环境保护行政合同的变更与解除

摘要：环境保护行政合同通常具有时间跨度大、涉及面广等特性，在此期间，如发生导致双方权利义务关系发生重大变化的事由，变更或者解除制度是平衡当事人之间权利义务的必要工具。在相关制度安排与设计中，既要注意并尊重环境保护行政合同与民事合同相关制度的共性，更要关注两者个性所带来的影响并做出相应的安排。

关键词：环境保护行政合同；民事合同；共性与个性；变更；解除

【中图分类号】D923.6

【文献标识码】A

【文章编号】1671—7287（2012）03—0037—06

一、问题的提出

环境保护行政合同是环境行政主体为行使环境治理行政职能、实现特定的环境治理目标，与相對人之间设立、变更或终止与环境治理有关的权利、义务关系的协议。作为环境治理的一种新方式，环境保护行政合同在发达国家已经被普遍适用且形成了比较成熟的规范机制。在我国环境治理与生态文明建设的实践中，环境保护行政合同虽然已经出现，并发挥着独特的作用，但学界對其理论研究是相對滞后的，这种状况不仅影响了相关制度的建立和完善，也直接影响了环境保护行政合同的规模化适用。

西方法律谚语日：合同是当事人之间的法律。环境保护行政合同也不例外，它一旦产生法律效力，任何一方均不得擅自变更或者解除合同，否则就要承担相应的违约责任。但是，环境保护行政合同通常具有时间跨度大、涉及面广等特性，在此期间很可能发生导致双方权利义务关系发生重大变化的事由，在这种情形下，如果仍勉强当事人依照原约定履行合同义务，显然难以实现公平。

一般的民事合同理论认为，在履行合同的过程中，如果出现了不可抗力、情势变更等事由导致合同不能继续履行或者继续履行将引起显失公平的结果时，就应当允许当事人变更或者解除合同。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）也對此作了比较详尽的安排，但由于环境保护行政合同具有不同于民事合同的一些特性，学者与实务工作者都不由得产生一个疑问：环境保护行政合同的变更或者解除，能否适用《合同法》的相关规定？或者说，环境保护行政合同中的合同变更、解除制度应如何设计？對这些问题的回答，不仅关系到环境治理与生态文明建设的实践，也影响到环境行政合同制度的构建。

二、环境保护行政合同与民事合同的共性与个性

合同有广义、狭义之分，广义的合同是指所有法律部门调整的、用以确定权利义务关系的协议，包括民法上的民事合同、行政法上的行政合同、劳动法上的劳动合同等。狭义的合同则仅指民事合同，包括财产合同和身份合同，前者包括债权合同、物权合同、准物权合同，后者包括婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议。我国合同法所规定的合同是最狭义的合同，即民事合同中的债权合同。

1 环境保护行政合同与民事合同②的共性

根据民法学界的通说以及《合同法》的规定，民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。所谓行政合同，有学者认为，行政合同是指行政主体之间，或行政主体与相對人之间，为实现国家行政管理的某些目标而依法签订的协议。也有学者认为，行政合同是指行政机关以实现行政管理为目的，与被管理方的公民、法人或其他组织意见表示一致而签订的协议。由此可见，环境保护行政合同与民事合同的共性主要表现在三个方面：

首先，环境保护行政合同与民事合同均是当事人之间协商一致的结果，是当事人就特定事项经过磋商之后形成的合意。“合同”一词源于罗马法上的contractus，由con和tractus两字组成，意为“共相交易”。学界通常认为，所谓合同的成立，是指合同当事人就合同的主要条款达成合意。因此，无论是环境保护行政合同还是民事合同，都是当事人合意的记载与反映。

其次，环境保护行政合同与民事合同构建与反映的均是特定当事人之间的一种法律关系。无论是环境保护行政合同还是民事合同，都是特定当事人之间形成的合意，作为法律关系的一种，两者都以特定的权利义务为内容。从合同义务的构成来看，既包括给付义务，也包括附随义务③。

再次，自合同生效之日起，环境保护行政合同与民事合同都具有法定约束力，合同当事人都应当全面适当履行合同义务，非满足法定或者约定情形、且非经法定程序任何一方都不可以变更或者解除合同。

2 环境保护行政合同与民事合同的个性

民事合同的民事性与行政合同的行政性决定了环境保护行政合同与民事合同之间必定存在一些区别，这些区别也可以说是环境保护行政合同的个性。

首先，合同主体不同。民事合同是平等的自然人之间、法人之间、非法人组织之间以及它们相互之间形成的协议，公权力持有者如欲缔结民事合同，必须放下架子、放弃手中的公权力，以平等主体身份与對方当事人进行平等协商。环境保护行政合同的当事人一方必定是环境行政机关，而且在合同缔结与履行过程中，环境行政机关不仅利用了公权力持有者身份，还行使了公权力。

其次，合同内容不同。民事合同约定的仅是特定民事主体的私利益，一般不涉及社会公共利益，环境保护行政合同则除了需要明确双方当事人的私利益之外，还常常涉及社会公共利益。正因为如此，需要對环境保护行政合同的变更与解除给予特别限制。

再次，缔约目的不同。在民事合同中，当事人缔约的目的在于实现民事权益，该民事权益可以是身份利益，也可以是财产利益。在环境保护行政合同中，环境行政机关订立环境保护行政合同的目的是为了实现特定的环境行政目标，相對人虽然不是环境行政机关，但在缔约时他不仅明知环境行政机关的缔约目的，也明知自己已通过缔约的方式参与到环境治理过程之中了。

三、环境保护行政合同和民事合同变更与解除制度的共性

无论环境保护行政合同具有多少有别于民事合同的特质，但因为它叫“合同”，所以它应当是当事人之间协商的结果，一定承载着当事人的合意，这是环境保护行政合同与民事合同之间的共性。因为它们存在这些共性，在变更与解除的制度安排方面，也应当尊重与体现这种共性。笔者认为，在环境保护行政合同变更与解除制度的设计过程中，至少需要注意并尊重两者之间以下几个方面的共性，只有这样，有关环境保护行政合同的制度设计才可能更接近合同的本质，具有更强的可操作性和实效性。

1 变更与解除的内涵

与民事合同的变更一样，环境保护行政合同的变更也有广义、狭义之分。广义的变更包括合同主体和合同内容的变更，前者是指合同当事人的变更，实质上是指债权或债务的转让，即由新的债权人或债务人完全或者部分替代原债权人或债务人，而合同内容并无变化；后者是指合同当事人权利义务的变化。狭义的合同变更仅仅指合同内容的变更。从《合同法》第五章的规定看，合同的变更仅指合同内容的变更，合同主体的变更称为合同的转让。我们认为，對环境保护行政合同变更内涵的规定可借鉴《合同法》的规定。

关于合同的解除，学者见解不尽一致。一种意见认为，合同解除是指当事人之间就提前终止合同事宜所达成的协议；另一种意见认为，合同解除就是提前终止合同，使之不继续发生效力。这两种观点共同的缺憾是：它们均忽视了不同合同之间的差异性，将解除合同的后果单一化，均认为解除合同的效力只向后发生、不发生溯及力，其可能的一个结果是，對于非继续性合同的当事人而言，难以完全实现解除合同的目的。笔者认为，所谓环境保护行政合同的解除，是指在环境保护行政合同生效之后，当合同解除的条件成熟时，因一方当事人的行为或者双方当事人的合意，使合同效力仅指向将来消灭或者有溯及力地消灭的行为或者制度。

2 变更与解除的主体

从合同效力的角度看，合同是当事人之间的法律，环境保护行政合同一经生效，任何一方均不得擅自变更或者解除合同，否则就要承担相应的违约责任。但无论基于什么目的缔结的合同，它都是特定当事人之间基于缔约当时合同环境對其权利义务关系作出的一种安排。这种安排往往建立在双方权利义务相對平衡的基础上，一旦这种平衡状态被打破，它的影响不一定是单向的，双方当事人都有可能受到影响，因此，授予当事人平等的合同变更、解除权，就是《合同法》中一种必需的制度安排。由此出发，笔者认为：在环境保护行政合同关系中，不仅环境保护行政机关可以变更或者解除合同，环境保护行政相對人也是适格的变更权、解除权行使的主体。

3 变更与解除的条件

依照民法学者的通说，民事合同的变更应当具备以下条件：①原已存在有效的合同关系。所谓合同变更，顾名思义就是對已有合同的变更，如在变更行为之前并无合同关系存在，就失去了变更的“靶子”或者目标，就不可能产生合同变更的问题。同样，如果业已存在的合同的效力产生瑕疵，如合同无效、合同被撤销或者追认权人拒绝追认效力待定的合同等，合同便自始失去法律约束力，也不会发生合同变更问题。②合同变更须依当事人的合意或者依法律的规定及裁判机构的裁决。首先，合同变更一般是当事人双方协商一致的结果，《合同法》第七十七条第一款规定：“当事人协商一致，可以变更合同”。其次，依照《合同法》第五十四条以及《最高人民法院关于适用（中华人民共和国合同法）若干问题解释（二）》的规定，對于意思表示不真实的合同、在显失公平的基础上订立的合同、符合情势变更条件的合同，其变更均须经过人民法院或者仲裁机构的裁判。再次，基于法律直接规定发生的合同变更，在出现某种法定事由时，直接产生合同变更效果，无需经过当事人协商或者裁判机关的裁决。③须有合同内容的变化。如前所述，我国合同法上的合同变更采用狭义说，仅指合同的内容发生变化，因此，合同内容的调整是合同变更不可或缺的条件。根据《合同法》第十二条的规定，合同内容的变更主要包括：标的的变更，数量的变更，质量的变更，价款或者报酬的变更，履行期限，地点和方式的变更，违约责任条款的变更，解决争议方法的变更等。当然，合同变更非合同性质的变更，变更后的合同关系与原合同关系应当具有同质性。④合同变更必须遵守法定的方式。《合同法》第七十七条第二款规定：“法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定”。显然，上述四个条件完全适用于环境保护行政合同的变更。

由于合同解除有法定解除与约定解除之分，所以合同解除条件也可分为法定解除条件与约定解除条件，前者又有一般法定解除条件与特别法定解除条件之别；后者主要基于当事人的合意。特别法定解除条件往往受合同性质与合同种类的影响，难以一一考察，所以本文仅探讨一般法定解除条件。根据我国《合同法》的规定，一般法定解除条件应当包括以下几个方面。①存在有效的合同。从法律效果看，合同解除是一个使已经生效的合同“归零”的法律行为，因此，合同解除权的行使必须以业已存在的有效合同为前提。②必须出现法定的解除事由。根据《合同法》第九十四条之规定，导致民事合同被解除的事由包括：因不可抗力致使不能实现合同目的；在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；法律规定的其他情形。③必须有解除权的行使，即必须有解除行为，解除行为有两种类型：一是当事人双方协商同意；二是享有解除权一方的单方意思表示。就环境保护行政合同的解除而言，其一般的法定解除条件也应当包括以上三个方面，只是在法定的解除事由方面，还应当包括基于社会公共利益的需要。

4 变更与解除的方式

依照《合同法》的规定，民事合同的变更与解除均有两种方式。就变更而言，一是协议变更，《合同法》第七十七条第一款规定：当事人协商一致，可以变更合同；二是依据法律规定直接发生变更。例如，根据《合同法》第五十四条规定：因重大误解订立的合同以及订立合同时显失公平的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销；一方以欺诈胁迫的手段或者乘人之危，使對方在违背真实意思的情况下订立的合同，不损害国家、集体或者第三人利益的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。解除方式也有两种：一是协议解除，即双方当事人协议解除合同，此种方式为双方法律行为，需要双方当事人意思表示一致才可实现合同解除的法律效果；二是单方解除，即当事人约定的或者法定的合同解除事由出现，享有合同解除权的当事人通过行使合同解除权解除合同。

环境保护行政合同也不例外。基于环境保护行政合同的行政性，虽然很多学者似乎更关注环境保护行政合同的单方变更与解除问题，但笔者认为，协议变更或者解除合同属于合同自由原则的应有之义，无论该合同具有怎样的个性，只要是建立在合意的基础上，就应当允许当事人通过协商方式变更或者解除合同。而且，基于权利义务對等原则，单方解除权也不是环境保护行政的特权，在法定或者约定事由出现时，环境保护行政相對人也可行使单方解除权。此种认识在德国《联邦行政程序法》也能得到印证，该法第六十条明确规定：确定合同内容所依据的关系，如果在合同成立后显著变更，或不能调整，或對行政合同当事人一方不合理的，可作出解除合同通知。

5 变更与解除的效力

合同变更的实质在于使变更后的合同代替原合同。因此，无论是环境保护行政合同还是民事合同，其变更的效力是相同的，即当事人应按变更后的合同内容履行。换言之，合同变更原则上向将来发生效力，未变更的权利义务继续有效，已经履行的债务不因合同的变更而失去合法性；合同的变更不影响当事人其他合同权利（如要求赔偿）的行使，原则上，提出变更的一方当事人對對方当事人因合同变更所受损失应负赔偿责任。

在合同解除的效力方面，参照《合同法》第九十七条规定，环境保护行政合同和民事合同解除的效力，都可从两个方面考察：其一，向后的效力，自合同被解除之日起，合同對双方当事人均没有约束力，各方均有权拒绝履行合同义务。其二，向前的效力，不应规定一个笼统、绝對的标准，而应具体合同具体分析，對于非继续性合同，应承认其向前的效力，即解除权的行使具有溯及力；但對于继续性合同的解除原则上没有溯及力。

四、环境保护行政合同变更与解除制度的限制

从学理抽象的结果看，作为行政合同的一种，环境保护行政合同存在诸多与民事合同不同的秉性。但笔者认为，环境保护行政合同区分于民事合同最突出的地方，或者说环境保护行政合同最突出的个性有两个方面：一是环境保护行政合同当事人的特殊性，即合同一方当事人为持有并行使公权力的环境行政机关；二是缔约目的的特殊性，即环境保护行政合同的缔约目的往往关乎社会公共利益。在环境治理的实践中，正是因为环境保护行政合同这样的特性，使得环境保护行政合同的变更与解除权的行使存在较大的随意性。这既不利于保护合同相對人的权益，也不利于推进环境保护行政合同的规模化适用。因此，我们必须高度关注环境保护行政合同的个性對环境保护行政合同变更与解除权的影响，并作出相应的制度安排。

从比较法的角度看，无论是大陆法系的法国、德国，还是英美法系的英国，都已注意到了行政合同的个性對行政合同变更与解除权的影响，并作出了相应的制度安排。虽然其模式、制度内容各有特色，但也存在共同之处，即在确认公益优先原则的同时，都制定了比较完善的救济制度，以规范行政机关单方变更与解除权的行使，保护相對人的合法权益以及社会公共利益。譬如，德国《联邦行政程序法》在赋予行政机关单方变更与解除权的同时，规定了有利于合同相對人的补偿、书面通知并说明理由等制度；法国法在承认公共利益优越地位的同时，还创立了“经济平衡原则”，以便使公共利益和私人利益获得良好的协调；英国在补偿相對人方面虽然还不普遍，但已成为一种发展趋势。

因此，基于环境保护行政合同的个性，借鉴比较法研究的成果，在设计我国的环境保护行政合同变更与解除制度时，對环境保护行政机关单方变更与解除权的行使，应当从目的的正当性、程序的规范性、补偿的合理性三个方面进行限制。

1 目的的正当性

公共利益是行政权的来源，也是行政活动的目的。环境保护行政合同的变动不仅关系到环境保护行政机关的利益，也关系到环境保护行政合同相對人的利益，因此，应当适度限制合同当事人尤其是环境保护行政机关的单方变更与解除权，以维护合同的严肃性。在不可抗力与情势变更之外，只有基于公共利益的需要，才能允许环境保护行政机关单方变更或者解除合同。然而，公共利益的内涵与外延既广泛又抽象，它不仅在我国现行法律框架内无法寻求到现成答案，在学界也是一个见仁见智的问题。为了避免环境保护行政机关滥用公共利益条款，应当构建周密的公共利益司法审查制度。

2 程序的规范性

规范的程序不仅可以保障环境保护行政机关单方变更与解除权的行使，还有利于保护合同相對人的权益以及社会公共利益。我国的环境保护行政合同变更与解除制度应当明确规定相应的控制性程序，该程序至少应当包含以下内容：

①协商前置程序。除非遇有法定的紧急情形，环境保护行政机关在行使单方变更权或者解除权之前，应当充分尊重相對人的当事人地位、主动与相對人协商，尽量通过协商形成变更或者解除合同的合意，只有在穷尽可能的协商机会仍无法达成合意的情形下，才能单方变更或者解除合同。

②书面通知与说明理由程序②。环境保护行政机关在行使单方变更权或者解除权之前，应当书面通知相對人并说明理由。说明理由是环境保护行政机关對其行使变更与解除权的事实根据和法律政策依据的具体与详尽的阐述，是最低限度的程序正当性要求，其基本制度功能是防止环境保护行政机关专横行政和滥用权力。

③听证程序。听证的目的在于预防行政恣意，保护环境行政相對人的合法权益。一个完整的听证程序应当包含以下内容：事先公告制度、资讯公开制度、职能分离制度、回避制度、制度、申辩和质证制度、制作笔录制度等，以保障行政相對人及时得到通知、申请回避、委托人参加听证以及提出证据、进行申辩和质证等权利的实现，保证听证的公开性、公平性和公正性。

④司法审查程序。就世界范围看，强调對环境保护行政合同的司法审查已成为绝大多数国家的做法。在环境保护行政合同中，环境保护行政机关既属于合同当事人，又为公法上的权力主体，往往处于强势地位，因此，對环境保护行政机关单方变更或者解除合同权的司法审查尤为必要。《中华人民共和国行政诉讼法》未對环境保护行政合同作出特别规定，最高人民法院的司法解释虽然明确了行政合同纠纷属于行政诉讼的范畴，但缺乏相应的程序性制度设计，制度安排的不足影响了人民法院對环境保护行政合同审查权的行使及其行使效果。为了有效遏制环境保护行政机关滥用单方变更或者解除合同权的情形，我们应当完善环境保护行政合同的司法审查制度，为司法审查权的行使提供法律依据。

3 补偿的合理性

如果环境保护行政机关变更或者解除合同确系基于社会公共利益的需要，这只能证明环境保护行政机关变更权或者解除权行使目的的正当性，而不能成为环境保护行政机关忽视甚至是漠视合同相對人权益的理由。相反，基于“合同必须严守”、合同当事人权利义务對等保护等原则，环境保护行政机关必须补偿由此给相對人产生的全部损失。合理补偿制度的确立，不仅有利于强化环境保护行政相對人权益的保护，也有利于加大环境保护行政机关的变更或者解除成本，促使环境保护行政机关审慎行使变更权或者解除权。