英国能源效率承诺(EEC)制度设计及借鉴

摘要：提高能效是节能减排最重要的环节之一。英国的能源效率承诺（Encrgy Efficiency Commit—ment，简称EEC）制度在推动居民和社区提高能效方面做出了有益尝试，很多成功之处值得很好借鉴。本文通过对该制度全面系统的解析——包括EEC引入的背景，基本结构、运行过程、以及主要环节的设计——如怎样确定目标、怎样判定额外性、怎样计算、报告、检测、交易和结转节能量等等，为我国改进针对居民和社区节能制度的设计提供了重要参考。

关键词：英国；能源效率承诺；社区节能

中图分类号：F206 文献标识码：A 文章编号：1009—3060（2012）04—0105—14

众所周知，在应对全球气候变化的大背景下，积极推行节能减排已经上升成为我国一项重要的公共政策，并日益受到全社会的普遍关注。但由于种种原因，目前我国节能减排工作的进展与效果却不尽如人意。其最典型的表现就是，在去年第四季度，国内不少地区为了在表面上完成节能指标，竞相采用人为突击、拉闸限电的做法，而结果不仅达不到节能减排的要求，反而在很大程度上干扰了企业与居民的正常生产与生活，且造成了群众的强烈不满。由此可以看出，能否合理地引导节能减排活动，这不仅是一个技术层面的问题，更是一个制度设计层面和政策设计层面的问题。换句话说，从系统论的角度看，在推行节能减排的过程中，为了达到资源节约、环境改善、经济发展、人民满意这样一种兼顾效率、效益和效果的多赢目标，人们不仅要重视技术的开发，更要重视制度与政策的设计。

英国作为世界上低碳经济的首倡者，从上个世纪90年代就开始全面探索节能减排的制度建设及政策设计，并取得了一些很好的成效。其中，以开发居民用户作为节能对象的能源效率承诺（Energy EfficiencyCommitment，下面简称EEC）制度的建设与发展就是一个范例，值得我们很好地研究与借鉴。

EEC制度设计的基本出发点是，节能减排活动应当尽可能覆盖到社会的生活领域。这也是国际上普遍的共识。其原因在于，能源消耗不仅与企业的生产过程有关，而且与居民的生活过程有关。并且，一个社会经济发展水平越高，生活能耗占总能耗的比重也往往越高。仅以我国为例，根据国家2007年分部门终端能源消耗量的统计，居民、商业用户的能耗量已经约占总能耗的24.5%，并呈快速上升的趋势。因此，做好与居民生活相关的各种节能减排工作——包括居民自身以及与其生活密切相关的各种社区组织——对于建设低碳经济或低碳社会的重要性显然是不容忽视的。

但是，与抓工业企业或大用户在做法上难以相同的是，居民用户在实行节能减排时有一些明显的特点。这主要表现在以下几个方面：第一，绝大多数居民缺少必要的技术知识和技术能力；第二，相当多的居民是成片居住的，独家独户很难单独开展相应的技术改造活动；第三，相当一部分居民属于弱势群体，既难以承担过高的技术改造费用，也难以承担过高的能源价格；第四，不少技术改造项目投资回报率偏低，回收期偏长，难以吸引居民的参与。因此，如何在居民中既积极地推行节能减排，又保证不仅他们的利益不受损失，而且政府也不为此背上沉重的负担，即真正做到环境效益和社会效益双赢，就成了很多国家政府面临的一个难题。因为显然，如果上述矛盾不解决，则“节能减排，全民行动”将只能永远停留在轰轰烈烈的宣传口号上。而正是在解决这个难题上，EEC制度做出了一些创造性的成功尝试。例如，统计数据显示，按照“全寿命折现的标准燃料”（fuel-standardised，lifetime-discounted）方法计算，从2002年4月～2005年3月，EEC活动共节约电力86.8TWh，相当于预定目标的140%；从2005年4月～2008年3月，EEC活动又节约电力187.3TWh，相当于预定目标的144%。其效果由此可见一斑。

从制度设计的层面看，EEC制度是“需求侧管理”、“强制性节能目标”和“灵活的交易机制，，三种政策工具的有效结合。它的主要特点：一是恰当地选择了政策的实施主体，以及明确了该制度下各种利益相关者的相互关系；二是充分利用了市场经济的制度环境；三是高度重视法律制定在推进制度建设与活动开展过程中的基础保障作用；四是非常强调对社会弱势群体的照顾和保护。

近年来，国内有多家报纸和杂志在介绍发达国家的节能减排经验时，曾经提到过EEC制度，但其中只有几篇文献对其进行过稍多的介绍，而且大多只是作为较大政策措施范围内的一部分——如欧盟的可持续能源政策、国外的“白色证书”制度、英国提高能效的政策、英国针对弱势和低收入群体的能源贫困保障措施、英国实现低碳目标的政策机制等等，不仅内容不够系统完整，而且与实际情况也多有出入，故难以形成对EEC制度的深入理解。鉴于此，本文拟对该制度进行一些完整的介绍，以便为促进我国居民与社区的节能减排活动以及提高相应的制度与政策设计水平提供借鉴。

一、EEC制度的历史沿革

按照时间演进，EEC制度的起源和发展如图1所示。

其前身是能源效率业绩标准计划（Energy Efficiency Standards of Performance，下面简称EE—SoP），是由政府节能信托机构（ETS）和电力管制办公室（Offer）在1994年共同开发的，并在电力行业率先应用。当时，为了推进居民和小商业用户节约能源，Offer选择14家公共电力供应商（Public E—lectricity Supplies，简称PESs），要求其必须对用户实施能效措施，提高终端能源效率。到了2000年3月，政府又提出了有关EESoP 2002—2005新模式的咨询文件（Climate Change the UK Programine2000），对此能源行业表示欢迎，并强调该计划是他们对改进消费者福祉和改善环境的一种“承诺”，因此EESoP便更命名为“能源效率承诺”（Energy Efficiency Commitment）。不过，由于从EESoP改变为EEC，政策层次提升，使用范围扩大，以及提供了更多的灵活性，因此需要严格的制度设计，不可能在2002年之前实施，所以燃气与电力市场办公室（Ofgem）又制定了EESoP3（2000—2002），作为EESoP与EEC之间转换的桥梁，以保证政策的平稳过渡，同时也促使能效目标计划在燃气行业开始试运行，从而为EEC的正式引入积累了很多经验。此后，受“2006气候和可持续能源法案”（The ClimateChange and Sustainable Energy Act 2006）的影响，EEC又被碳减排目标计划（Carbon Emission Reduc—tion Target，下面简称CERT）所替代，但两者框架和宗旨基本相同，只是后者更多地体现“低碳经济，低碳社区”的理念，以及更多地强调利用可再生能源。

二、EEC制度的基本结构和运行过程

EEC制度成功的关键是基本理顺了与居民节能行为有关的各类行为主体之间的相互关系，即通过恰当的角色定位，保证这些利益相关者能够密切配合、相互激励、彼此监督和约束。

图2给出了EEC制度的基本结构和运行过程。从图2中可以看出，在EEC制度中有5类行为主体：以环境，食品与农村事务部（Defra）和燃气与电力市场办公室（Ofgem）为代表的政府；能源供应商；居民消费者；以零售商、制造商为代表的节能项目的其他提供者；作为第三方的各种社会认证组织。

在这5类行为主体中，政府是活动的推动者和监督者，主要负责制定各种制度、政策和活动目标，以及监督和检查所有工作的完成情况，但不负责各种具体项目或活动的策划与组织，即它从繁琐的日常工作中摆脱出来，真正成为节能事业的领航人。

能源供应商是活动的主要承担者，主要负责按照政府的要求开展各种提高居民能效活动的策划、组织与实施。这个角色的设立是EEC制度的核心。因为这意味着，在EEC制度中，需要对居民节能减排负责的第一责任人并不是居民自身，而是能源供应商。换句话说，政府在推进居民的节能减排活动时，主要的抓手并不是直接放在居民身上，而是放在能源供应商身上。这就较好地解决了如果直接要求居民承担节能减排责任时必然会遇到的上述各种问题。

当然，能源供应商在落实节能减排要求时，可以采用不同的交付路径（delivery routes），即既可以直接向消费者提供节能产品或者安装节能措施，也可以与其他主体合作，共同提供节能措施或者促进节能产品销售。这里的其他主体主要包括社会住房供应者（SHPs）、慈善机构、零售商、安装商等等。

在EEC中，居民是活动的主要受益者。根据规定，每个消费者只要缴纳少量的费用，就可能享受到EEC提供的服务。并且，值得特别指出的是，在EEC的政策设计中，非常强调对社会弱势群体——EEC中称为优先群体（priority group）——的照顾。因为政策明确规定在每一项节能活动中，总的核准能源节约量中至少要有50%是来自于优先群体，该项活动才能被政府认可为合格行动。

最后，各种社会认证组织在EEC中的作用主要有两个：一是向政府提供技术咨询，二是站在社会的立场上，以第三方的身份客观公正地对能源供应商向政府提交的节能量报告进行认证。这一方面可以帮助政府弥补技术知识上的不足或缺陷，减少各种事务性的活动；另一方面又可以有效地对能源供应商的行为形成监督和约束。

EEC制度的运行过程大致如下：

首先，由Defra确定EEC的总目标。根据规定，所有满足门槛条件的电力和燃气供应商都必须承担一定的目标；在此基础上，由Ofgem根据每个能源供应商所服务居民消费者的数量，按照“指令”，（EEO Order 2001和EEO Order 2004）给定的公式来分解总目标并下达给各能源供应商。分解目标逐年调整，以反映消费者数量的变化。

接下来，能源供应商应通过提出“旨在促进居民用户能效措施”的方案来实现他们的目标。方案要上报给Ofgem，其中要详细阐述为了履行其义务将要采取的措施，实施措施的细节，包括开始时间、持续时间、估计个案或者总的节能量和节碳量、需要居民支付的费用，以及他们将会如何推动和谁会从这些措施中获益，等等。这些措施主要有四类：保温、照明、供热和电器。不过，如前所述，在实施这些措施时，能源供应商可以采用不同的交付路径。

作为管理者，Ofgem采用一定的程序来评估供应商所提交的方案是否有资格成为“指令”中的“合格行动”（qualifying action），即方案中的节能行动是否具有“额外性”（其所导致的能效改善在其他的任何情况下不会发生）。如果符合相关条件，则认可该行动，并预估该行动将会带来怎样的能效改善，同时监督项目进展和履行其目标的情况。

每一个方案完成之后，能源供应商要再次向Ofgem报告其相关措施的确切类型和数量。对供应商所提供的服务数量和顾客满意度的检测结果，Ofgem将会与从相关项目合作伙伴——如零售商和社会住房供应商——得来的证据相比对。此外，Ofgem会聘请社会认证组织来测定供应商提交的节能量是否属实。如果达到要求，Ofgem将核准该方案，并确定所得到的能效改善结果。与此同时，供应商必须通过监测其方案的受益人，来证明其行动是如何协助了优先群体。在EEC计划结束的时候，Ofgem将会确定供应商的行动是否是“指令”下的合格行动，即总的核准能源节约量中是否至少有50%是来自于优先群体。EEC活动分为两个阶段，即EEC1（2002—2005）和EEC2（2005—2008）。两个阶段的主要特点如表1所示：

在为能源供应商分配节能目标和计算节能量时，EEC2阶段和EEC1阶段采用类似的方法论，只是在细节的设计上存在差别，例如：责任主体的门槛提高、能效目标翻番、折现率降低、优先群体中享受税收抵免的家庭收入最小额提高、履约的相关项目限制和优惠政策变化等等。

三、EEC制度的运行基础

从上一节的介绍中可以看出，EEC制度的主要特点是，能源供应商被政府指定作为推进居民节能减排的主要承担者。但由此产生的一个问题是，为什么这些能源供应商能够顺从政府的意志，积极配合政府开展这项活动呢？汇总各种文献可以看出，主要有以下三方面的原因：

1.强制节能目标具有法律支持，每个能源供应商必须服从

作为一个法治国家，英国政府在推行节能减排时，是非常重视法律建设的。从图1中可以看到，在EEC制度演进的每一个重要阶段，英国都会颁布相应的法律作为政府行动的依据。

例如，早在上个世纪80年代，根据需求侧管理的基本原理，为了促进消费者更有效地使用燃气和电力，英国就分别在1986年和1989年颁布了燃气法（Gas Act 1986）和电力法（Electricity Act 1989），而正是在燃气法第33BC和电力法第41A中，分别赋予Offer和Ofgas权利，可以为特定的燃气和电力供应商设定能源效率改善目标，并要求其在限期内必须实现。这也为EESoP以及日后EEC的引入奠定了法律基础，因而所有能源供应商都必须服从。

此外，在EESoP1（1994—1998）和EESoP2（1998—2000），政府除了设定强制的节能目标外，还伴随有硬性的供应商投资额要求，因此可以说是“节能量+投资额”的双重目标。与此同时，对于弱势群体（Disadvantaged Customer）的关注度也逐步提高，从EESoP1阶段只是期望性要求，到EESoP2阶段成为强制性目标。因为1999年的咨询文件显示，该政策有效地提高了电力用户的能效，遏制了二氧化碳的排放，并有助于解决能源贫困问题。

到了2000年，英国又颁布了“公共事业法案2000”（Utilities Act 2000），赋予Defra权利，可以在与利益相关人协商之后，为电力和燃气供应商设定能源效率改善的目标。由此，EESoP的层次上升为政府负责，Ofgem只负责执行和监督。不过，EESoP3不再强调强制性投资，而更关注于供应商以最小成本实现能效目标。政策的具体设计相比前两个阶段又有所更新。

2.能源市场逐渐开放，能源供应商迫于竞争的压力，不得不从单纯的销售商向服务商转变

英国是世界上实行电力市场改革较早的国家，从1990年以后，就开始逐步推行发、输、配、售各环节的相互分离，并分阶段地放开了零售电力市场，在售电环节引入竞争机制。到了1998年，供电市场全面开放，任何用户都可以任意选择供电商，二级供电商的数量大幅增加。但由于当时实行电力库（pool）交易模式，发电公司还对市场具有明显的操纵力，且由于报价、定价的复杂性及不合理性而导致需求侧参与不足。然而从2001年3月27日开始，正式实施“新电力交易制度（NETA）”。该制度以发电商、供电商、中间商和用户之间的双边交易为基础，从而使需求侧能够真正地参与到电力市场的竞争中来，因此能够更深刻地体现出用户对用电的自由选择权。该制度还特别重视对小用户的保护，甚至允许小用户在提前28天通知的条件下中止供电合同。

可以说，正是由于这种体制变革，在很大程度上转变了能源供应商对参与居民用户节能减排活动的态度。因为如果说，在2001年以前，由于电力市场尚未完全放开或体现竞争，居民和小商业用户又缺乏能效方面信息和前期投入筹资能力，供应商对EESoP还仅仅停留在被动顺应政府号召，内心则仍缺乏提供能效建议和服务多样性的积极性的话，那么这种情况到了EEC阶段就大不相同了。此时由于居民用户自由选择权的加强，使得其在能源市场上具有了平等的话语权，因而给供应商带来了很大的压力，供应商不得不千方百计地提供价廉物美的能源服务，以期在竞争中保持有利地位。换言之，提供能效措施现在已成为供应商保持已有客户，并进一步扩大市场占有率的内在利益诉求。这就促成了供应商的角色转变，即从单纯的以最低价格销售能源的销售商，转变成为用户提供最经济有效能源服务的服务商，否则就会被居民替换，被市场淘汰。

3.将需求侧管理和合同能源管理有效结合，保证能源供应商的经济利益

为了给能源供应商实施能效项目筹集资金，但又不给居民造成负担，EESoP设定了价格控制机制，允许供应商向消费者收取一定的费用。经过多方协商，最终确定每年向每个消费者收取1￡。在设定这个数字的时候，Offer也考虑，如果收费再高的话，政府更适于采用一般税收而不是收费来筹集资金。同时，为了保证收集来的资金被用于最值得的项目，Offer为每个供应商设定了最小节能目标——业绩标准（Standard of Performance）。

在EEC阶段，市场已经完全放开，不可能依靠价格控制来筹集资金。但在NETA市场模式下，强调电力买卖双方可根据自愿协商的价格以合同形式成交。这为需求侧管理和合同能源管理提供了更充分的参与机会，因为这样供应商可以与用户充分协商，订立能效投资成本回收方案，用减少能耗带来的成本节约抵偿自己的投资。而这就意味着，能源供应商在贯彻政府提出的要求时，并不会受到多少经济损失。

四、EEC制度对5个重要问题的处理

业内人士都知道，但凡要构建一个节能减排制度，都会涉及到以下5个重要的基本问题：①目标的确定和分配；额外性的判定；③节能/碳量的计算；④报告和履行；⑤目标的交易和结转。并且，对这些重要问题的处理是否得当，将会在很大程度上影响到制度的运转效果。因此，在研究EEC制度时，详细了解其在处理这些问题上的做法是很重要的。

1.节能目标的确定和分配

这里的节能目标具有两个层次的涵义：其一是在EEC框架内所有居民用户在一定年限内需要完成的节能总目标；其二是每个能源供应商每年需要完成的任务目标。其中，总目标主要由Defra根据国家的节能形势与要求加以确定，对于EEC制度来说，这是个外生变量；任务目标则由Ofgem进行分配。为此，Ofgem规定，每年1月，能源供应商要向其报告上一年度12月31日所供应的消费者数量，包括控股公司及其附属公司所服务的总数，一旦达到承担责任的门槛，即成为承担责任的供应商，此后无论其供应的消费者数目是否下降到门槛以下，只要依然拥有供应许可证，就不能改变其承担责任的身份。Ofgem则根据每个供应商所服务的消费者人数占所有承担责任的供应商所服务的消费者人数的比例来分配总目标。

虽然EEC1和EEC2对分配方法的表述略有差异，但最终结果基本一致，即：第一年确定初始目标，依据是上一年度12月31日服务人数的比例；第二年按照上两个年度12月31日平均服务人数的比例调整目标；第三年按照上三个年度12月31日平均服务人数的比例确定最终目标。如果承担责任的某个供应商某年底的服务人数低于门槛，则认为其服务的消费者数目为0，以减轻其承担的政策负担。

2.额外性的判定

在确定节能减排成果时，额外性是个非常重要的条件。所谓额外性，其一般涵义是指由于某种特定行动才可能产生的结果。在EEC制度中，EEO Order明确规定成为“合格行动”的必要条件之一就是：行动能够产生或者根据合理预计将会产生能源效率的改善；其隐含的意思就是，供应商需要证明其实施的活动具有额外性，即超过了没有EEC活动之前的情况。不过，额外性的表现形式非常多，不仅对不同措施有不同的额外性标准，而且在不同的交付路径下，还需要相关的合作伙伴或者居民用户提供相应的额外性证明，EEC对此有非常复杂细致的规定。在此，本文仅以自己的理解，总结了其部分判定原则，如表2所示。

3.节能量的计算

在额外性被承认——即能源供应商的行动能够符合EEO Order定义的合格的行动的条件下，能源供应商需要做的一项重要工作就是要提供节能量的证明。

节能量的计算通常分成三步：第一步，确定归因于措施的年节能量（kWh/a），表示措施每年实现的能效改善。方法一般是比较实施措施前后的能效差额，或者实施后与法定最低标准的差额，也有部分措施按照单位安装面积节能量来计算；第二步，将年节能量标准化（fuel-standardised），即按照燃料类型，乘以燃料标准化系数，计算措施的年标准燃料节约量（kWh/a），系数反映了不同燃料的碳含量（car—bon concentration）；第三步，在措施的寿命期内，将年标准燃料节约量折现（lifetime-discounted），资产贴现率在EEC1为6%，EEC2为3.5%。

Ofgem开发了“EEC方案电子表格”（EEC Scheme Spreadsheet，下面简称EEC SS），来记录标准能效措施所获得的节能量。该表格由Ofgem提供给所有有责任的供应商。主要的保温、照明和供热措施的年节能量与寿命期以及安装或交付措施的技术标准和特殊要求等等都已经包含在该表格中。表格还包含了公式和特定措施的上调系数（uplift factors，即表1中的优惠政策），可以自动计算每个措施的全寿命周期折现的标准燃料节能量。同时，Ofgem颁布了相应的“技术指南”，详细阐述以上计算细节。因此，供应商可以基于事前基础（ex-ante basis）确定其方案的节能量。不过，在可能的情况下，节能量应当尽量取得社会认证组织——如建筑研究所和节能信托机构——的认证。Ofgem也经常任命技术咨询机构以协助其发挥管理员的职能。

4.报告和履行

为了便于Ofgem监测每一个供应商的目标履行情况，供应商需要提交相应的报告。这些报告按提交时间划分为季度报告和年度报告，所提交的信息分别用于Ofgem编制“EEC更新”和向Defra提交的年度报告。此外，按照措施实施情况这些报告又可以被划分为进度报告和完成报告，供应商需要在这些报告中提供交付信息和计划监测信息。进度报告不仅包括EEC SS，以确认交付措施的数目和类型，还包括相应的额外性证据、优先群体证据等等；进度报告可以逐渐累计直至项目结束，最后一份进度报告即为完成报告。项目的进度报告和完成报告还必须提供监测信息，包括质量评估监测和居民消费者满意度监测，前者指按照规定，供应商需要监测一定比例的措施，看其是否符合Ofgem规定的技术标准。例如，对于保温和供热措施，至少要监测5%的比例；对于自制（DIY）计划，至少要调查5%的受援者，且其中至少有1%必须通过家访；另外，虽然没有指定居民消费者满意度监测的程序或最低样本大小，但供应商必须提供其选择的方法。

前已述及，EEC制度的显著特色之一就是对社会弱势群体的关照。因此，在确定供应商的节能措施是否是“指令”下的合格行动，其获得的节能量是否有资格用于实现EEC能效目标时，很重要的一点在于：供应商要证明其活动中的节能量至少有50%是来自于优先群体。其隐含的意思是，在任何一项得到EEC认可的活动中，来自于非优先群体的节能量不能超过该活动中来自于优先群体的节能量。因此，只有到EEC履约期结束，Ofgem才能真正判定一项活动是否是合格的行动。之前对于活动的资格认可或者方案核准，只能说明这些措施是有资格（有可能）成为合格行动，他们都是最终成为合格行动的必经环节。

所以，这就要求供应商须向Ofgem报告每个计划中优先群体的比例。每一个计划的评估都是基于个案。在不同的节能措施交付路径下，供应商要提供不同的优先群体证据。

5.目标的交易和结转

为了使能源供应商在完成目标时能够有尽可能多的灵活性，并由此降低成本、提高效益，EEC制度在设计时充分利用市场机制，提供了交易与结转这样两条途径。

横向上，经Ofgem同意，承担责任的供应商之间可以“交易”（trade）合格的行动，即一个供应商可以通过另一个供应商所采取的合格行动来完成自己的目标，或者转让（transfer）所承担的全部或部分能效目标。交易的内容不仅有节能量，还伴随着与之对应的对优先群体的目标要求。交易由供应商提出书面请求，其中包含所需的各种信息。Ofgem对交易进行审查和监督，并为交易提供书面协议文本。协议中要做好相应记录，以便Ofgem了解所有的交易，跟踪节能量，或者据此来调整每个供应商的目标。如果Ofgem发现，交易将会导致供应商违反“指令”规定的实现其目标的要求，Ofgem可以停止协议。

纵向上，在前后相继的机制之间，同一供应商的节能措施的结果可以结转（carry over）。如表1所述，对于任何供应商，EESoP3的超额行动（即2002年4月1日之前采取的行动），可以用来实现EEC1的目标，但上限为EEC1目标的10%，而EEC1阶段的超额行动可以无限制地结转到EEC2阶段。但这里要注意，前后结转的节能量不是等额的，被结转的节能量需要按照新的认证方法重新核实。如EEC1下超额的25TWh，结转到EEC2重新计算后等价于36TWh，相当于EEC2阶段目标的28%。

节能量测算规则的变化决定着结转措施的类型和数量，以及在什么阶段实施什么措施。确定节能量所使用的数据一直在更新，包括最新的研究成果、法律规定的最低标准、市场上出售产品的平均水平等。EEC1阶段相关措施的结转情况及原因总结如下：

五、对EEC制度的评析

1.制度的亮点

从以上介绍中可以看出，在世界各国有关推进居民用户节能减排的制度设计中，EEC是有不少亮点的。这主要表现在以下几个方面：

（1）政策工具的创新

EEC本身汇集了多种政策工具，是“法律手段+行政手段+市场手段+需求侧管理+合同能源管理”的有机结合。通过这样一种政策组合的创新，合理兼顾了各种利益相关者的诉求，为实现政策目的创造了良好的基础。

例如，对于政府而言，在这样一种制度安排下，既能通过法律手段与行政手段，为能源供应商设定强制性的节能目标，使得促进居民用户节能减排有了可靠的保证，又能通过市场手段为能源供应商提供灵活的实现机制，使其能以最经济合理的方式去实现目标，从而调动起企业的积极性，避免政企之间的矛盾。

其次，对于能源供应商而言，在这样一种制度安排下，虽然一方面必须积极为居民提供各种需求侧项目以提高能效，但另一方面又可以通过适当收费以及使用居民节约的能源花费来抵偿措施成本，因此并不会产生经济损失。同时，更加重要的是，在这样一种制度安排下，供应商所关心的已不再是简单的出售电力和燃气，而是要更多地关注居民的能源需求，并力争以最低的成本将其实现，从而有助于使其实现从能源销售商到能源服务商的转变，即以一种主动的方式适应并融入整个社会制度向可持续发展方向的转变。

最后，对于居民而言，在这样一种制度安排下，既无需花费大量的投资，又能够享受到舒适性水平更高的能源服务。此外，尤其值得称道的是，这样一种制度安排通过强调对弱势群体的帮助与扶持，把促进能效改善与促进社会公平很好地结合起来，高度体现了可持续发展的思想精髓。

（2）责任主体的创新

传统的或者说常规的促进居民提高能效的思路，是着眼于千方百计地调动居民的积极性，并为此设计了各种政府的资助方案或者奖励方案，在英国也同样如此。但这种方式的缺点，一是很难解决本文开头所提出的那些问题，二是无法为居民规定强制性的节能减排目标，因而无法保证实现政府在节能减排领域的总体目标。因为在以居民为节能减排的行为主体时，政府只能采用引导和自愿的方式进行组织。针对这些情况，EEC制度的独特之处，就是聪敏地选择了能源供应商作为促进居民节能减排的第一责任人，从而有效地解决了上述问题。实践表明，能源供应商拥有促进居民用户节能减排的各项优势，如直接与终端用户接触，熟悉需求侧的问题；处于竞争市场，为了维持竞争力，有积极性选择最有效、成本最低的节能措施；能够促进能源服务公司的发展，以及与其他的责任主体和有资格主体进行很好的协作，等等。换句话说，EESoP和EEC的成功都已证明，能源供应商完全有能力运用他们的商业智慧，不仅按期，而且超额实现政府所设定的能效目标，并保证其成本的有效性。

（3）实施机制的创新

由前述可知，按照EEC的制度设计，能源供应商在实现能效目标时具有很大的行动灵活性，主要表现在其措施选择、交付路径选择和“交易与结转”选择这三个方面。此外，如供应商采用创新措施还可以享受奖励。在这些灵活性中，最重要的创新是“交易与结转”。因为从经济学的角度看，“交易”与“结转”的存在，将有助于节能责任在横向和纵向上进行合理的重新分配，从而能够降低整个社会的节能减排成本。之所以会这样，是因为政府（Ofgem）在对总节能减排目标进行初次分配时，更多地是需要体现公平性，从而无法仔细考虑实现目标的成本效益。而“交易”则有助于帮助不同的供应商尽可能做到各种能效活动之间的边际节能成本相等，或者说投资于不同能效措施的资金边际节能贡献相等，从而实现当期的节能成本最小化；与此同理，“结转”将能使得供应商的长期履行成本最小化，并尽早地实施最有利的措施，而其产生的加速作用将有助于促使当期目标超额完成。

（4）制度的平稳延续和持续创新

从图1可见，从EESoP1算起，EEC制度及与其一脉相承的CERT制度迄今已经运行16年了。在这16年中，尽管政府几乎每隔2～3年就会对制度设计的目标及有关政策的内容进行一定的调整，但从总体上看，制度设计的基本宗旨与框架以及对能源供应商的政策要求却一直十分稳定。或者说，尽管制度安排与政策内容在不断更新，但前后阶段的衔接却始终有条不紊。毫无疑义，这种做法对EEC制度的成功是非常重要的。因为任何一种制度或政策的成功实施都需要一定的稳定性，以便行为主体能对未来产生一种明确的预期。拿EEC制度来说，在每个阶段性的实施过程中，能源供应商的行动水平不仅会受到当期规定的影响，而且在很大程度上还会受到政府将如何发展EEC的预期的影响。例如，预期能效目标将会持续增加，就会使得供应商始终保持极高的行动积极性（尤其是在阶段目标实现之后），且责任主体可以将提高能源效率的成本和效益纳入其业务计划，有利于供应商在较长时间内履行义务；从法律上确定了不同阶段结果的可结转性，就使得供应商能为下阶段更宏大的目标提前做出准备，而大量行动的顺利过渡，可以降低下阶段的实现难度，减少供应商的抵触心理，避免因为目标大幅提高而产生的波动，等等。总之，通过提供政策承诺和长远的政策视野，EEC制度成功地减少了不确定性，确保了市场信心，对于政策的贯彻实施产生了重要的作用。

当然，EEC制度之所以能有旺盛的生命力，持续的政策创新也至关重要。例如，根据“2006气候和可持续能源法案”的要求，为了与英国应对全球气候变化的立场相一致，目前EEC制度已被碳减排目标计划（CERT 2008—2011）所替代，但两者的宗旨和基本框架仍然相同。变化主要表现在以下两个方面：一是扩展了项目的实施范围和领域，即将认可的节能减排措施的范围进一步扩展到了微型发电、可再生能源和居民的行为措施等领域；二是进一步加强了政策工具中的市场交易成分，鼓励能源供应商以最小的成本实现环境收益，并给创新提供了更多灵活性和激励。此外，政府还承诺，为能源供应商设定责任的做法将至少会延续到2020年，CETR只是创建市场的第一步。随后的市场改革，将会要求供应商进一步开发替代性的商业模式，即“低碳措施+能源服务”。届时，以项目为基础的EEC和CERT将会被总量控制交易的供应商责任（Supply Obligation）计划所代替，政府将为供应商设定绝对数量的节碳节能目标，使其更加关注长期收益的措施，同时向供应商提供更多的和其他主体合作的机会，从而进一步开辟与其他领域减排交易机制——如欧盟排放贸易制度（EU ETS）、碳减排承诺（Carbon Reduction commitment）——之间整合联系的可能性。

2.存在的瑕疵

毋庸讳言，EEC制度的设计与运行也存在一些不足和缺陷。这主要表现在以下4个方面：

（1）“交易”匮乏

前已述及，在EEC制度中，允许供应商之间可以进行横向的“交易”和“转让”，以更好地利用市场机制，通过节能量/节碳量的交易，改善政策的成本有效性，并设想为此开发独立的节能量（以白色证书形式）交易市场，或者允许需求侧项目直接进入排放交易市场。但从目前来看，交易几乎没有发生。据分析，这主要是由于目前能源供应商更关注的是提高能效带来的竞争力提高，再加上市场流动性低、不履行的罚款高、项目可选择结转（储存）等因素，因而使其显示出明确的“不交易”倾向。当然，这并不是说“交易”是多余的。因为理论上可以证明，交易可以带来节能目标在责任主体之间的重新分配，使得各种措施的边际成本相等，从而降低交易主体的成本，并实现社会总履约成本的最小化。所以目前交易的有限性，只能说明，在现在的市场和体制条件下，非交易的综合收益还相对较高。但市场是动态的、发展的、渐进的，伴随着节能减排目标日益宏大，市场流动性进一步提高，更简单有效的体制框架逐步建立，确定的长期政策为市场带来更多信心，必将会引发灵活机制更充分的使用。长远来看，产生交易是必然的。

（2）对居民行为的引导不足

EEC制度的最大特点是让能源供应商承担了促进居民用户节能减排的第一责任人，这样做的优点前面已经详细介绍。但事物总有两面性。这样做的缺点，是既不能充分激发居民自身对节能减排的热情与参与，也没有鼓励供应商去调动居民节能减排的积极性。例如，在EEC中，绝大多数的项目或者是由供应商提出并采取不同的途径向消费者直接提供的，或者是和其他的项目伙伴合作实施并免费交付的，即大部分的交付路径都是由“供给推动”，而不是由“消费拉动”的。因此，尽管在EEC的两个阶段，都超额实现了预定目标，使家庭更加有效率地使用能源，但是供应商却没有采取什么行动，鼓励消费者控制能源需求，减少对环境的影响。不言而喻，这样一种制度设计是片面和有缺陷的。所幸，在后继的CERT机制中，由于“行为措施”的列入，有望进一步解决消费者对能源需求及其对环境影响的冷漠。

（3）缺乏激励非责任主体参与的途径

从表1中可以看出，只有规模较大的能源供应商才会成为承担目标的责任主体。换句话说，在EEC的制度设计中，没有开辟非责任主体参与能效提高的途径，因此使得很多节能/节碳方案的实施游离于EEC之外。例如，EST的预测表明，在EEC1阶段，供应商促进了近600万“白色（节能）家电”的使用，但这只相当于出售的A级家电的一半。造成这种状况的一个关键原因就是，EEC制度之外的零售商为了保持竞争力，也供应与对手同质的产品和服务。这表明无责任的能源供应商也有能力实现能源效率的改善，但这却不能被EEC认证。因此，如果能有合适的办法使其得到EEC的认可，显然将能更多地调动起这部分能源供应商主动参与的积极性。

（4）某些额外性的规定值得推敲

例如，由于居民有多种途径可以免费获得CFLs（如账单、宣传单夹带或者其他能源供应商提供），所以，即使限制其主供应商免费提供和有偿提供的数量，也并不能保证其提供的CFLs具有微量额外性；又如，在零售计划中，供应商也无法控制外部市场因素对于销售水平的影响，从而会导致销售额外性失效。因此，为了确保额外性的真实，还应对有些额外性的规定做更深入的研究。

六、给予我国社区节能活动的借鉴

近年来，随着我国经济水平的不断提高和节能减排活动的不断深入，以居民为主体的社区节能问题也日益受到重视。不少城市开始试点，以期通过探索，积累经验，逐渐形成制度。显然，在这个过程中，英国EEC制度中的一些做法及经验是值得我们借鉴的。例如：

1.应根据居民用户的特点制定相应的制度与政策

这是EEC制度能够取得成功的最重要原因。换句话说，由于能源用户的种类非常多，且不同种类的用户有不同的能源使用特点，对于节能减排活动也有不同的利益诉求、敏感因素以及困难或障碍，因此针对不同的节能对象就必须采用不同的制度、政策与措施。例如在英国，对于工业、商业、公共部门等经济主体，由于其规模大、能源消耗多、易于受到价格信号影响等特点，所以政府可以让其分别参与到欧盟排放贸易（EU—ETS）中，谋求直接为碳定价；或者承担气候变化税（Climate Change Levy），由政府为碳定价；以及参与气候变化协议（Climate Change Agreements），通过自愿提高能效、减少能耗、以获得税收抵免和政府的财政支持。而对于居民用户，由于前述的各种特点，因此政府就必须另辟蹊径，创立EEC制度。

当然，对我国而言，短期内还不可能直接采用类似EEC的制度。这是因为虽然我国居民用户的特点与英国基本相同，但由于能源管理领域的各种制度建设还十分薄弱，特别是能源市场发育程度还比较低，因此尚不具备采用EEC制度的一些基本条件。不过尽管如此，在我国开展的社区节能减排活动中，强调从居民用户的用能特点出发，尽可能争取做到节能减排与增进居民福利双赢的制度建设原则却是必须受到充分重视的。对此，且不要说那种随意拉闸限电、侵犯居民利益的行为，就是对一些主流的政策主张也要慎重地进行推敲。例如，在讨论推进居民节能减排时，经常有些专家和政府部门主张提高能源价格、征收能源消费税或污染税，而往往忽视了对弱势群体能源贫困问题的解决。显然，相比于EEC制度，这种做法是很难得到多数居民支持的。

2.节能/节碳目标需要明确细致的法律法规作保障

EEC制度在每个阶段的行动开始之前，都会在充分咨询论证的基础上，颁布相应的法律法规，明确规定节能目标、责任主体、分配原则、调整规则、各个环节供应商需要提交的资料、Ofgem的职责等等，并且颁布配套的管理程序（Administration Procedures）和技术指南（Technical Guidance）。前者明确为供应商设定目标分配、认证方案、监测审计、报告履行、交易结转等等详细规则；后者提供各种措施节能量计算所需的信息和具体技术标准。可以说，EEC制度的成功首先就表现在这种完整、严格、强有力的制度规则制订上。这不仅节约了制度落实的成本和时间，而且提供了能效市场的稳定预期，减少了摩擦。

当然，任何一种制度的成熟都不可能一步到位，一蹴而就。对此英国政府采取了与时俱进的做法，即根据制度执行过程中暴露的问题和社会发展不断提出的要求，通过逐步修订完善，使其日趋严谨细致。相比之下，虽然我国在2005年就明确了“十一五”单位GDP能耗下降20%的目标，在实施过程中也陆续修订颁布了《节约能源法》、单位GDP能耗考核体系、检测体系、统计指标体系等法律法规，但从总体情况来看还是可操作性不强。尤其是在节能减排的基础管理工作上，很多方面都缺乏一些最起码的制度建设。不少地方政府在贯彻中央关于节能减排要求时，还大多停留在宣传号召、以文件传达文件的层面上，其最典型的表现，就是迄今为止还没有一个地方政府拿得出一张节能减排的路线图和相应的制度建设方案。所以可以说，目前我国与发达国家在节能减排管理工作水平上的差距，主要不是表现在技术上，而是表现在制度建设能力上。因此，要使我国的节能减排工作——包括社区节能工作——能够迈上一个新水平，当务之急，应该突出抓好制度建设。

3.改变居民的能源消费行为需要多种政策的激励

英国的经验表明，针对居民用户的节能减排，往往不是依靠单一政策就能完成的，而需要经济、技术、行政、信息手段的共同作用。例如，实施更加严格的建筑条例和产品能耗标准，对于购置新的建筑和新产品影响明显，但对于既有建筑的改造和既有产品的更新则影响不大。即使能效措施被证明是成本有效的，民众也常常不愿意卷入，哪怕只是实施很有限的行动。这主要是由于：缺乏认识和信息、缺乏前期投资、其他开支优先、生活惯性等等。所以经常需要采取更为直接的协助行为，如提供资金和技术等等。当然，除此之外，还需要通过其他的信息宣传行动来解决消费者的能效信息匮乏，浪费行为严重等问题。在英国，有专门的“CO2行动”（Act On CO2）宣传机构，提供在线的碳计算器，可以计算出个人的、家庭的碳足迹，并提供减少碳排放的建议；还有CO2行动的咨询热线，提供可持续节能、节水、减少浪费和绿色旅行的建议，并能与能源公司的资助和优惠相联系。

相比之下，我国社区节能的手段往往十分单一。就拿节能宣传来说，多数都停留在概念和口号上，而真正能对居民起实际帮助作用的各种节能方法的介绍则相对很少。

4.制度的设计和完善需要社会中介组织的积极参与

在EESoP阶段，节能信托机构（EST）就在制度设计和运行中发挥了重要作用，通过向政府提供各种专业性的意见，尽可能保证制度的科学性与可行性。在EEC制度中，各种社会中介机构的作用表现得更加突出。例如，保温和供热措施的节能量计算，是应用由建筑研究机构（BRE）开发的家用能耗模型“BRE—DEM”；锅炉节能量计算，用的是由多方资助研发的、能够估计不同类型锅炉季节性效率的“SEDBUK”方法。另外，由于EEC是采取事前（ex-ante）而不是事后（ex-post）的方法计算节能量，所以措施的相关假设、估计需要尽可能的健全。因此，凡需要通过实验室试验或现场试验来核查的创新措施的节能量认证，都只有由英国认可服务组织（UKAS）认可的研究所或者EST批准的实验室出具的测试报告，才能获得履行EEC的资格。这说明，节能减排制度与政策的制定和实施，需要涉及很多专业领域。

诚然，政府不是多面手，因此应该尽可能发挥各种大专院校、科研院所等社会中介组织的力量，通过共同设计、委托研究等形式，增强他们的话语权，提升其参与能力和积极性，以最大限度地保证制度和政策设计的科学性与有效性。