对乡镇财政管理的思考

【摘 要】乡镇财政是整个财政体系的基础层级，也是我国最基层一级政府执政的物质基础，直接面向广大农民群众，是全面推进农村公共财政体系建设，促进农村公共服务均等化的直接组织者和实施者，是党和国家各项强农惠农政策能否真正落实到位的关键所在。近年来，随着农村经济社会的不断发展，国家农村综合改革的进一步深化和各项民生惠农政策的密集出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作，乡镇财政管理的资金项目和数量急剧增加，几乎项项关系民生，支出管理责任重大。乡镇财政管理工作的形势和任务发生深刻变化，处于整个财政管理体系最前沿的乡镇财政面临着全面推进财政精细化科学化管理的新要求。笔者认为，必须从加强内部管理入手，着力在健全管理制度、建好服务平台、强化能力建设、树立服务理念上下功夫，全面推动乡镇财政管理规范化、标准化建设。

【关键词】乡镇财政；管理；思考

文章编号：ISSN1006―656X（2015）01-0023-02

乡镇财政是整个财政体系的基础层级，也是我国最基层一级政府执政的物质基础，直接面向广大农民群众，是全面推进农村公共财政体系建设，促进农村公共服务均等化的直接组织者和实施者，是党和国家各项强农惠农政策能否真正落实到位的关键所在。近年来，随着农村经济社会的不断发展，国家农村综合改革的进一步深化和各项民生惠农政策的密集出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作，乡镇财政管理的资金项目和数量急剧增加，几乎项项关系民生，支出管理责任重大。乡镇财政管理工作的形势和任务发生深刻变化，处于整个财政管理体系最前沿的乡镇财政面临着全面推进财政精细化科学化管理的新要求。笔者认为，必须从加强内部管理入手，着力在健全管理制度、建好服务平台、强化能力建设、树立服务理念上下功夫，全面推动乡镇财政管理规范化、标准化建设。

一、目前乡镇财政管理的职能及特点

乡镇财政的职能除保留保障本级机构运转的基本支出的收支核算外，扶贫、环境保护、基本建设等项目支出大幅度提高，从向农民“收钱”转向给农民“发钱”，积极响应国家解决“三农”问题、推动扩大内需的号召，对扶贫攻坚、天然林保护、退耕还林、重点村建设、农业综合开发、农村社会保障、农村“一事一议”建设、专项转移支付等各项涉农资金，从立项、申请、拨付、使用都直接参与、全程服务，进行严格的监督和管理。乡镇财政职能的转变，不仅没有弱化乡镇财政的职能，而是大幅度提升了财政功能，从单一“管理”功能转向全方位的服务、管理和监督功能一体，工作担子越来越重，呈现出以下几个特点。

（一）为民服务职能及综合协调职能显著增强。建立了乡镇会计集中核算和村财乡管制度，财政所负责乡镇各单位的会计核算业务，同时为村级财务管理提供记账、会计核算、监督、财务公开等服务，并与经管站一起承担了村级资金的审计工作。建立了涉农补贴发放“一折通、一卡通”发放体系，建立了涉农补贴发放的“高速路”，保证了涉农补贴的及时发放，做到了服务群众更直接、更有效。与此同时，乡镇财政综合协调职能也相应增强，乡镇财政所在配合乡镇政府协调各类资金，参与乡镇经济规划、决策，组织提供农村公共产品服务，推进新农村建设等方面的综合协调职能不断增强。这两个职能的增强，架起了政府与群众连心的桥梁，沟通了公共财政与百姓的生活，成为乡镇服务型政府建设的一个重要窗口。

（二）乡镇财政预算管理的职能严重弱化。税改后，原在乡镇财政支出的乡村道路建设、乡镇中小学危房改造、中小学教师工资、农村卫生医疗、计划生育和民政优扶等支出陆续上划到县财政预算支出或有关职能部门拨付，乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支出管理，支出范围窄，预算调控余地小。特别是随着“乡财县管乡用”改革的实施，乡镇财政实行预算共编、账户统设、收支统管后，县财政在实际意义上包揽了乡镇的预算，预算多少是多少，完全视县级财力而定。乡镇预算管理职能已基本丧失，乡镇财政所也基本上成为县财政的报账单位和“出纳员”。另一方面，乡镇财政监督乏力。下达乡镇的涉农补助资金增多，但分属财政、民政、林业、农业、教育、计生等多个部门，资金分散，多头管理，乡镇财政无法实施有效监督。由于部门利益的驱使，大量的涉农项目资金仍归县级部门管理，实施县级“报账制”。县财政监督“离的远”，乡镇财政监督“看不见”、“ 摸不着”，使本属于乡镇财政管理监督的职能严重被肢解，资金使用监督“缺位”问题突出，容易形成管理“真空”。

（三）形成了农村公共产品供给与支出责任两个“缺位”。目前，大部分乡镇多属补贴乡镇，基本财力靠省县转移支付，自身难以为农村提供公共产品。由于财力限制，乡镇的支出责任也严重淡化，支出的依赖性和随意性并存。目前县乡财力分配形成一种事实上的“财政承包体制”，县级财政“越俎代疱”，造成支出责任上移，对乡镇政府缺乏激励政策，难以调动乡镇理财的积极性。乡镇政府用钱“外向型”思维严重，“内敛型”思考缺乏，责任意识淡化。要钱成了乡镇领导的主要工作，要不来就借，借不到就欠，寅吃卯粮。报账成了财政人员的主要任务，只要账上有钱，想方设法要报出来。同时，乡镇工作任务以及政策要求与支出责任不对称，农村债务仍成增加的趋势，乡镇难以落实管理责任。财政对各项建设的资金补助标准，一定几年不变，受物价上涨、劳动力成本增加等因素的影响，往往造成超预算、超标准建设的现象，容易形成政府债务。另外，由于资金来源不足，村级组织在落实国家惠农政策项目、兑现涉农补贴、开展新农村建设中承担了大量的办公费用，形成了隐性债务。

（四）形成了工作和指导上的两个“错位”。一是对乡镇的业务指导的错位。县乡财政之间，无论是制度设计与建设，还是资金的安排，乡镇都依附于县级，县级财政负责对乡镇财政的指导和建设，既有力不从心的财力限制，又有条块之间的利益纠葛，难以形成对乡镇财政的统一协调指导，不利于乡镇财政的建设和发展。二是乡镇财政干部工作时间的错位。由于乡镇财政人员的管理考核体系不完善，实行“双重管理”，出现大量的时间奔波在报账的路上，挖空心思找发票，多重审核签字，行政成本过度增加。

二、乡镇财政管理存在的问题

近年来，乡镇财政工作正常运行，进一步加速了乡镇的经济社会发展，但也存在着诸多有待改进的问题。

（一）职能定位不清，影响财政发展

随着农村税费改革的不断深化，对乡镇财政的影响也越来越大，特别是取消农业税，国家对农业实行财政补贴，打破了乡镇财政收支的原有格局，乡镇财政收支产生了前所未有的变化。怎样做好当前乡镇财政管理工作，也就成了当前亟待研究解决的一大课题。面对新形势、新任务和新要求，合理定位乡镇财政职能势在必行。如不及时从制度上规范与管理乡镇财政工作与人员，建立相应的激励约束机制，难以从根本上解决目前乡镇财政职能存在的“缺位”、“空位”、“错位”等现象，不利于党在农村各项财政经济政策的贯彻落实，不利于乡镇职能的有效发挥。

（二）缺乏业务培训，人员素质普遍不高

省、州组织对乡镇人员的业务培训不多，乡镇财政人员的培训由县财政部门负责，培训大多是有针对性的工作培训或单项业务培训。由于县级培训在师资、经费等方面存在力量不足、投入不够、时间较短等问题，乡镇财政所人员的培训质量和效果达不到预期目标。

（三）人员大幅度减少，资金安全风险大

会计队伍不稳定，工作脱节断挡，无法适应工作要求。在乡镇财政所，普遍存在人员短缺现象，许多人不愿意留在基层工作，而且专业人员少，一部分人员未受到会计专业知识培训，素质参差不齐，难以完全适应会计工作的要求。硬件和软件设施欠缺，现在用于财政预算管理、会计业务核算的电脑已陈旧，不能适应当前预算管理、会计业务核算的要求，财政内网建设滞后，由于软硬件建设跟不上信息化建设的要求，导致财政信息收集、传递、获取、处理不及时，严重影响了乡镇财政管理的效率。自从“农四税”划归地方税务局后，乡镇财政人员严重不足，随着这几年国家财政资金更多投向农村，各种支农惠农资金逐年增多，乡镇财政工作量不减反增，业务范围逐年扩大，财政所原有的人员难以胜任逐年增多的业务，往往一个人要做几个岗位的工作，难以做到管理与监督相分离，账户与印鉴相分离，内部监督制约机制不能有效建立，形成财政资金安全的潜在风险。

（四）与银行协调难以到位

部分需要兑付给个人的资金，无法通过银行转账发放，出现大额提取现金现象。上级部门汇入财政所的资金，银行提供的入账单据上没有写明资金用途等内容，给财政所规范管理带来困难。

（五）财政资金支出形式越来越多样化，监管难度加大

上级部门切块拨付到乡镇的财政专项资金，因管理制度和管理要求不明确，乡镇财政缺乏有力的监管手段，难以实施监管。部分建设项目因管理体制问题，项目资金未能及时结算和报账，资金形成积压，影响支出进度。

（六）乡镇保障机构运转的基本财力不足

部门公共经费匮乏，保障不足，完成工作任务十分困难。一是很多由财政所承当的工作，上级下达工作经费配套项目资金不到位；二是农村综合改革后，乡镇本级无公用经费来源，又承担很多花钱才能办事的业务，造成相当一部分单位经费不足。

（七）职能职责串位

一是因资金分配权问题形成财政资金体外循环，资金二次分配到乡镇增加了资金中间流转环节，延误资金使用时效。部分无法运作的资金分配到乡镇，给乡镇带来难题，甚至无法实施监管。二是部分项目资金上级职能部门插手多，乡镇运作困难，甚至无法运作。

（八）财务制度执行不到位

部分乡镇领导及财务人员对财务知识和相关法律法规学习不够，掌握不透彻，对依法管理财务不够重视，缺乏依法理财的自觉性。

三、对乡镇财政管理工作的几点建议

（一）职工的思想道德及业务素质有待提高

为人民当家理财，必须要有高尚的道德情操和较强的业务素质。随着社会的发展，人民生活水平的提高，人民需求的财政服务体系不断增强，仅限于支取、存、转等的服务工作，已不适应社会发展要求。因此，我们要不断加强学习政治理论及业务技能，用强大的政治理论武装自己的头脑，净化思想认识，用高超的业务技能服务好人民。建议定期或不定期组织财政所人员进行综合培训和考察，满足财政工作需要。特别要进一批素质高、热爱财政业务、勇于开拓创新的财经类、会计类大专、本科毕业生。各级财政部门要按照新形势下乡镇财政工作的发展要求，加强乡镇财政干部队伍建设，努力建设一支“学习型、服务型、廉洁型、实干型”的干部队伍，不断提高财政干部的管理水平和工作效率。

（二）稳定队伍，激发乡镇财政人员的凝聚力

乡镇机构改革以后，在人员方面从政府得到了部分补充，但是，这部分人员的业务素质不强，对财政方面的政策、法律条文不熟悉，加之现在财政所的人权、事权下划，乡镇财政人员的自身发展难题导致大家情绪不稳定。虽然上级部门充分考虑乡镇财政的基础作用，明确了乡镇财政所的行政机构定位，适时循序推进了乡镇财政所副科级建制，提高了乡镇财政所机构级别，但乡镇财政干部公务员身份没有明确。我觉得下一步要明确乡镇财政所干部公务员的身份，进一步提高乡镇财政人员干部的各种待遇，让乡镇财政干部安心岗位、钻研财政业务、会计业务、扎实工作，为提高乡镇财政管理水平提供坚实的人才保证。

（三）推进乡镇财政职能转变，构建农村公共财政体系

按照乡镇经济发展水平和状况，积极探索实行县财政统一管理其财政收支的办法；大力推行“乡财县管”的财政管理方式，在保持乡镇资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中支付、采购统办、票据统管”等管理方式。

（四）加强村级财务管理，完善村级财务管理制度

积极推行“村账乡管”，即在保证村集体资金的所有权、使用权、会计核算和村民代表决定权不变的前提下，各村的收支活动统一核算，统一管理，村实行报账制，规范村财务收支行为，确保基层政权的财务管理规范化运转。在广大村级政权中，由于财务人员业务素质低，管理不严等原因，村级财务比较混乱，导致部分村干部截留、挪用财政资金，甚至侵占扶贫帮困的民生救济资金，即民间所说的“鸡脚杆上刮油”，严重影响了党员干部在群众中的形象，失去了群众的信任。村组账乡管后，对加强村级财务的指导和管理，促进村级财务管理的规范化运作，稳定农村社会秩序，构建和谐社会起到了积极作用。

（五）强化财政管理各层面改革

一是狠抓财政体制层面改革。理顺乡镇事权、财权，进一步明确县乡镇两级财政管理权限和责任，充分调动各乡镇“加快发展、自求平衡”的积极性。二是狠抓预算编制层面改革。通过编制部门综合预算，加大预算内外财力集中调控力度，集中财力办大事，有效缓解全县经济社会发展的资金压力。三是狠抓预算执行层面改革。大力推行国库集中收付制度，收入一个“笼子”装，支出一个“漏斗”出，减少财政资金运行的中间环节，确保财政资金安排使用的及时性、有效性和可控性。四是狠抓财政分配层面改革。各类专项资金分配按照“公开、公平、公正”的原则，减少人为因素影响，提高财政资金的使用效率。五是狠抓财政支出结构改革。不断优化财政支出结构，严格预算约束管理，把通过调结构节约的资金和新增财力，重点安排在招商引资、项目促建、工业集中发展区建设、重点乡镇建设、社会保障、“三农”工作和化解乡镇级债务上，不断巩固和提高推进城乡一体化的财力保障水平。