地方多中心治理下的公共危机解决机制及其构建

摘要：在当今地方多中心治理下，公共危机也一直伴随着社会发展。以地方政府为唯一的权利中心的解决机制必然是行不通的。因此，多中心治理结构必须由地方政府，公民社会，企业，公众，这种结构，在柔性和刚性的双重治理机制建设公共危机管理的地方，采取刚柔相济的方式，通过构建一个构建公共危机的概念，价值观，道德，公共精神，社会责任感和各种刚性的制度和措施，提高地方政府治理危机和执政水平的能力。

关键词：地方治理；多中心治理；公共危机

随着经济全球化的加速，公共危机也日益具有全球化的特征。在全球化的背景下，公共危机事件已不再是单一因素的事件，往往变成了复合的危机类型特征。

1、多中心治理、公共危机的理论基础

1.1、多中心治理理论

多中心理论是一套包括了相应的分析单位、分析框架、经验研究方法等一系列知识的治理理论。从政治学的方面来看，多中心理论从汉密尔和麦迪逊那里采纳了联邦制理论，从托克维尔中吸收了自治思想。认为“民主是一个多中心秩序环境中的自主自理的过程”，由此提出了民主治理思想。从理论上说，政府不是万能的。由于政府及其官员在客观上也存在自利性，导致政府行为并非永远代表公共利益；政府也存在信息的不充分和不对称。也就意味着当发生公共危机时，如果以政府或国家为唯一权力中心的危机治理机制必定会失效的。任何的危机都需要全社会共同来面对，公共危机的多中心治理就是指在政府主导下，由政府、公民社会组织、国际组织和公民等多元主体，为了更高效、快捷的应对公共危机，彼此之间相互合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同治理危机的过程。

1.2公共危机相关理论概述

赫尔曼曾对危机下过一个经典的定义：“危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反应时间有限，其发生也出乎决策主体的意料。”在我国，一些学者也提出了自己的界定。如薛澜、张强等认为”危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。”

有危机就要进行危机治理。所谓危机治理，它指的是整个过程中处理信息的收集和分析，组织各种决策问题，危机情境规划，实施，政策调整措施进行总结，经验和系统修复。政府要进行危机管理是利用社会资源的能力和手段的实施计划，协调，控制，管辖权，有效参与和积极动员社会团体，提高对各种危机的反应和得到的经济支持和保障能力，并通过法治原则规定政府，各种社会组织，团体和个人的权利，责任，利益关系，从而形成了克服危机的目标，战略，组织和管理制度，政策和制度的规范和行为模式的有机整体。

2、地方多中心治理下的公共危机解决机制的构建

2.1、地方政府构建危机治理的柔性机制

（1） 以人为本理念。“人的生命、人民的利益至高无上，这是公共危机治理实践中最基本最重要的价值取向。危机治理必须坚持以人为本，地方政府在这个理念下应当将”以人民的生命为重”确立为公共价值，这就确定了政府公共政策的基础和工作的终极目标。

（2）法治理念。法治的理念是有效化解危机的重要保证。在法治理念的地方政府，根据法律，紧急权力配置，协调，依法动员，应急资源整合，在权威的法律保证各种资源，有利于形成合力应对危机。法制的优越性还在于形成了统一行动的法律规则，在危机中要防止自己的自由意志的行为，保障令行禁止。

（3）协治理念。在危机治理的过程中，地方政府应该树立协治的理念。在面对危机时，地方政府仍然是危机治理的主体，并且占有核心地位。由此，地方政府不仅要承担起协调其内部各部门、各机构之间关系的重任，还要主动协调政府与其他危机治理主体之间的关系，引导他们同政府加强合作，共同参与到危机治理方方面面的工作之中，形成公共危机治理的全方位联动的格局，从而实现一种整体效能，大大提高危机治理能力。

（4）培育公民社会。公民社会是应对公共危机的重要力量。由于拥有极其广泛的社会触角和成员，公民社会对于可能发生的公共危机具有较高的预见能力，并且通过自我约束、自我治理、自我救助，公民社会能够极大地缓和社会矛盾，利于社会的安定，形成预防公共危机的一道重要屏障。

2.2、地方政府构建危机治理的刚性机制

与柔性机制不同，公共危机治理的刚性机制能直面公共危机。它主要是通过各种体制、制度以及应急法律等的制定和实施，使用监视、控制、惩罚等硬性、强制性手段来预防和处理公共危机事件。

从危机治理的刚性需求来看，公共危机治理可以划分为危机前的预警机制、危机爆发时的应急机制及危机后的恢复机制。

（1） 公共危机的预警机制。是指能灵敏、准确地昭示风险前兆，并能及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构建的预警系统。完善的预警机制是公共危机管理的基础。

（2）公共危机应急机制。应急阶段是公共危机治理的核心。公共危机应急机制应该包括以下几个方面的内容：第一，快速反应机制。危机一旦发生，地方政府必须根据突发事件的分类，故障的措施，派专职的危机管理和应急救援人员赶赴现场，各种应急储备物质和其他社会资源的利用，迅速控制混乱状态，尽快修复社会系统，使社会恢复均衡状态。第二，指挥决策系统。一般而言，这种危机指挥决策系统应该由政府各部门领导组成，可以包括常设的指挥机构，也可以有非常设的指挥机构，如临时的危机决策小组等。无论是常设还是非常设的指挥机构，都以危机治理最高决策者为核心。

（3） 公共危机恢复机制。公共危机恢复阶段是“危机应急结束后，危机治理主体为恢复正常的社会秩序和运行状态所采取的一切措施的总和。第一，灾后重建。灾难过后，我们必须首先紧急安置救助，包括临时房屋修建，搜索和救援伤亡人员；第二，心理救助。心理干预专家要让患者把自己压抑的情感充分宣泄出来，并针对各个患者的情绪予以疏导，使他们尽快恢复生产生活信心。第三，危机总结。在系统的实施原因的调查分析，预防和危机原因的治疗措施，我们应该充分发挥危机评估系统的作用，对危机管理工作的综合评价。

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