认真区分营利或非营利有关，或者更确切地说，是与原先合理回报的模糊界定下难以清楚地区分这两者有关。

在按照新的合理回报制度框架明确民办学校法人类型后，就可以据此进行差异化的扶持优惠和财政资助政策以及实施相应的监管措施。具体说来，对于捐资型一类非营利民办学校，应当完全视同于公立学校给予相应优惠和财政资助政策，对于只要求限定合理回报的二类非营利民办学校，在享受相应税收优惠的同时，也应当给予一定的财政资助政策，合理回报的提取必须在其他办学成本之后列支；对于一类营利民办学校，由于其举办的教育活动仍具有公益性，可以在享受一定税收优惠政策的基础上，根据办学效果纳入政府奖励范围，但由于追求营利，不享受财政资助政策，同时由于学历教育组织具有难以监管的组织特性，不能简单地视同于企业，仍需加强教育教学质量的监管，限制其利润最大化办学行为，以保障受教育者利益不受侵害；对于二类营利民办学校，可以按照企业进行税收管理和相应监管。

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