加强完善农村公共物品供给的思考

[摘要] 社会主义新农村建设是我国现代化的一个关键环节，从一定意义上说,社会主义新农村的建设过程就是农村公共物品供给效率的改善及供给结构的优化过程。针对当前农村公共物品供给总量不足、供给结构失衡、供给效率低下等突出问题，在分析农村公共产品短缺成因和政府改革后面临的挑战的基础上，要求政府既能够承担农村公共物品的供给责任，又能够理清在公共物品供给中政府与乡村自组织的关系，加大公共财政对农村的支持力度、科学划分各级政府的财权和事权、建立农村公共产品的公共选择机制、健全农村公共物品决策机制、实现农村公共物品供给方式多元化，从而提高农村公共物品的供给效率。

[关键词] 农村 农民 公共物品 政府

新农村建设的重点是农村的基础设施，也可以说大部分是公共物品，公共物品的多寡是新农村建设的一个象征，随着农村市场经济改革的不断深入，农村经济的发展对农村公共物品的依赖程度不断增强，农民对农村公共物品的需求亦日益增加，加快提高农村公共物品的供给水平与效率成为推进“新农村建设”正确的政策选择。

一、我国农村公共物品供给缺失的现状

长期以来，由于我国实行城乡二元经济管理制度，社会经济发展所需的公共物品城市由政府一手“包办”，而农村则由农民自己“埋单”，致使农村社会事业发展滞后，公共物品匮乏，已经严重制约着农村生活质量的提高和新农村建设的进一步发展，尽管改革开放以来农村公共物品供给有了明显改善，但仍滞后于现代公共物品的供给、城乡统筹发展和社会主义新农村建设的要求。

1.农村义务教育供给的缺失

义务教育是国家提供给国民的，法律规定每个公民都享有的东西，它以国家财政为保障，所以它属于公共物品的范畴，按理说它平均的分配给每个公民，但遗憾的是，长期以来，农村教育经费投入严重不足，教育资源的分配不是“雪中送炭”而是“锦上添花”，城乡教育资源分布差距大，教育不公平的问题未能有效解决。特别在义务教育投入上，城乡间存在明显差距。城市义务教育由国家财政负担，农村义务教育实行“以县为主”的管理体制，中央政府象踢皮球一样，把义务教育的担子推给了地方政府，尤其是基层政府。在我国目前的义务教育的投入中，78%左右由乡镇负担，9%左右由财政负担，11%左右由省地负担，而中央负担2%左右，在县乡财政普遍困难的情况下，大部分农村教育供给不足。

2.农村医疗公共卫生形势严峻

20世纪80年代以后，随着农村合作医疗的解体和医疗卫生体制逐步市场化，使得农民失去了基本的医疗保障，几乎完全变成了自费医疗，但是国家仍把70%的公共卫生资源投放在城市，使农村地区医疗卫生事业雪上加霜，广大农民缺医少药，医疗卫生条件不断恶化，形势变的越来越来严峻。

针对上述情况，2003年我国启动了新型农村合作医疗试点工作，截至2006年6月30日，全国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）达到1399个，比2005年底的678个增加了1倍多，已占全国总县（市、区）数40%的目标；覆盖农业人口4.95亿,占全国农业人口的55.8%；参加合作医疗的人口３.96亿,占全国农业人口的44.7%,参合率达到80.1%.其中,北京、上海、江苏、浙江、广东、5省（市）合作医疗已经覆盖所有的县（市、区）。但是，新型农村合作医疗虽然覆盖了绝大部分农民，在解决农民看病难、看病贵发挥了一定的积极作用，但新型农村合作医疗制度配套运行的医疗救助制度发展滞后，保障水平低，其筹资水平仅为年人均58元，还远不及城镇职工医疗保险人均74元的月筹资水平。从具体的实施的情况看，其受益面窄，报销率低，不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病反贫的问题。

3.农村社会保障制度水平低下

我国是一个农业大国，有70%的居民住在农村。但是，农村社会保障始终处于中国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将农民排除在保障体制之外。由于长期不重视农村社会保障，城乡社会保障资源分配严重失衡，农村社保几近空白。从全国社会保障费用支出的情况看，占总人口70%的农民，只享有社会保障支出的10%左右而占总人口30%的城市居民却占到社会保障费用的90%，从人均社会保障费用来看，城市居民失农民的20倍以上。目前，我国农村社会保障覆盖率只有3%，参加养老保障德农民只占农村人口的9.6%，而且农民的这些保障，无论在保障项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城镇居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。

4.农村基础设施建设不完善

目前，农村基础设施建设远远落后与城市，根据本人对沿海某地区欠发达与贫困两类随即抽取几个村的调查（调查人数为1079人），认为当前农村最突出的矛盾与问题是：基础设施供给短缺的占84.27%，农村金融发展滞后的占3.10%，土地纠纷的占5.71%，干群关系紧张的占4.80%，其他的占2.12%。

目前绝大多数农村地区供水、供电条件差，不少地方没有自来水，供电不足，电压不稳，且电费较高，电视信号弱，制约了农村对家用电器的消费；乡村道路交通条件差，通常是“晴通雨阻，商品流通困难，运输成本高；据报道，全国约三分之二的农村水利设施年久失修，设备老化，带病运转，技术落后，新增基础设施项目不多，抗御自然灾害的能力不强，因为缺水而使土地抛荒，靠天吃饭仍是农村基本生产不可避免的。

二、完善农村公共物品有效供给的措施

箍桶理论表明，最短的木条决定水桶盛水的程度，根据上述农村公共物品供缺失的原因，结合我国实际国情，提出以下几点措施，希望能补上这块最短的木条。

1.坚持城乡一体化政策导向，均衡城乡公共物品的供给

农业是国民经济的基础，农村稳定是整个社会稳定的基础，农民问题始终是我国革命、建设、改革的根本问题。以科学发展观为指导，统筹城乡发展，通过改革和发展给农民以更多的公平待遇，使他们享受到公共财政提供的基础设施建设和服务，由此缩小城乡在公共物品供给方面的差距，以实现公共物品分配均等化。

不论是城市公共物品，还是农村公共物品，都是保证社会经济稳定、健康运行和发展的公共措施，所以政府必须坚持城乡一体化的政策导向，调整公共支出政策，改变重城市轻农村的支出政策，加大对农村公共物品的有效供给，实行均衡的城乡公共物品供给制度，尽快消除以传统户籍管理制度为主的各种体制障碍，消除限制农村剩余劳动力流动的各种壁垒，消除对农民进城的各种歧视政策，只有这样才能实现公共资源的顺畅流转和优化配置。

2.重塑政府职能，明确界定各级政府对农村公共物品供给的责任

1970年，韩国掀起了以“勤勉、自助、合作”为宗旨的乡村建设运动，即新农村运动，其基本理念是把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。主要内容包括：改善农村的基础设施；提高农民生活质量；加大国家各项配套政策的力度等，通过20多年的努力，“新农村运动”已经取得了令人瞩目的成果，韩国国民的整体素质大幅提高，实现了经济起飞，城乡发展的差距大为缩小。要提高中国乡村治理水平，建设好社会主义新农村，应该找到一个突破口，即农村公共物品的有效供给。对韩国新农村运动的组织形式和运作方式我们可以借鉴其相关经验：重塑政府职能，明确界定各级政府对农村公共物品供给的职责范围，同时，启动和规范中央政府对地方政府、地方政府对乡镇政府的公共物品供给的责任问责制，重新调整中央与地方、省与市、市与县、县与乡镇之间的行政分配关系。统一事权和财权，遵循“谁派任务谁出钱”的原则，不能让下级政府既受累又出钱，以保证政府的合法性。

3.建立农村公共物品供给主体多元化机制，鼓励民间资本参与（或者 创新农村公共物品供给机制）

众所周知，不论哪级政府提供公共物品，都需要资金的支持，针对目前国家财力尚补十分雄厚前提下，单方面地依靠政府力量，想要在短期内使农村公共物品供给得到很大改善，是很难实现的，必须借助“外力”。这要求充分利用民间资本，拓宽公共物品筹资渠道，打破政府对公共物品的垄断状态，鼓励民间资本和社会力量参与到农村公共物品的供给中来，建构政府―市场―社会“三位一体”的公共物品供给多元化格局，这样可以缓解政府单一主体的财政压力，提高政府工作效率，增加公共物品的数量，进一步满足农民对公共物品多样性、高质量的需求。

4.推进农村基层民主制度，实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变

公共物品与私人物品相比有三个特殊性：即效用的不可分割性、消费的非竞争性、收益的非排他性。缪勒认为“公共物品的特殊性构成了集体选择存在的理由”。遗憾的是，我国农村公共物品供给不是市场决策的结果，而是政治决策的结果，个人对公共物品的需求和偏好，不是通过价格机制传导的，而是通过政治程序转化为集体行动的。这导致了公共物品供给效率低下，要改变现状，必须摒弃政府包办公共物品供给的做法，引入人民的需求表达机制，把农民的利益放在第一位，通过民主机制汇总农民对公共物品的需求和偏好，将农村公共物品的决策权还于农民。推进农村基层民主制度建设，约束公共物品供给主体的行为，改革现行“自上而下”的农村公共物品供给的决策体制，由“供给主导型”转向“需求主导型”，真正反映农民意愿和偏好，提高供给有效性，以优化农村公共物品供给结构，实现决策程序“自下而上”的体制。