对乡村支教的看法范文
时间：2024-03-28 10:08:41
对乡村支教的看法篇1
在农村走出去的其他行业的人士积极支援家乡教育，城市学校纷纷支援农村学校，各地政府频出政策激励城市教师到农村支教的同时，那些从农村考出去，毕业后在城市的教育系统工作的大学生有没有向家乡伸出援手？他们做得怎样？如果没有的话，是什么使他们没有伸出援手？带着这个问题，笔者做了一个问卷调查。调查表明，绝大多数出身农村的城市教育工作者认为自己有责任关心家乡的青少年，也愿意积极行动起来支援家乡教育，部分人表示他们愿意通过网络等沟通形式引导乡亲树立正确的教育观念，加强对家乡青少年的生涯规划指导和心理健康教育。与此同时，他们希望村委会能大力弘扬尊师重教的风气，充分发挥桥梁纽带作用。但也有少部分人表示“无心顾及”“缺乏相应能力”。
一、出身农村的城市教育工作者支援家乡教育的必要性
笔者对985院校、二批本科院校、高职院校、县教育局的干部、教师和部分教育专业的研究生进行了访谈。对河北省、湖南省部分地市出身农村的城市教育工作者进行问卷调查，其中男士176名，占37.29%；女士296名，占62.71%；按工作单位统计，小学教师占63.13%，中学教师占33.47%，高校教师、教育行政部门工作人员等共占3.4%。筛除无效问卷后，共获得有效问卷448份，有效问卷比例为94.91%。
对样本中的教育工作者接受乡亲们咨询的情况进行统计分析，结果见表1。
从表1可以看出，乡亲们主动请教的情况还不太普遍，将来有必要专门调查出身农村的城市教育工作者与乡亲的心理距离、乡亲们求询的意愿等方面的情况。
对样本群体家乡的青少年咨询的情况进行统计分析，结果见表2。
从表2可以看出，样本群体家乡的青少年在很多问题上还是需要向外界请教，农村学校的教师和家长无法给予足够的帮助。
现实中有的农村家长视体育、艺术等特殊专业为旁门左道，有的家长认为读书无用，有的家长可能会认为读书万能……因此生涯辅导是农村青少年及其家长非常需要，也是出身农村的教育工作者最有可能起作用的方面，尤其是高考志愿的填报和尚未取消的文理分科。以高考志愿填报为例，有些普通学校的个别专业处于全国领先地位；看上去处于同一个档次的院校，教育教学质量与管理水平也可能相差悬殊，即使是同一所院校的不同院系也是如此。但农村家长由于信息闭塞，几乎不可能知晓。这些问题对出身农村的城市教育工作者提出的要求非常高，却非常值得付出。
二、出身农村的城市教育工作者帮扶家乡青少年的意愿
问卷设了一道开放式问题“您怎么看待您在促进家乡青少年教育中的责任？您将来准备采取什么好的做法？”样本中的教育工作者对于这个问题做出了积极回应。他们纷纷表示“原来没太考虑过，以后会关注家乡的青少年，会尽自己的微薄之力”，要“多跟乡亲谈心”“多走访，多宣传，做正面引导”“开展实地调查，深入了解情况”“对农村青少年进行心理方面的分析和研究，并进行咨询和疏导工作”“多向乡亲宣传教育理念和动态信息”“组织部分教育工作者送教下乡”“抽时间教给家乡的青少年一些好的学习方法”“多为家乡的青少年开拓学习渠道”。还有校长表示“将与家乡学校建立联系，把本校的教育资源与家乡学校共享”。但也有受访者坦承“自己刚能保证生活温饱，心有余而力不足”。
对样本中的教育工作者指导家乡青少年的情况进行统计分析，结果见表3。
对样本中的教育工作者登门拜访主动提供帮助的情况进行统计分析，结果见表4。
表3和表4的数据表明，尽管样本群体中有些教育工作者也会登门拜访，主动为乡亲们和家乡的青少年提供帮助，但总体而言在指导乡亲和家乡的青少年方面还没有蔚成风气，与他们在开放式问题中对责任感的表达不太相符。
对样本中的教育工作者对于题目“您觉得怎样才能更好地帮助他们”的选择进行统计分析，结果见表5。
从表5可以看出，样本中的教育工作者普遍希望村委会的干部们能大力弘扬尊师重教的风气，能通过组织茶话会之类的活动为他们和乡亲们以及家乡的青少年之间的沟通搭建平台，好让他们有更多机会去支援家乡教育。他们认为有必要通过学习他人经验、获得有针对性的资料提高指导家乡青少年的能力。QQ群作为最便捷的沟通方式颇受青睐。
最令人遗憾的是，在调查和访谈中也发现，有的被访者愿意积极支持家乡教育，但由于怕别人说自己出风头而不了了之。阻碍出身农村的城市教育工作者帮扶农村青少年的原因还包括“怕说错话了被埋怨”“乡亲们不重视教育，而且极度固执”等。可见，全国各地的村委会都要积极开展动员工作，让早已有心支援家乡教育的教育工作者能毫无顾虑地“抛头露面”，让广大有乡土情怀的教育工作者能够多关心家乡教育。
三、出身农村的城市教育工作者支援家乡教育的困难
对样本中的教育工作者认为最难回答的问题进行统计分析，结果见表6。
从表6可以看出，超过1/4的出身农村的城市教育工作者对学习方法缺乏深入研究，这表明其教育学、心理学素养有待加强。此外，他们感到最难提出建议的方面都涉及重大决策。这一方面可能是由于提类似建议可能给他们带来压力，另一方面表明其自身能力的欠缺。由此可见，教育工作者支援家乡教育可能遇到各种各样的问题，已经在支援家乡教育的教育工作者应该通过建立网络论坛等形式，交流、传播经常遇到的问题和经验，这样或许能帮助他们更好地支援家乡教育。
四、结语
从调查情况来看，农村教育还有很大提升空间，出身农村的城市教育工作者也有支援家乡教育的责任感和意愿，但在能力上还存在一定差距，尤其是部分人对生涯规划知识和技能的掌握很有限。但由于村委会没有进行组织、缺乏可借鉴的经验等原因，样本中的教育工作者此前的实际作为并不太多。在将来，基层政府和教育行政部门有必要把他们很好地组织起来，使其为家乡建设、为家乡的教育事业作出更大、更多贡献。此外，出身农村的城市教育工作者应该放下“包袱”，即使无人组织，哪怕碰过钉子也要积极行动支援家乡教育。
针对上述现状特提出以下对策：
（1）加强引导和组织。教育局等行政部门和村委会要发挥好桥梁纽带作用，唯有加强引导和组织，才能更好地把出身农村的城市教育工作者的力量更好地整合起来，以发挥更大作用。
（2）总结经验，积极推广。通过文献分析发现，有些出身农村的城市教育工作者已经行动起来，教育行政部门和媒体要全面总结各地好的做法和经验，积极推广。出身农村的城市教育工作者也可以通过网络，自行组成群体，定期或不定期讨论如何更好地支援农村教育。
（3）创新形式，提高实效性。可以通过多种形式直接支援农村教育的发展，如同样本中的教育工作者自己提及的那样，深入调研，发现问题；通过家访、茶话会、QQ群等形式多和乡亲及家乡的青少年学生谈心，促使其形成正确的教育观念。还可以采取结对帮扶、专题讲座等形式助力农村教师专业成长。
我们有理由相信：只要基层教育部门等各方把组织协调工作做好，充分发挥好桥梁纽带作用，出身农村的城市教育工作者在力所能及的方面积极为家乡的青少年教育施以援手，做尽职的“咨询师”和“辅导员”，农村教育的腾飞值得期待！
对乡村支教的看法篇2
一、农村税费改革试点工作取得新进展
（一）试点范围进一步扩大
2000年初，中央决定在具有代表性的农业大省安徽省进行全面试点，标志着全国农村税费改革试点工作正式启动；2001年，江苏省依靠自身财力在全省自主进行了农村税费改革试点，其他省份大都选择了部分县（市）进行了局部试点；2002年，中央在总结安徽、江苏等地两年来改革试点经验的基础上，将试点范围又进一步扩大到河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等16个省份，同时，经过国务院批准，浙江、上海两个发达省份也依靠自身财力进行了自费改革。至此，农村税费改革试点工作已经在全国20个省份全面展开，其余11个省份继续在部分县（市）进行局部试点。根据财政部统计，2002年全国进行农村税费改革试点的地区，农业人口达到6.2亿，约占全国农业总人口的3/4。
（二）试点政策进一步明确和完善
关于农村税费改革试点政策，2000年中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》（2000年3月2日，中发[2000]7号）明确了以“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”为主体内容的改革措施。在此基础上，2001年国务院发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》（2001年3月24日，国发[2001]5号），有关部门也出台了一些相关文件，对有关政策进行了完善和具体化。主要内容包括：
1、关于农业税计税土地面积的核定，除强调坚持按照中发[2000]7号文件规定、以二轮承包土地面积为依据外，明确提出“对新增的耕地或因征占、自然灾害等减少的耕地，可按照实际情况进行个别调整”，但“经过核定的土地面积和常年产量要征求农民意见，得到农民认可，并张榜公布”。
2、将“如何均衡农村不同从业人员的税费负担”的权限赋予省级人民政府，强调“对不承包土地的务工经商农民，是否需要和具体采取什么形式收取一定的资金用于发展村级公益事业，由省级人民政府根据当地实际情况确定”。
3、进一步调整和完善了农业特产税政策，减轻生产环节税收负担。在2000年调整农业特产税征收环节，简并、调整农业特产品应税品目，调整部分农业特产品税率的基础上，又进一步降低了部分农业特产品（如茶叶、水果、原木、原竹等）税率，并将部分农业特产品（如烟叶、牲畜产品）的征收环节由生产环节改为收购环节。
4、关于解决村级三项费用缺口问题。国务院明确，“可以由乡镇财政适当补贴，也可以按照中发[2000]7号文件精神在农业税及其附加总体负担水平不超过8.4%的前提下，通过适当降低农业税税率，相应提高农业税附加比例的办法，增加村级收入”。
5、关于取消统一规定的“两工”后农田水利等基本建设和维护所需要的资金投入问题。国务院规定，“今后凡属于长江、黄河、松花江、辽河、淮河、洞庭湖、鄱阳湖、太湖等大江大河大湖地区，进行大中型水利基础修建和维护，所需资金应在国家和省级基本建设投资计划中予以重点保证；农村小型水利建设项目，应从地方基本建设计划中安排资金。坚决取消基本建设投资中要求农民出资出劳进行配套的做法”。
6、进一步改革农村义务教育管理体制。由过去的乡镇政府和当地农民集资办学，改为由县级政府举办和管理农村义务教育，教育经费纳入县级财政，并建立和完善农村义务教育经费保障机制，加强县级政府对教师管理和教师工资发放的统筹职能，将农村中小学教师工资的管理上收到县，由县级财政按国家规定标准及时足额发放。各省级政府要参照改革前农村中小学实际公用经费，核定本地区标准和定额，扣除学校适当收取的学杂费，其余部分由县级地方政府在预算中予以安排。中央和省级政府要加大对农村义务教育的支持力度。
7、按照“财力向下倾斜，缺口上移”的要求，调整县乡财政体制，对乡镇因改革出现的收支缺口，由县财政予以弥补；中央转移支付资金要全部兑现到乡，省和有条件的市县也要加大对改革的支持力度。
（三）试点内容进一步拓展
近两年，各试点省份的农村税费改革试点工作大都是按照中发[2000]7号文件精神和国务院有关规定及其政策措施进行的，但与2000年安徽省试点方案相比，一些省份的试点内容又有进一步拓展，浙江省的试点方案和内容与中央的统一规定相比有较大改变。主要包括：
1、安徽省。2001-2002年，安徽省在原有方案基础上，一是坚决制止向农民乱收费：详细规定了农村中小学的收费项目和收费标准，并在部级贫困县对农村初中和小学实行“一费制”；二是对农民建房、结婚登记和计划生育等，除按规定向农民收取证件工本费和其他合法费用以外，行政事业性收费一律取消，并不得代收任何费用，不得强行服务收取费用；三是将毛茶、水果、干果的农业特产税税率由2001年的10%下调到8%，并选择萧县、砀山两县进行将水果等生产环节的农业特产税全部改征农业税的试点；四是取消基本水费，一律实行计量收费，不用水不交费，并详细规定计量水费的收取标准；五是选择天长、五河两县进行给农民直接补贴试点，即在放开粮食收购价格、放开粮食购销市场的基础上，取消在流通环节对新收购粮食的补贴，不再按保护价收购农民余粮，将国家实行按保护敞开收购农民余粮政策间接给农民的补贴转为直接补贴。
2、山东省。一是农村税费改革后，新的农业税税率按照最高不超过6%，农业税附加不超过正税40%的比例执行；二是改革后的农业税由乡镇财政部门负责征收，并不再征收实物，一律征收代金，具体可委托粮食部门在收购粮食、结算粮款时代扣代交；三是关于农业特产税，对在大田中生产西瓜、甜瓜、甜叶菊3种农产品改征农业税，不再征收农业特产税，对原在生产、收购两个环节征收特产税的应税产品，属于一个纳税人的，合并在一个环节生手，税率要略低于原两个环节适用税率之和，属于两个纳税人的，暂维持生产和收购两个征收环节不变，农业特产税附加的比例暂定为正税的10%-20%；四是取消一切不利于控制和减轻农民负担的干部考核制度，各级党委和政府不得对乡镇，乡镇不得对村级组织下达不利于减轻农民负担的指令性政绩考核指标，不得出台与财政支出挂钩或规定支出比例的政策和措施。
3、黑龙江省。对在农业税计税土地上种植（养殖）农业特产品的，只征收农业税，不征收农业特产税，对在非农业税计税土地上生产农业特产品的继续只征收农业特产税，不征收农业特产税附加。
4、浙江省。从2002年开始，浙江省执行以“减调改稳、合理负担、转移支付、配套进行”为主要内容、与中央制定的改革方案不完全一致的农村税费改革，一是实行“三个取消”：取消乡统筹、屠宰税和统一规定的农村劳动积累工和义务工；二是调整农业特产税政策，在计税土地上农、特两税合并只征收农业税，不征收特产税；三是改革和规范村提留，按村民认可的办法向全体村民合理收取一定的村公益事业资金，收取标准不超过现行村提留负担的数额；四是稳定农业税，继续按现有的负担水平和征收管理办法执行；五是按照中央对地方财政转移支付办法的有关规定，省级自筹资金，加大对县市的财政转移支付力度，优先保证欠发达县市的资金缺口补助，各县市要对财政困难的乡镇实行转移支付。
（四）中央财政转移支付力度进一步加强
农村税费改革试点刚开始时，中央在中发[2000]7号文件之所以没有强调要给试点省进行中央财政转移支付，主要是立足于两点：一是确定7%的农业税税率和占农业税20%的农业税附加比例较高，已经考虑到因“三项取消”给地方财政收入带来的影响；二是中央希望试点地区能够立足自身，自我消化。但2000年安徽的试点工作暴露出因地方财政缺口影响农村基层组织正常运转和农村义务教育投入等严重问题，引起中央的高度重视。2000年底，“国务院已经决定，中央财政每年拿出200亿元用于对地方转移支付，解决农村税费改革后出现的基层经费的正常开支缺口”。按照转移支付办法，2000年底，中央财政核定安徽省补助11亿元；2001年，针对安徽方案实施后新出现的减收因素，将对该省的补助增加到17亿元（包括农村教师工资补助），并对其他省份106个试点县（市）转移支付补助16亿元，还对全国21个省发放农村教师工资补助50亿元（包括安徽省）；2002年，国务院新增16个省份扩大改革试点后，中央财政新增安排165亿元用于补助16个省份改革，使2002年中央财政安排的转移支付总额增加到了245亿元（包括50亿元的农村教师工资专项补助）。
二、乡村管理体制改革
伴随农村税费改革试点工作，各地普遍进行了以乡村管理体制改革为核心的配套改革，涉及的内容主要包括乡村撤并与机构改革、基层财政管理体制改革、农村公共品供给体制改革、乡村教育体制改革等。
（一）乡村撤并与机构改革和干部精简
1、乡村撤并。在配套改革中，乡村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是与农村税费改革试点工作同时进行的，有的地方是为了给农村税费改革试点创造更好的条件先期进行的。从全国看，到2001年底，乡镇数量比1999年底减少了4580个，减少10.24%，行政村数量比1999年底减少28172个，减少3.82%；从2002年进行农村税费改革试点工作的20个省、自治区、直辖市看，到2001年底，乡镇数量比1999年底减少了3443个，减少10.32%，行政村数量比1999年底减少27701个，减少4.67%。从乡镇撤并工作力度较大的黑龙江、江苏、浙江、山东、湖北五省看，到2001年底，乡镇数量比1999年底减少了2525个，减少29.3%，分别减少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；从行政村撤并工作力度较大的黑龙江、江苏、浙江、湖北四省看，到2001年底，行政村数量比1999年底减少22127个，减少17.8%，分别减少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。
江苏省乡村撤并工作力度较大，到2001年底，乡镇总数由1999年底的1922个减到1287个，减少635个，撤并率为33%，行政村总数由1999年底的34903个减到20782个，减少14121个，撤并率为40.5%。从对江苏省3个县市的调查情况看，其乡村组撤并力度更大。溧阳市36个乡镇合并为18个镇，减少了50%；565个行政村调整为291个村和7个居委会，合并率为48%，村均行政区划面积由调整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加为2050人。宝应县30个乡镇、427个行政村、5108个村民小组调整为16个乡镇、253个行政村和2909个村民小组，分别减少47%、41%、43%。沭阳县713个村委会（居委会）、6237个村民小组调整为472个村（居）委会、3696个村民小组，分别减少了33.8%、40.7%。安徽省五河县的村组撤并率分别为49%和44%，村干部减少65%。贵州省湄潭县行政村和村干部数量都减少2/3以上（见表1）。
表1江苏三县市、安徽五河县和贵州湄潭县乡村组撤并情况表
乡镇行政村（居委会）村民小组村、组干部
改革前改革后减少%改革前改革后减少%改革前改革后减少%改革前改革后精简减少%
溧阳市36185056529848---------------------
宝应县30164742725341510829094370713600347149
沭阳县---------71347234623736964178643297456758
五河县---------43822549312217564431921125206765
湄潭县---------36912067---------1746484126273
注：“---”为缺乏数据。
2、改革机构、精简干部。各省在乡村撤并过程中加大了机构改革、干部精简力度。江苏省确定的乡镇事业单位机构改革目标是，撤并1.7万个乡镇事业单位，精简分流事业人员11万多人。现已减少7000多个机构，精简分流人员4万多人。溧阳市将每镇原有18个事业机构调整为9个，人员编制总数由2061个缩减到1221个，减幅为40.8%。沭阳县37个乡镇的659个事业单位减少129个，减少了20%，人员由3255个（不含中小学），减少到2806个；将乡镇的文化站、广播站合并为文化中心，将畜牧站、林果站、水产站、桑蚕站合并为多种经营管理站，乡镇卫生院改革为民办民营。宝应县对乡镇基层站所采取了四条改革措施：一是理顺管理体制，对农科站、农经站、文化站、卫生院等过去由县主管部门管理的基层站所，下放到乡镇，实行属地管理，县主管部门负责业务指导，以解决“上面管不好，下面管不了”的问题；二是合并有关站所，保留农科站，农机站与水管站合并成立水利农机管理站，企管站与农经站合并成立农村经济管理服务站，兽医站、林业站、桑蚕站、水产站合并成立林牧渔业技术指导站；三是重新核定人员编制，编制的标准按其服务范围的大小和服务内容确定，农科站、水利农机管理站、林牧渔业技术指导站按服务面积每1万亩确定1.5名，经管站按每两个行政村确定1名；四是强化劳动人事管理：全县清退2220名临时聘任人员，对在编人员实行公开竞争上岗，落聘人员分流到企业单位或实行待岗制度，乡镇所属事业单位人员的人事关系实行人事代管，凡缺编人员一律面向社会公开招聘，择优录取。同时，溧阳、宝应、沭阳三县市在村组撤并过程中分别精简村组干部1294人、3471人、4567人，宝应、沭阳的村组干部精简比例分别为49%和58%。
安徽省将乡镇机构数量大大缩减，设1-3个综合性机构，控制领导职数，提倡交叉任职，将乡镇行政编制精简10%；并着重进行了乡镇事业单位改革，重点是理顺条块关系、压缩机构建制和大力精简财政供给人员，具体内容：一是按事业单位承担的职能界定管理主体，理顺条块关系；二是合理界定乡镇党政机关和事业单位的职责任务，实行政事分开；三是确立事业单位的法人地位，增强其生机与活力；四是压缩国有事业单位建制，优化事业单位所有制结构，实现社会事业投资主体和举办主体的多元化；五是合理调整事业单位布局，统筹规划事业单位的机构设置。使全省乡镇事业单位（不含中小学校和卫生院）平均由12.2个压缩到7个以内，全省乡镇事业单位财政供给人员平均由43.2名精简至30名以内，实行限额配备，中心建制镇和城关镇限额为30名，其他乡镇限额为25名。
河南省决定，在平原3万人以下和山区2万人以下乡镇原则上撤并的基础上，乡镇机构由原来的5个撤为3个，行政编制精简27%。黑龙江省规定，为了完善乡镇机构改革和人员精简分流工作，各有关主管部门不得人为地要求上下业务对口，不得干涉地方机构设置、人员去留等具体事务；同时规定，乡镇事业单位撤并为四个中心，事业编制实行总量控制，人员编制小乡30名，大乡35名。
（二）县乡财政管理体制改革
尽管我国从1994年开始进行分税制财政体制改革，但目前县乡财政体制却是五花八门，有的安排了复杂易变的分享制，有的干脆继续实行包干制或带有包干性质的“定额上缴（或补贴），超收分成”体制，与分税制财政体制的要求相差甚远。实行农村税费改革以后，几乎所有的试点省都对地方财政体制、尤其是县乡财政体制进行了改革与调整，以江苏省的做法较为典型。
1、江苏省调整了省地（市）县（市）财政体制。依据“坚持效率优先，兼顾公平”的总体要求，确定了“激励苏南，锦上添花；扶持苏北，雪中送炭”的调整财政体制的指导思想。具体做法如下：
一是调整省级财力集中办法。取消了省集中12.5%增值税的政策，取消了省按比例对印花税、城镇土地使用税、资源税、土地增值税、排污费、水资源费等分成的政策，取消了省从税收返还增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定额上交的办法，即以2000年为基期，核定各市地方财政收入基数和税收返还基数，比基数增长部分，省统一集中一定比例（20%）；同时规定，省财政不集中农业税、农业特产税收入，金融保险营业税、省属企业所得税仍作为省级收入。
二是建立比较科学、规范的财政转移支付制度。（1）取消了省对市县每年的年终困难补助，通过测算出的标准财政收入、标准财政支出和标准财政供养人员等数据，核定了各地的转移支付基数，将标准人均财力低于全省确定的标准的县（市）列入财政转移支付范围，按照各地标准人均财力与既定标准的差额，省补助50%。（2）采取了补助增长与财政收入增长挂钩的办法，即地方财政收入每增长1%，转移支付补助增长1.1%。（3）对没有享受财政转移支付补助的市、县（市），采取地方上交与奖励挂钩的办法：对标准人均财力高于全省统一标准的市、县（市），按其地方财政收入当年新增上交额给予一定比例的发展资金，用于当地的经济和社会事业发展。
三是严格财政收支制度。（1）明确规定各县（市）应按照公共财政理论和“一要吃饭，二要建设”的原则，确定省级转移支付资金的使用方向和支出范围。（2）推行部门预算，增强预算约束力，实现预算安排的公平、公正和公开；改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度。（3）严格规范部门参与财政收入分配的行为，严禁各部门各单位在财政体制之外调用不属于本级政府的财力。
2、改革县乡财政管理体制。为了保证农村税费改革的顺利进行，进一步理顺县（市）与乡镇财政分配关系和管理体制，江苏省出台了“县（市）对乡镇财政管理体制改革和完善的意见”，划分了乡镇财政的收支范围。各县（市）按省文件的精神对县乡财政管理体制进行了相应调整。沭阳县确定了“划分收支、核定基数、定额补助（上解）、超收分成”的体制，自2001年起财政收入实行环比超收分成，建立奖惩机制；对乡镇编制内新分配师范毕业生工资实行县乡共同负担，县财政负担70%。
溧阳市2001年实行了市镇分税制分级财政体制。具体内容如下：
（1）划分收支范围。①收入范围。镇本级收入包括市与镇共享收入和镇级收入。共享收入包括：镇域范围内企业缴纳的增值税留成25%部分，其中15%归市财政，10%归镇财政。镇级收入包括：镇域范围内企业缴纳的营业税（不含金融企业）、国有和集体企业所得税、外商投资企业和外商企业所得税、私营企业所得税、个人所得税、资源税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车船使用税、城市维护税、地方税收滞纳金和罚没收入、农业税及附加、农业特产税及附加等。镇征收的消费税比照增值税计算镇级财力。②支出范围。镇财政支出包括：在镇的行政、司法、农业、林业、水利、农机、文化、卫生、广播、财政、计划生育、民政、经管、统计、渔政畜牧等。
（2）核定收支基数。①收入基数：以2000年收入实绩为体制基数，按核定递增比例计算执行期各年收入基数。②支出基数：以2000年市财政按标准下达各镇财政的各类人员经费包干支出指标和超收返还形成的支出为体制基数，按核定递增比例计算执行期各年支出基数；农业税及附加、农业特产税及附加增量形成的支出，不按核定比例递增。
（3）收支挂钩。①定额上解或补助：对测算财力数大于支出基数的镇，实行定额上缴；对测算财力数小于支出基数的镇，实行定额补助。执行期内，各项增支自行消化。②递增上解或补助：镇财政收入递增所得的财力增加数与支出递增增加数之差，作为镇递增上解或补助数；超过递增比例增加的收入形成的财力镇自留，形成的支出不进入下年支出基数；达不到递增比例影响市级财政财力的，用镇自有财力赔足。③农村税费改革后实行转移支付办法需要镇匹配的财力，实行体制内上交。④省集中20%财力的计算：根据省政府《关于调整分税制财政管理体制的通知》精神，市对镇按财力增加部分集中20%，统一上解省财政。
（4）几个单项财力分成办法：①耕地占用税镇留成15.2%用于建立农发基金；②契税收入市镇三七分成；③农业税社会减免和灾害减免年终由市与镇统一结算。
（5）增减人员经费的办法。经组织人事部门确定的人员进出，市财政于次年按一定标准核增（减）相关镇的支出基数。
3、会计集中核算与会计委派制相结合的财务管理制度。为有效地对县乡村财务进行管理，江苏省沭阳县、宝应县和溧阳市都加大了财务管理制度的改革力度。沭阳县在1998年超前实施政府集中采购、会计委派制和预算外资金票款分离等系列改革的基础上，2001年成立了县乡会计核算中心，全面实施了以集中核算为主要内容的财政支出管理制度，做到统一办理资金结算、统一发放工资、统一会计核算、统一管理会计档案、统一办理财务公开和政府采购。一是县会计核算中心对县直党政机关、事业单位和社会团体实施“国库集中收付，会计集中核算”；二是乡会计核算中心对乡镇行政事业单位及村（居）委会财务收支实行“会计集中核算，乡村财务统管”；三是对教委系统实行系统内集中核算；四是对城区医院、部分学校和有成本核算的单位，实行会计委派制。实现了“管理一个渠道，收支一个口径”。各村也在乡镇会计核算中心专户储存、专户使用，统一由会计核算中心监督管理。宝应县、溧阳市也成立了乡镇会计管理站或会计服务中心，对不同单位分别实行会计委派或会计制，并对村（居）委会财务普遍实行村账乡管。
另外，安徽省五河县进行了县乡财政公共收支制度建设试点。主要做法是，以综合预算编制和管理改革为基础，以国库单一账户制度改革为重点，以预算统编、会计统配、国库统付、采购统办为主要内容，做到预算内外“收入一个口径，管理一个渠道，支出一个漏斗”。一是实行预算统编，即在界定支出范围的基础上，按照“一要吃饭，二要建设”的原则，实行全面综合预算，规定单位收入全额上缴财政，支出根据单位预算情况与财政供给能力安排拨付；二是实行国库统收统付，即所有财政性收入上缴国库和财政专户，所有财政性支出都通过国库单一账户集中支付，实行收入征管与收缴分离，变多头收缴为国库金融部门统一收缴，收入直达国库或财政专户，实行经费使用与拨支分离，变多层次分散拨付为财政集中及时统付，支出直达个人或商品劳务供应者；三是改革财务管理体制，实行会计统配，即在单位财务自不变的前提下，取消单位会计，改变资金结算和财务核算方式，在县乡两级分别建立会计中心，全面各单位的资金结算、财务核算和会计档案管理；四是改革单位采购制度，实行采购统办，即取消单位自行采购，县乡分别建立采购中心，单位所需商品和劳务，一律由采购中心统一采购或定点采购。
（三）农村义务教育管理体制改革
1、农村义务教育管理体制改革与政府责任。
国务院决定，对农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主。
政策规定：中央政府负责制定农村义务教育的方针政策和发展规划，指导开展教师培训工作，加大对困难地区财政转移支付力度，促进各地区农村义务教育协调发展。省级政府要进一步增强统筹发展农村义务教育的作用和能力，发挥关键性作用，并通过调整财政支出结构，加大省级转移支付力度，合理使用中央财政的转移支付资金，重点支持财政困难县发展农村义务教育。地（市）级政府要统筹协调所辖县（市）农村义务教育的发展，对财力不足、发放财政供养人员工资确有困难的县，给予转移支付，对农村中小学危房改造给予补助。县级政府要承担起发展农村义务教育的主要责任，统筹规划农村义务教育的发展，逐步调整农村中小学布局，保证义务教育阶段适龄儿童少年按时入学；建立规范、稳定的经费投入保障机制，确保中小学教职工工资、正常运转经费和危房改造所需资金；核定中小学学校的教职工编制，负责农村中小学校长、教职工管理，全面实施素质教育，提高教育质量。乡镇政府要继续发挥积极作用，发展农村义务教育。
2、各地改革农村义务教育管理体制的主要做法。
一是调整农村中小学校布局，重新核定教师编制。首先是调整学校布局。江苏省规定，一所农村完全小学施教服务人口为1万人左右，一所农村初中施教服务人口为3－5万人，原则上每个乡镇设立1所初中，全省已撤并农村中小学4000所左右。南京市计划到“十五”末期调减村小（办学点）600所，将减少50%多；沭阳县先后撤并了171所农村小学和12所初中。安徽五河县先后撤并小学177所，初中11所。其次是重新核定师生比和教师编制。江苏省规定，小学教师与学生比为1：27，教学辅助人员为1：300；初中教师与学生比为1：20，教学辅助人员为1：150。据此，江苏省已清退编外教师3万余人，沭阳县辞退代课教师1100多人；安徽五河县精简聘用人员1277人，分流富余人员175人。
二是将农村中小学教师工资上收到县级财政管理，确保按照国家统一规定的工资项目和标准及时足额发放。根据调查，全国进行农村税费改革试点的省份，绝大多数县市都按照国务院的规定，由县级财政建立工资专户，优先保证发放农村中小学教师工资。
三是采取有力措施，稳定投入，加强监管。第一，努力确保按时足额、统一发放教职工工资，确保农村义务教育学校公用经费，确保农村中小学危房改造经费。第二，努力保证农村义务教育经费高于改革前的水平，努力做到各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。第三，加大监管力度，建立公示、举报和责任追究制度，努力保障农村义务教育经费落实到位和有效使用。对挤占、挪用农村中小学教育经费，拖欠农村中小学教职工工资，以及不及时修缮危房造成重大安全事故的，要追究领导和直接管理者的责任。
四是发展民办教育。据调查，为了缓解教育经费、尤其是农村教育经费不足的问题，不少地方都在探索发展民办教育、尤其是民办义务教育的路子。目前，江苏沭阳县已有民办高中9所、初中22所、小学27所、幼儿园261所、其它教育机构7所，共326所，有教职工2143人，学生35676人，固定资产达2亿多元。其中民办小学学生10536名，民办初中学生7536名，分别占全县小学生总数的4.53%、初中学生总数的7.18%；全县有460多公办教师到民办学校任教，可以为县财政节约开支700多万元。
三、主要成效
首先，农民法定负担全面减轻。通过对20个全面进行农村税费改革试点的省份的有关统计数据的测算，改革前的1999年，农民承担的法定税费负担分项总计为：农牧业税及其附加152.1亿元，农业特产税及其附加85亿元，屠宰税25亿元，乡统筹230.4亿元，村提留193.5亿元，农村教育集资62.3亿元，6项合计总额为774.5亿元，人均负担约112.6元。根据这20个试点省份上报的农村税费改革试点方案所测算，改革后的2002年，农民承担的法定税费负担分项总计为：农牧业税306.8亿元，农业特产税40.1亿元，农牧业税和农业特产税的附加72.6亿元，3项合计总额为419.5亿元，人均负担约61元。根据上述统计计算，这20个税费改革试点省份，改革后的农民负担水平比改革前减轻约45.8%。
大部分地区都明确规定，农村税费改革要做到村村减负，户户减负，人人受益。据调查，江苏省溧阳市在税费改革后，有13797个农户的负担增加（占农户总数的7%），增加金额73.16万元；为了达到村村减负、户户减负的目标，对增加部分全部减免，由财政直接补贴。安徽省五河县在2000年农村税费改革后，全县农民人均法定税负88.77元，比1999年的138.57元减少49.8元，下降35.94%；2001年，该县对不实的计税土地和部分较高的计税常产进行了核实和调整，全县又少收入176万元，农民负担进一步减轻。
其次，农村税费改革促进了农村教师工资拖欠问题的解决。为解决农村教师工资的按时发放问题，中央从农村税费改革转移支付资金中专项安排50亿元财政资金对地方进行补助；各地都采取了一系列有效措施，想了许多办法，将保证教师工资发放作为教育经费投入的重中之重，不少地区都在县级财政建立教师工资专户，采取给教师发放工资卡、到银行领取工资的办法。江苏省委、省政府规定，实行农村税费改革以后，新增的农业税、农业特产税主要用于农村义务教育；从2001年开始，省财政对苏北和苏中地区32个县（市）进行体制性财政转移支付基数10.8亿元，明确规定其中的6.16亿元用于发放教师工资，税费改革财政转移支付10.47亿元，绝大部分用于发放教师工资。目前，苏北、苏中9个省辖市44个县（市）已全部建立中小学教师工资县级统一发放专户，全省已做到按月按国家统一规定的项目、标准发放教师工资，有效地解决了长期拖欠教师工资的问题。不少地区、尤其是一些传统农区反映，实现农村教师工资按时、按国家标准发放，是除农民法定负担全面减轻之外，农村税费改革试点工作取得的最重要成果。
第三，降低了村级组织运行成本。各地通过村组合并、干部精简，提倡干部兼职和交叉任职，加强村级报刊征订管理，取消村级招待费、县内出差补助费、学习培训费等措施，大幅度减少了村组数量和村组干部数量，有效地遏制了村组乱开支的现象，从而降低了村级组织的运行成本。江苏溧阳市年节约村级开支1300多万元，宝应县年减少工资性支出及其他村级公用经费达4000万元以上，沭阳县仅通过精简村组干部就比改革前节约工资性支出达566万元，减少47.5%。
四、问题分析：政策检讨
（一）村级组织行政化倾向进一步加强
农村税费改革后，不少地方的乡镇政府组织，通过“管人、管账、管干部工资”的办法，加强了对村级组织的行政管理和控制。主要表现在以下几个方面：
1、村干部“公职化”。在农村税费改革和乡村撤并、机构改革过程中，为了精简村组干部、减少村级开支、分流乡镇富余人员，安徽、江苏、贵州、黑龙江等省份的一些县市实行了村支书和村会计委派制度，将部分乡镇干部（也有县直机关干部）下派到村级组织，担任村干部，并由政府财政负责其工资发放。据调查，安徽省五河县共选派209名国家干部下村担任村支部书记，全县只保留了16名农民村支部书记，每4-5个村派1名专业会计担任村会计，代管村级财务；长丰县也派150多名乡镇干部到村组织任支部书记，占全县363个行政村的41.3%。贵州省湄潭县484名村干部中，有300多名是受上级组织委派到村级组织担任村总支书记、支部书记或支部其他成员。江苏溧阳市天目湖镇在村组合并过程中，镇直部门下派27名干部到村里任职，占75名村干部的36%。
2、村级资金及其账目由乡镇管理，甚至纳入乡镇财政预算管理。农村税费改革之前，全国许多乡镇对村级资金及其账目都实行了“村有乡管”，但一般都是由乡镇经管站负责管理，而且多数只管账目、不管资金。而在农村税费改革以后，虽然继续对村级资金实行“村有乡管”，但管理主体和管理方式发生了较大变化，有的地方将村级资金直接由乡镇财政所管理，经管站的职能变为监督管理；有的地方甚至将村级资金直接纳入乡镇财政预算管理，根本没有村级资金乃至农业税附加的概念；有的地方虽然继续由经管站管理，但也在乡镇财政设立村级资金专户，实行资金、账目“双代管”。江苏某市规定，农村税费改革后，原由镇统筹和村提留开支的村干部报酬、村民小组组长补贴、村级办公经费、民政优抚、五保户供养等方面的支出，将纳入镇财政预算管理，并通过转移支付的办法，由市镇两级财政统筹解决。
3、村组干部收入标准和收入水平由乡镇党委、政府负责确定和考核。从调查情况看，大部分乡镇党委、政府都通过文件的形式，对村组干部、尤其是享受定额收入和补贴的村干部的待遇标准、收入结构和水平、不同村干部的收入系数以及经费来源和发放等进行明确的规定，并制定详细的考核内容、考核办法和量化指标（见案例1、案例2、案例3）。
案例1江苏A镇2001年村定额干部年终分配待遇实施意见（摘要）
一、待遇标准及分配办法：定额村干部的报酬由基础工资、考核工资和效益工资三部分组成。
1、基础工资：是村定额干部全年的基本报酬：标准5000元/人。
2、考核工资：按年终岗位考核实绩计算，满分为1000元/人。考核内容及计算办法为：（1）完成全年税费收缴工作，收缴率在98%以上的，得300元；（2）搞好国防教育、加强基层人武建设，完成全年征兵改造任务的，得200元；（3）完成计划生育工作，计划生育率达100%、且达到合格村标准的，得200元；（4）搞好农业结构调整，没有出现乱砍滥伐或严重火灾事故的，得100元；（5）建章立制，强化管理，没有出现违法用地和无证建房、水利事故、土葬、越级上访、矛盾上交的，得100元；（6）班子团结协调、政令畅通、村务公开、开拓创新、没有违法乱纪、刑事案件的，得100元。
3、效益工资：按村级集体到帐净收入为标准计算，满分为3000元。计算办法为：（1）集体经济账户有盈余且上交到账净收入额最高的村，为3000元，其他的村按相应的系数比例折算；（2）集体经济账户亏损的，只能享受按相应的系数比例折算数的50%。
二、分配比例：定额村干部年终报酬分配比例为：支书100%，村主任95%，会计90%，村副主任85%。
三、经费来源：由镇按定额干部每人5500元转移支付下拨到村，不足部分由村自有资金解决；没有自有资金的，由村打报告给镇政府，经审计后研究解决。
（摘自A镇镇委[2001]N号文件）
案例2江苏A镇2001年村定额干部补贴办法（摘要）
一、补贴范围和对象：各行政村享受定额补贴的村支部书记、副书记、村委会主任、副主任、村会计。
二、补贴办法和标准：
1、基础补贴：支部书记按每月300元，村主任按每月200元，村副书记、村会计按每月150元，村副主任按每月100元的标准进行补贴。
2、集体经济收入补贴：为鼓励发展农村经济，有集体经济收入的村，除享受基础补贴外，再按集体经济收入的多少进行适当补贴，方法为：以集体经济收入（企业年度纯上交到账数），按三级分段比率累计计提，5万元以下的按5%计提，5－10万元按15%计提，10万元以上的按10%计提，三段计提数相加即为计提总数，由各村按村书记1的系数，村主人0.5的系数，村副书记、村会计0.4的系数，村副主任0.2的系数比例进行分摊来确定每位补贴干部的年终补贴数。
3、上述补贴实行总额包干，各村可根据各自的实际情况，统一使用单独建账。结余部分，可按上述比例进行分配，也可转入下一年度统一使用，超支部分必须按上述比例当年退赔。
4、凡在企业经营活动过程中开展正常的业务洽谈、承包改制、配合上级业务部门检查等过程中发生的必要费用由企业列支。5、各村要广开渠道，增收节支，大力发展地方经济，积极争取各方面的支持。凡因争取条线、挂钩村或其它部门资金支持而发生的必须费用，经镇主管领导审核后按不超过引资的15%－30%进行补贴。
三、补贴经费来源：由各村自行解决。
四、补贴经费发放：村集体账户有盈余的可按月发放，没有盈余的年终一次性发放。
（摘自A镇镇委[2001]M号文件）
案例3江苏B镇镇委、镇政府对村干部的考核办法
1、工资构成：考核工资——通过在村全体党员和村民代表会议上的述职，并由参加会议人员打分的办法，90分以上为优，85－90分为称职，80－85分为基本称职，80分以下为不称职；不称职者要由领导谈话，以示警告，连续两次不称职者，将被免职（考核结果作为发放考核工资的重要参考）；奖励工资——有特殊贡献者，才可能有；基本工资——根据基本工资的标准确定。
2、基本工资的确定标准及其幅度：确定标准有2项：一是村级人口规模，即5000人以上的村，村干部人均工资为3200－3500元/年，3000－5000人的村，村干部人均工资为2800－3200元/年，3000人以下的村，村干部人均工资为2500－2800元/年；二是村级税费总额（反映工作量的大小）。
3、不同村干部的工资系数：同一个村，不同职务村干部的工资水平不一样，工资系数，村支部书记为1，村委会主任、会计为0.8，支部副书记、村委会副主任为0.7，其它成员为0.6。
（摘自课题组对B镇镇委书记的访谈笔记）
村级组织行政倾向的进一步加强，有其政策和体制性原因。
第一，农业两税附加资金的财政性质。农村税费改革措施中，重要的一条就是将原有的具有集体资金性质的村提留改为农业税附加（包括农业特产税附加）。虽然政策明确农业税附加属于集体资金，但事实上，不仅农业正税的附加也是税，属于国家财政资金，与“正税”一样具有强制性，而且“附加”的比例是由地方政府组织逐级核定、并要求与农业正税一并“统一收取”的。因此，主要依靠具有财政资金性质的“农业税附加”资金运转的村级组织，就很难理清与乡镇政府的行政和财务关系，难以实现真正的自治性运转。
第二，集体资金“村有乡管”的政策内涵不清。农村税费改革后，乡镇机构改革使乡镇经管站的机构受到较大影响：有的地方将其撤消，职能并入乡镇财政所；有的将其与其他机构合并，或直接并入乡镇财政所，实行一套人马、两块牌子。虽然政策明确规定“用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金”，但是，由于农业税附加资金的财政性，由于对农业税附加“实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理”的政策规定内涵不清楚，很多地方对“监督管理”到底是“监督”还是“管理”，存在较大争论。其结果，以财政部门为主导的农村税费改革试点工作，自然是以财政部门的意见为主。调查发现，很多地方的财政部门都认为，“监督管理”就是“监督”而不是“管理”，财政部门自然是村级资金的管理主体。
第三，乡镇党政组织存在较大的“分流人员”压力。精简乡镇机构、压缩人员，是农村税费改革中一项重要的配套改革措施，它关系到农村税费改革试点工作的成败。但多年来乡镇党政组织及其部门和事业单位已经形成了庞大的干部队伍，积累了诸多矛盾。对乡镇党政领导来说，机构改革相对容易、人员压缩极其困难，除了临时聘用人员容易清退以外，因没有科学的对国家干部的精简机制，缺少分流渠道，而面临巨大的压力；尤其是在传统农区，一是乡镇企业发展缓慢，且收入低、就业机会少，对乡镇干部的吸引力很小，二是在乡镇党政组织及其所属的事业单位就业，就业和收入预期相对稳定，且有较高的身份“比较优势”，因此在国家没有出台科学的人员分流标准和对分流人员给予公平、合理的补偿措施的情况下，更无法准确地核定精简对象。要实现既压缩人员，又保留“分流人员”国家干部身份的双重目标，下派到村级组织任职是最好的选择。
村级组织行政化倾向的进一步加强，会带来一系列问题：
一是将具有财政资金性质的农业正税附加作为村级资金，动摇了村级组织自治性的存在基础，自治功能难以发挥，村级组织面临着成为乡镇政府附属行政机构的危险。
二是下派国家干部到村级组织任职，使村干部“公职化”，不仅动摇了村民自治的组织载体，而且，如果继续发展下去，在乡镇机构改革和人员精简没有取得突破性进展和成效的情况下，在村级又会形成一层庞大的国家干部队伍，政府财政的人员负担将进一步加重。
三是由政府财政供养的国家干部到村级组织任职，是代表政府管理村级事务的人，由乡镇党委、政府负责确定和考核村组干部的收入标准和收入水平，当政府的利益与农民的利益发生短期冲突时，村级组织就很难代表和维护农民利益，甚至可能违反和侵犯农民利益。
四是对村级资金实行“村有乡管”，尤其是由财政部门管理，延长了农民的监督距离，增加了监督困难，村级资金（包括“一事一议”资金）的安全性难以得到保证。一些地方借助“村有乡管”的办法，用“借”、“垫”、“扣”等手段，将村级资金变成事实上的“村财乡用”，严重侵犯了农民利益和村级组织的利益。
五是村级组织的行政性和集体资金收取的强制性，提高了基层政府及其部门“搭车”收费的可能性。
（二）农民税费尾欠和财政资金“刚性”结算双重挤压下的村级资金困境
农村税费改革以后，村级组织面临巨大的资金困境：
1、村级资金存在较大的开支缺口。从江苏情况看，除了一些二三产业相对发达的村以外，大部分村级组织资金入不敷出，存在较大的开支缺口。据调查，江苏A县村均农业税附加收入仅有3.85万元。虽然政策明令要压缩村级开支，但是，根据调查，事实上必不可少的开支项目有：（1）村组干部报酬约需4-6万元；（2）村五保户供养经费，村均约需2-3万元；（3）办公经费，包括电话费、账册费、电费、报刊费等，村均最少需要0.5万元；（4）其他经费：村组干部党训补贴费、宣传费（村务公开栏、标语、政策宣传等）、计划生育费（相当于村人均2元/年·人）、征兵费、村人（党）代表选举经费、节日经费（包括教师节、6.1儿童节、三八妇女节、五四青年节、八一建军节等）、出差补助费（计划生育、征兵等工作到县里开会），最少需要0.5万元。以上总计，村年均开支至少相当于收入的2倍。湖北省监利县红城乡反映，农村税费改革后，村平农业税附加收入只有2万余元，而一个村正常的费用支出平均在5万元左右，支出缺口达50%。
2、农户税费尾欠不可避免。调查显示，无论农民负担有多少，几乎每个村都有部分困难户、外出户、“钉子户”的税费任务无法完成，税费尾欠达5%-15%、甚至更多。2001年，宝应县全县约有5%的农业税费尾欠，其中，柳堡镇14000个农户，农业税及其附加任务有10%的农户近50万元的尾欠。苏中某县的上方镇2001年只完成税费任务的90%，估计2002年的税费尾欠更多。即使是相对发达的溧阳市天目湖镇，也有5%的税费尾欠。湖北省监利县某乡至少有10%左右的特困户、外出户和能交不交的“钉子户”无法完成税费任务。
3、农业税费“上清下不清”。农村税费改革后，虽然农户税费尾欠不可避免，但村级组织必须完成乡镇政府下达的税费任务。假如一村有10万元的农业税和2万元的农业税附加任务，如果有5%即6000元的尾欠，只收上来11.4万元，乡镇的10万元任务也必须首先完成，村附加只有1.4万元；如果有20%即2.4万元的尾欠，只收上来9.6万元，村附加不仅一分不剩，村里要么举债、要么挤占其他村级资金，也必须完成乡镇的10万元任务。苏中某村2002年需要农民负担税费约80万元，其中农业税35万元，农业税附加7万元。到8月中旬，该村共收取的43万元现金（不仅包括部分农业税及农业税附加，还包括4.3万元的“一事一议”资金和约7万元的“以资代劳”款、抗旱排涝费、水费等），除了村级开支一部分和被水利部门拿走4万元作为基本水费外，其余的全部上交到镇财政（还从个体户拆借3万元），农业税任务一次结请。
4、县乡财政用上级财政转移支付抵扣农业税和其他上交任务。按照江苏省的规定，中央和省两级的财政转移支付必须全部用于补助乡村两级，其中必须划出15%的资金用于村级开支。但事实上，落实到乡村的上级财政转移支付只是账面上的。以苏北某镇为例，县财政给该镇119万元的财政转移支付资金，被县财政用于抵扣乡镇政府应上划的400万元教师工资；该镇在做账时将上级转移支付的3万元用于对村级的转移支付，用于抵扣村里的税费尾欠。
村级组织面临资金困境，有其政策和体制性原因：
第一，“税改”政策使村级收入下降幅度最大。按照中发[2000]7号文件精神，农村税费改革后，作为村级资金的“农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%”；虽然国发[2001]5号文件允许各地“在农业税及其附加总体负担水平不超过8.4%的前提下，通过适当降低农业税税率，相应提高农业税附加比例的办法，增加村级收入”，但从2002年以省为单位进行的试点情况看，除山东和自费改革的上海、浙江省以外，其他17个省区执行的都是中发[2000]7号文件规定的农业税附加比例。有关统计表明，改革前的1999年，这17个省区由农民负担、属于政府的法定收入有农牧业税及其附加、农业特产税及其附加、屠宰税、乡统筹、教育集资等5项，合计总额为461.4亿元；由农民负担、属于村级组织法定收入的有村提留一项，合计总额为162.6亿元。改革后，这17个省、区测算的数据表明，在取消屠宰税、乡统筹、教育集资以后，由农民负担、属于政府收入的有农牧业税、农业特产税等2项，合计总额为292.5亿元，相当于改革前5项合计总额的63.4%，减收1/3左右；由农民负担、属于村级组织收入的有农牧业税和农业特产税的“正税附加”，总额为57.2亿元，相当于改革前村提留的35.2%，减收近2/3。
第二，县级财政对乡级政府的综合结账。一般地说，县级财政给乡级政府下达的财政、税收计划和上解计划，要由乡级财政、国税、地税、工商等部门分别完成。其完成程度，一是取决于财政、税收计划的真实可靠性，是否有足够的税源，二是取决于有关部门的税费征管力度，能否“据实”征收。所谓“县级财政对乡级政府的综合结账”，就是指，因没有足够的税源，或者没有“据实征收”，使一些部门完不成征收和上解任务，形成缺口，县级财政就要求乡级政府综合平衡、补足，由乡级政府与县级财政一并结账，完成上解任务。填补缺口的办法，一是挤占、挪用其他资金（包括“村有乡管”的集体资金），一是用县级财政给乡级政府的应拨款（包括上级财政的转移支付资金）直接抵扣。也就是说，不少地方都没有按照“财力向下倾斜，缺口上移”的要求，调整县乡财政体制，而是“县把缺口留给乡、乡把缺口留给村”。
第三，“村有乡管”提供了方便条件。在农民税费尾欠和财政资金“刚性”结算的双重挤压下，村级面临巨大的资金困境。这种不利局面，会造成一系列严重的后果：一是村级组织缺少运转资金，会影响村干部的工作积极性和村级组织的正常运转，甚至可能导致村干部“撂挑子”和村级组织瘫痪，直接影响农村税费改革的推进。二是要维持村级组织运转，村干部一定会想方设法增加村级“收入”，要么加码征收农业税和农业税附加或以各种名目乱收费、乱摊派，最终抵消农村税费改革在减轻农民负担上取得的巨大成效；要么挤占、挪用“一事一议”款、“以资代劳”款等其他村级资金，直接影响村级公益事业建设；要么靠举债度日，形成新的债务黑洞。三是激化干群矛盾，影响社会稳定。
（三）农民的“税外”负担与对农村公共品成本的分摊
农村税费改革以后，农民的税费负担基本可以分为3个部分，一是属于财政收入的农业税和农业特产税，二是属于村级资金的“两税”附加、“一事一议”款和“以资代劳”款，三是经营性收费。按政策规定，农业两税及其附加要由乡镇财税人员严格按照规定的比例征收，“一事一议”款和“以资代劳”款要在农民自愿的基础上，按照村民自治的原则收取，经营性收费要按照谁服务谁收费、谁受益谁交费的原则收取。但调查发现，一些地方在让农民承担“税外”负担和分摊公共品成本方面，存在诸多不合理、不符合政策要求的行为。
1、农民的“税外”负担项目多、数量大。有关资料表明，2002年进行农村税费改革试点的20个省份，除了向农民收取农牧业税、农业特产税及其附加以外，多数省份都收取了“两工以资代劳”款、“一事一议”筹资，且数量较大，仅“以资代劳”款就达154.8多亿元，相当于两税附加的近1.45倍。除此之外，从调查情况看，一些地区还要农民交纳学生捐资助学款、二三产业就业人员交积累以及水圩费、抗旱排涝费、农业开发资金还贷、水利工程配套费（水利工程水费）、大病互助、农技畜禽防疫等。从表2（附后）可以看出，2001年和2002年，A县农民承担的农业两税附加合计分别为1073.41万元、1068.24万元，“一事一议”筹款分别为1324.79万元、1296.62万元，“以资代劳”筹款分别为1232.12万元、1224.96万元，二三产业就业人员交积累筹款分别为859.57万元、906.83万元，服务代办费筹款分别为3271.71万元、3498.78万元。也就是说，A县农民承担的“一事一议”款、“以资代劳”款和二三产业就业人员交积累金3项合计数，每年都超过农业两税附加总数的3倍以上，同时，收取的服务代办费总数也是每年都超过农业两税附加的3倍以上。另外，该县村级组织还要负担计划生育经费150万元。
2、“一事一议”款和“以资代劳”款的跨村平调使用。从调查情况看，对上述两项资金，很多地方都采取由乡镇统筹大部分资金进行跨村平调使用的办法，甚至有的地方在乡镇统筹跨村平调使用的同时，还有由县级统筹一部分资金跨乡使用的现象。在江苏某县一村收取的“以资代劳”款中，每年要被县里拿走3万元（相当于总额的近50%），用于县城道路建设。按照苏北某县的规定，农民交纳的“以资代劳”款，要上交50%给县里，用于跨乡镇的水利和公路工程建设；据该县一镇委书记介绍，2001年，该镇“以资代劳”款35万元，上交县里14万元（赖掉3.5万元），2002年恐怕要上交13万元（总额26万元的50%）。据江苏某镇镇长介绍，近两年该镇收取的约50万元的“以资代劳”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北监利县某乡为在3年内实现村村通路，将各村收取的“一事一议”款中的一部分（10元/人·年），交乡里统筹使用。
3、经营性收费按人或按地平摊，并由乡村干部负责与农业税一起“搭车”征收。从调查情况看，经营性收费主要包括水圩费、抗旱排涝费、农业开发资金还贷、水利工程配套费（水利工程水费）、大病互助、农技畜禽防疫等，这些费用的收取并不是按照谁服务谁收费、谁受益谁交费的“对象性”原则、由服务者向受益者收取，而很多地方都是在年初将其与农业税征收计划一并下达到乡镇政府，然后由乡镇政府作为任务再分解下达到村，由乡村干部负责催收（有的地方美其名曰“服务代办”），陆续上交到有关部门。同时，在乡村干部帮助收取服务代办费时，基本都是按照土地面积或人头分摊的。苏北某县规定的基本水费收取标准是，旱地3元/亩，水田12元/亩，经济田8元/亩；苏中某县规定的基本水费收取标准是，提灌区8元/亩·年，直灌区18元/亩·年，抗旱排涝费的收取标准是30元/年·亩；湖北监利县某乡规定的基本水费收取标准是15元/亩。
4、其他收费行为。这主要包括两个方面：一是向在二三产业就业的农民收取“积累金”。据调查，这一现象在很多地方存在。苏中某县规定，为了在社区范围内“公平负担”，凡户口在农村社区并从事二三产业的劳动力，都要按一定的标准向村集体交纳积累，标准是，凡一年在二三产业就业4-8个月者，每人每年交30元，凡一年在二三产业就业8个月以上者，每人每年交100元。2001年和2002年，该县向从事二三产业的农民收取的“积累金”分别为859.57万元和906.83万元。其中一个被调查村的收取办法是，对在本地就业的近200人，按工资的2%扣除，每人每年约80元，一年能收1.3－1.4万元；对外出就业者，每人每年收50元，一年能收约6000元。二是向中小学学生收取“捐资助学款”。调查发现，虽然这一现象不多，但比较典型。江苏某县规定，税费改革后，学生捐助款生均收取150-300元/年左右，没有学生的农户不交。收取办法是，由学校印好“自愿捐助书”，由学生家长在其中的“自愿捐助”处签字并“捐款”，不交款者不准其子女入学，该项费用由学校代收后交给教育主管部门。2001年该县全年收取这项费用总额达到3400万元（这还不包括学生交纳的大约1732万元学杂费），该县某镇2002年将向每位学生收取150元。
上述现象的发生，有政策性原因，也有操作性原因。主要包括：
第一，新的农业税收入大都进入乡镇干部工资专户，农村公益事业建设缺少资金来源。按改革试点的政策规定，原来乡统筹的大部分开支都要纳入乡镇财政的开支预算，但由于县乡财力下降，那些以农业税收入为主的乡镇，要实现保证基层组织正常运转的目标，那就首先要保证干部工资。大部分试点乡镇的农业税收入都被上级要求统一纳入工资专户。但典型调查显示，即使是加上上级财政转移支付收入，以农业为主的乡镇也难以保证干部工资全额发放。从而使农村公益事业建设缺少财政资金来源。因此，在农村公共品供给中，基层政府组织向农民转嫁公共品供给成本就不可避免。
第二，农村税费改革后，乡村公共品供给主体不明确。以乡村道路建设为例，政策规定，取消乡统筹以后，原由乡统筹费开支的乡村道路建设所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设资金由村民大会民主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。问题是，什么是“村级道路”，什么是“乡级道路”；“村级道路”是否包括“村际道路”；“乡级道路”是否包括“乡际道路”，没有明确的概念界定和政策说明。因此，各地在具体安排道路建设资金时，因难以界定资金供给主体，出现一些扭曲的政策安排。江苏省《关于改革和完善县（市）对乡镇财政管理体制的意见》明文规定，农村税费改革后，“乡镇通往行政村的村级道路所需资金由村民大会讨论协商，通过一事一议的办法解决，乡镇可给予适当补助。县城通往乡镇的乡级道路建设资金由县乡两级财政资金予以补助”。这一规定，一是明显地将“村际道路”纳入“村级道路”的范围，并将其建设资金的供给主体确定为农民，这就为乡镇政府在全乡镇范围内平调使用村级“一事一议”道路建设资金和“两工”及其“以资代劳”款留下隐患；二是没有明确县乡政府是“乡级道路”的资金供给主体，县乡两级财政只对“乡级道路”建设负有“资金补助”的责任，这说明，农民仍然对“乡级道路”建设负有“筹资筹劳”的责任，这就为县级政府在全县范围内平调使用村级“一事一议”道路建设资金和“两工”及其“以资代劳”款提供了依据。
第三，乡村干部采取与农业税“搭车”并按人或按地平摊的方式征收经营性费用，原因在于地方政府及其部门仍然担负经营性职能。农村税费改革以后，尽管国家已经明确要求将水利工程水费等收费由行政事业性收费管理改为经营性收费管理，并按照自愿有偿的原则，在规定的收费范围和收费标准内对接受经营的对象据实收取。但在地方政府机构改革过程中，由于政府职能转换滞后，很多经营性职能没有从政府功能中分离出来，地方政府和部门及其所属的事业单位，仍然利用行政权力、结合部门利益从事经营性业务，并继续将经营性收费作为行政事业性收费管理。而拥有经营性收费业务的部门和单位，根本无法面对庞大的农户群体，逐户收取其所谓的“经营性费用”，只有通过上级政府将其“经营性收费”作为任务与农业税税收任务一并下达给乡村组织，并依靠乡村干部作为“服务性代办”去完成；对乡村干部来说，要完成“经营性收费”任务，采取按人或按地平摊、并与农业税一起征收的方式是最方便的选择。
第四，以“公平负担”为理由，向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，既有失公平，在操作中也走了样。有关政策规定，农村税费改革后，“对不承包土地并从事工商业活动的农村居民，可以按照权利义务对等的原则，经过村民大会讨论确定，在原乡统筹费和新的农业税附加的负担水平内，向其收取一定数额的资金，用于村内集体公益事业”。这种规定本身具有不合理性：一是以“户口”为依据，向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，用于村内集体公益事业建设，似乎是为了在农村社区内“公平负担”，但却带来了城乡之间的“不公平负担”，即使是与在同一社区内居住而不需要交纳“积累金”的乡镇干部相比，也有失公平；二是农村居民从事的二三产业，已经交纳有关的工商业税收，如果再让其交纳“积累金”，就是一种“双重征税”行为；三是即使从事工商业活动的农村居民属于个人收入所得税的纳税主体，也要看其收入是否达到交纳个人收入所得税的水平，而不能一概都交。即使这一政策规定有其合理性，在操作中也出现了不符合政策要求的行为：一是按照政策规定，从事工商业活动的农村居民是否交纳“积累金”，要“经过村民大会讨论确定”，而不能像一些地方采取由政府下达任务的方式确定；二是按政策要求，交纳“积累金”的对象是“不承包土地并从事工商业活动的农村居民”，不是所有“从事工商业活动的农村居民”，而一些地方在实际操作过程中，却对“承包土地并从事工商业活动的农村居民”也收取“积累金”，扩大了“积累金”的收取范围；三是一些地方不考虑外出人员是否就业、是否有收入，而是按照劳动力外出时间的长短，规定交纳“积累金”的不同标准，更不合理。
以上问题，会带来诸多严重后果：一是对农村公共品供给主体缺少明确的政策界定，地方政府会推卸其农村公共品供给责任，并容易发生向农民转嫁农村公共品供给成本的行为，从而增加农民的“税外”负担；二是乡村干部采取与农业税“搭车”并按人或按地平摊的方式征收经营性费用的做法，容易诱使一些涉农部门产生新的“三乱”行为；三是向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，会造成新的城乡不公，也会影响农村劳动力转移；四是农民承担过多的“税外”负担，尤其是一些新的乱收费，不仅会抵消农村税费改革对减轻农民负担的作用，直接影响改革的顺利进行，甚至会使农村税费改革面临陷入“黄宗羲陷阱”的危险。
五、基本判断：政策检讨
（一）农村税费改革后，乡村干部仍是“征收税费”的主要力量
一个良好的愿望是，农村税费改革后，随着农民负担的减轻，农民交纳税费的积极性和主动性会大大提高，进而会大幅度减少税费征收工作量；因而，完全可以依靠农税征管人员完成税费征收任务，其他乡村干部可以抽身不管。调查显示，这个愿望没有实现。
1、单靠有限的农税征管人员，无法面对数量庞大、高度分散、规模狭小的农户。从调查情况看，尤其是在一些传统农区，平均每个村约有上千农户，每个乡镇有十数个村、上万农户。农村税费改革要实现村村减负、户户减负的目标，必须在农业税费征收之前，对农业税计税面积、税负水平进行逐村逐户核实查对，还要做到让所有农户对各自的计税面积、计税金额和负担卡签字；在税费征收过程中，不仅要宣传发动，还要上门征缴，同时还要做好困难户的核查和税费减免、“钉子户”的说服教育或采取“税收保全”措施等项工作。如果再加上与农税“搭车”征收的“非农业税费”征收工作，要单靠乡镇农税征管人员保质保量地完成，是根本做不到的。
2、主动交纳农业税及其附加的农户较少，税费催征工作量仍然很大。江苏某镇介绍，在每年农业税费集中征收季节，几乎全体镇直干部都要参加税费征收工作组，派驻各村，并依靠全体村组干部，广播宣传，逐户催缴。即便如此，2001年全镇1.4万个农户，真正主动向定点农税征管人员主动交纳农业税的只有13户，约有30%的农户主动交给村组干部，其余的都需要乡村干部上门收取（全镇2001年仍然有约10%的农户尾欠近50万元农业税及附加）。苏北某村反映，靠乡镇工作组和税收征管人员，同时还要聘任村会计为“员”，大概能完成农业税及附加任务的60%左右，其余的都要靠村组干部上门催征。有的地方甚至采取让教师上门追缴农业税的办法。值得注意的是，上述反映的只是农民交纳农业税及附加的情况，并不包括大量的“非农业税费任务”。几乎全部被调查村干部都证实，如果没有乡镇和村组干部参与，保质保量地完成税费征收任务是根本不可能的。
3、村组干部是突击征收“非农业税费任务”的主要力量。农村税费改革以后，除了农业税及附加和“一事一议”款、“以资代劳”款以外，农民负担的税费项目还有很多，如上级政府对经营性收费的“服务代办”，农村五小车辆使用税、计划生育费等。多数被调查村干部都反映，很多乡镇政府都将这些“非农业税费”作为必须完成的硬性任务、并配套一些奖惩措施下达给村级组织，由村组干部突击完成。依靠有关部门，是难以完成的。（参见个案4）
4、税费收缴情况是政府实施村组干部政绩考核的主要内容和奖罚的主要依据，是直接影响村组干部收入水平的最主要因素。（见个案1、个案4）
个案4一村支部书记在村组干部会议上的讲话（摘录）
会议时间：2002年1月1日；参加人员：全体村组干部；主持人：村党支部书记
会议主要议题：征收2001年的三项税费——计划生育费、五小车辆税收、基本水费
一、计划生育罚款收缴
1、罚款对象：包括超生的、不够年龄结婚的、暗婚暗育的、抱养弃养子女的，以及没有“三证”的；
2、罚款任务：与去年一样，没有增加也没有减少；
3、主要措施：（1）各村民小组在4号以前完成的，第一名奖300元，第二名奖200元；（2）在4号之前不交钱的被罚款户，后拖一天，加罚20%；（3）2000年以后超生的，罚款不封顶；（4）凡是已怀孕没生下来、又属于超生的，允许株连其亲属，已经生下来的，不要株连其亲属。
二、五小车辆税收收缴
1、收税对象：独头手扶拖拉机、带拖斗拖拉机、营运车辆、三轮车、摩托车；
2、收税标准：独头手扶拖拉机15元/年，带拖斗拖拉机40元/年，营运车辆45元/月，三轮车150元/年，摩托车60元/年；
3、主要措施：（1）村组干部分工负责，努力做好五小车辆税收的征收工作；（2）要按照镇里下达的标准征收，不能打折扣。
三、基本水费收缴
1、收取依据：具体由水利部门解释；
2、收取标准：每亩地7元。
四、工作要求
1、本村这项工作开展较晚，任务较重，村组干部要分工负责，马不停蹄地进入工作状态，必须在4号以前完成三项税费征缴任务；
2、三项任务是硬性的，刚性的，没有弹性，必须不折不扣地完成；
3、在4号之前完成的有5%的回扣，完不成任务的要对组长罚款；
4、三项税费征缴要先急后缓，先抓计划生育罚款，后起基本水费和五小车辆税收；
5、要重点在钉子户和困难户上下工夫；
6、不希望哪一个组长不在规定的时间内完成任务，不希望出现村民顶撞现象，出了问题，由各村民小组组长负责。
（摘自苏北某村《村组干部会议记录》）
（二）农村税费改革后，土地“税负平摊”和“税负不公”问题没有解决
农村税费改革前，各地普遍存在少报、漏报土地及新开垦土地和没核减工商开发、水利工程、修路等非农占地的现象，早已出现因“有地无税”、“有税无地”等土地税负“不公”问题，还由于农业特产税本身存在的“五难”、“四多”、“一高”问题，无法实施依率据实征收，不得不采取按人按地平均分摊的办法。但农村税费改革后，土地“税负平摊”和“税负不公”问题，仍然没有解决。
1、从事农业生产的实际土地面积是不断变化的。按照税费改革的政策规定，农业税计税面积要坚持以二轮承包土地面积为依据。虽然政策允许按照实际情况进行个别调整，但由于新开垦土地和工商业开发、水利工程、修路等非农占地不断发生，实际农业土地面积是不断变化的，不可能对计税面积进行准确、及时的调整，因此就不可能从根本上解决因土地面积变化带来的“税负不公”问题。以湖北监利县某乡为例，税费改革后，县里按照乡里往年上报土地面积124213亩作为农业税计税面积给该乡下达农业税及其附加任务9623938万元，亩平77.48元，但该乡实际只有土地面积119938亩，与上级核定的计税面积相差4275亩，乡里为了完成税收任务，下达给村里的农业税及其附加任务为亩平80.24元，亩平提高3.56%。
2、按地平摊农业税，带来土地“税负不公”。从调查情况看，虽然政策要求实行地区差别税率和计税常产，但绝大多数试点省至少到县一级执行的都是统一税率，至少在乡镇一级都是执行同一计税常产。由于不同地区乃至不同农户之间的土地质量不同、经营水平不同，土地农产品产出水平差异较大，如果对不同地区、不同农户按同一税率和计税常产平摊农业税收，就会带来土地“税负不公”。
3、无法解决农业特产税本身固有的缺陷，不能实现依率据实征收，不得不继续采取“按地平摊”的办法加以征收，仍然存在农业特产税“税负不公”问题。
（三）农村税费改革后，上级财政转移支付支撑了农民负担的减轻
农民法定负担全面减轻是农村税费改革后取得的最重要的阶段性成效，但基层组织减收也是基本事实。但中央要求，“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决”。也就是说，基层政权“消肿减支”对减轻农民负担起决定性作用。但从实际情况看：
1、基层“消肿减支”远远不够。这主要表现在：一是县乡政权组织“消肿”不够。从调查情况看，乡村撤并和村干部精简力度较大，成效显著，但大多数县市级机构改革不够，力度不大；在乡镇机构改革中，除了清退部分临时聘用人员和让部分到退休年龄的干部退休外，其财政供养人员数量没有太大变化，有的地方甚至还在继续增加。江苏省3县市的统计结果验证了我们的看法（见图表2）。二是县乡政府职能转换不够。从调查情况看，各地在机构改革中，比较注重机构撤并和人员精简，但对政府职能转换普遍不够，政府仍然承担过多的经营性职能，政企不分严重；自上而下的农村公共品供给决策体制没变，农民被动出资、投劳太多，且平调使用现象严重；县乡村职能划分不清，财权事权不统一。三是乡镇垂直部门改革不够。从各地进行乡镇机构改革的情况看，被下放管理权限或被撤并的机构主要是一些与“三农”密切相关的涉农部门，如农经管理、畜牧、水产、林果、农机、农技等，而对人、财、物等管理权限均在上级管理部门的垂直单位，普遍没有涉及，即使有，力度也不大。县乡政府职能不转变，自然就难以真正地精简机构，更难以精简人员，从而就使减少开支和调整开支结构极其困难，县乡政府组织运转成本就难以降低?/p>
年份沭阳县溧阳市宝应县
1999268641926222908
2000280151995424085
2001289191938823919
2002290451950223919
2、中央财政的转移支付弥补了县乡政府组织因税费改革而减少的合法收入。除江苏、浙江、上海3省市外，2002年进行农村税费改革试点的17个省份，在改革前，其农牧业税及其附加、农业特产税及其附加、屠宰税、乡统筹、教育集资5项收入约为484.4亿元，税费改革后，其农牧业税、农业特产税收入约为312.4亿元，实际减收约172亿元。
有关政策要求，农村税费改革后，要“通过中央和省两级财政转移支付的办法给以适当补助，有条件的市（地）一级政府也应安排一定的资金支持这项改革”。事实上，撇开省地两级财政对县乡财政转移支付的作用不论，仅中央财政的转移支付就弥补了县乡政府组织因税费改革而减少的合法收入。据有关部门统计，中央财政给这17个省份的转移支付可分为2个部分，一是农村税费改革专项转移支付约191.53亿元，二是农村教师工资专项补助约40.74亿元。2项转移支付总额约为232.27亿元。
按照中央有关政策要求，中央财政关于农村税费改革的专项转移支付，要有一定比例用于村级组织开支缺口。但从调查情况看，能够落实到村的财政转移支付资金极少，即使有，也主要是账面上的。这里就按江苏省有关政策要求的15%的比例，计算中央财政对这17个省份191.53亿元的农村税费改革专项转移支付中，约有28.73亿元要落实到村。也就是说，加上农村教师工资专项补助，上述17个省份的县乡两级政府应得到中央财政转移支付资金总额为203.54亿元；再加上农村税费改革后这些省份312.4亿元农牧业税、农业特产税2项合法收入，县乡两级政府收入总额已达515.94亿元。这已经比其改革前484.4亿元合法收入多出约31.54亿元。也就是说，中央财政转移支付资金不仅弥补了这些地区因税费改革减收的172亿元合法收入，还多出31.54亿元。
（四）农民负担有反弹的可能
目前各界普遍关心的一个问题是农民负担会不会反弹。这主要取决于以下几个方面：一是基层组织是否“消肿”，不合理开支是否减少；二是随着农民减负，改革前一些必要的农村公共品供给资金是否有新的制度安排予以保证；三是中央财政转移支付的力度和可持续性；四是农村税费改革是不是一种可持续性的制度安排。从我们调查的情况和有关文献的反映的问题看，农民负担有反弹的可能。
1、基层组织没有“消肿减支”。从前面的分析可以看出，在进行税费改革试点的不少地区，没有能够按照政企分开和精简、效能的原则，真正转换政府职能，精简机构和人员，即使是对分流、轮岗人员，也缺少可持续性的制度安排，财政负担没有减轻。
2、农村公共品供给缺少资金来源。按照有关政策规定，改革前由乡统筹开支的大部分项目，都要纳入乡镇财政预算开支。但为了确保基层组织的正常运转和农村义务教育经费的正常需要，在大部分地区尤其是农业税收比例较大的传统农区的一些县乡组织，都首先将农业税和上级财政转移支付资金的绝大部分纳入工资专户，用于发放干部和教师工资。即使这样，不少地区仍然不同程度的存在欠发工资的现象。不少地区的县乡财政都很难对农村公共品供给资金做出必要的资金安排，即使有预算安排，也难以落实。
3、中央财政转移支付资金已实行包干使用。也就是说，即使是中央财政转移支付资金能够持续、稳定的拨付，但不可能再加大力度。
4、一些地方已经出现农民负担“加码”和“乱收费”行为。据湖北某乡党委书记反映，经过调查摸底，为了弥补村级资金不足和部分农户的税费尾欠，该乡各村在乡政府下达农业税收任务的基础上，平均每个村约加码5万元，全乡近400万元。苏中的部分县乡为弥补教育经费不足，强行向农村中小学学生收取“捐资助学款”。安徽某村村民反映，税费改革后，初中、小学学杂费收取实行的“一费制”，现在标准已提高，税改第一年标准分别为生均110元和80元，第二年提高到220元和120元。
六、政策建议
（一）继续完善农村税费改革试点方案
完善农村税费改革试点方案，必须坚持以下基本原则：一是实行有利于农业和农民休养生息、减轻农民负担的轻税政策；二是有利于促进农村产业结构和就业结构的调整；三是有利于土地税负公平、公正、公开；四是有利于农民监督；五是简便易行。
在坚持上述基本原则的基础上，我们对完善农村税费改革试点方案，提出如下要点：
1、取消农业税和农业特产税，改征土地资源税。按照现有农业用地的产出水平，土地只能是农民的生存保障资料，农业尤其是种植业根本没有能力承担税费任务，现有农业用地的所有税费负担理应全部取消。但是，考虑到国家财政尤其是中央财政的负担能力，我们建议，采取一个向全面取消农业税费的过渡办法，过渡期为5年，即在过渡期内，在取消现行农业税和农业特产税的基础上，从轻确定税负水平，改征单一的土地资源税。
第一，以村为单位，全面据实核查现有农业用地资源，据实核定土地资源税的计税面积，多的增、少的减，彻底消除“有税无地”或“有地无税”现象，从根本上夯实“公平税负”的基础。
第二，按照简便易行的原则，不考虑农业生产品种、种植结构和产出水平，主要以农业生产季节数量为标准，参考土地质量，分区域对农业用地分等定级，并采取定额税的办法，确定亩均土地资源税税负；但要对亩均税额实行上限控制：如对产出一季的农业用地，亩征土地资源税10元，产出两季的，亩征20元，产出三季的，亩征30元。
第三，已经确定的土地资源税税收标准，亩均税额保持长期不变，以村为单位的税收总额可随农业用地数量的增减，每3年调整一次；其间增减的农业用地，其土地资源税任务由土地实际使用者承担。
第四，制定土地资源税减免政策，具体可按现有农业税减免比例执行。
第五，村级集体组织为土地资源税的纳税主体，禁止任何单位和个人以任何名义直接向农户收取土地资源税。
2、严格按照村民自治原则，筹集、管理和使用村级资金。
第一，继续采取村提留的办法，向承包土地的农户收取村干部报酬、五保户供养、办公经费三项费用。村提留的比例，不超过土地资源税正税的40%；村级组织只负责组织村内公益事业建设，村内公益事业建设资金，严格执行“一事一议”制度，是否收取、如何收取、收取多少，均由村民代表大会讨论决定，真正实行民主决策；村内公益事业建设资金，只对承包土地的人口收取，按照“无偿筹资、有偿用工”的原则，在确定投资数量和用工数量的基础上，实行投资、投劳两线运行，分别算账。
第二，除农税征管部门有权按照政府核定的标准和税额向村级组织收取土地资源税以外，各级政府组织及其部门无权以任何形式给村级组织下达包括服务性收费在内的任何筹资筹劳任务；村提留和村级公益事业建设资金属于集体所有，由村级组织负责管理和使用，任何单位和个人无权以任何形式和名义跨村平调使用村级资金，不得实行“村有乡管”或“资金、账目双代管”；除遇特大洪涝灾害和其他突发性事件以外，跨村使用劳动力一律根据自愿、有偿的原则，由用工单位或个人与农民协商解决。
第三，村级组织使用集体资金，实行村务公开、村民监督和上级审计。村提留和村内公益事业建设资金的使用，实行专款专用、分别做账，严禁将“一事一议”资金作为村提留使用；对村级财务实行“双公开”，一方面向村民公开，定期公布收支账目，一方面对上级政府公开，将村级收支账目报送农经管理部门；由村民大会选举产生村民理财小组，负责对村级财务进行全过程监督管理；赋予政府农经管理部门村级财务审计职能，负责对村级财务进行定期审计或抽查审计，并根据群众反映进行有针对性的审计。
3、税费负担的交纳。
第一，承包土地的农民在村社区内部从事农业生产不再作为纳税主体直接向政府纳税，只向土地集体所有者的代表——村级组织交纳土地承包费(即地租)，土地承包费包括土地资源税和村提留两部分，村级组织作为土地资源税的纳税主体，按照上级政府核定的标准和税额，用土地承包费的一部分向农税征管部门交纳土地资源税。
第二，对只保留土地承包权力而不直接承包土地，并与村级组织签订契约5-10年的农民（具体期限由村民大会事先讨论决定），不承担土地承包费和村内公益事业建设资金任务；对与村级组织签订土地承包合同，而又将承包地转让出去的，要由土地流转双方签订流转协议，明确土地承包费和村内公益事业建设资金的承担主体，村级组织按照协议规定收取土地承包费和村内公益事业建设资金。
第三，农民交纳土地承包费和村内公益事业建设资金，可采取或“交钱”或“交粮”或“钱粮并行”的办法，如果需要农民交粮，必须事先公布粮食收购价格，与愿意交粮的农民签订收购合同，并实行农户与购粮单位、农户与村级组织、村级组织与农税征管部门四方分别结算的办法，不允许代扣、代缴、代结。
第四，在以下3种情况下，村级组织有权收回农民的承包地：承包土地而又抛荒土地达一年者；承包土地而又不交纳土地承包费和村内公益事业建设资金达一年者；转出承包地而又因不签订流转协议、造成无人交纳土地承包费和村内公益事业建设资金达一年者。对被村级组织收回承包地的农民，只保留其承包土地的权力，5-10年内不得重新直接承包土地（具体期限由村民大会事先讨论决定）；村级组织有权对收回的承包地实行集体统一经营或重新发包经营。
（二）配套改革要连动进行
1、取消乡级财政，建立县乡一体的、由县级财政统筹的公共财政体制。一是将乡级政府的人权、财权和事权统一收归县级政府，取消乡级财政，建立由县级财政统筹预算乡镇财政收支的财政管理体制，县级政府及其部门给乡级组织下达的所有事项、安排的所有人员，全部由县级财政预算开支，不得留任何缺口；二是转换县乡政府职能，按照“政企分开”原则，将其现在承担的经营性职能全部剥离，推向市场，完全脱离与政府行政和财务的关系；三是经过严格核定、由政府及其部门负责收取的、带有“对象性”的行政事业性收费，一律作为县级财政预算收入，其人员工资和征收费用纳入县级财政预算开支，实行收支“两条线”；四是由县级政府按区域合理设置地税征管部门，并作为农税征收主体，按照政府核定的标准和税额，具体负责向村级组织收取土地资源税，上交县级财政部门，除此之外，农税征管人员不得借征收土地资源税的名义，“搭车”任何其他税费。
2、进行县乡村机构改革连动，做到全部“消肿减支”。一是在转换政府职能、由县级财政统筹预算收支的基础上，合理确定乡级组织的机构数量和人员编制，乡级组织无权通过自收自支，自设机构、自聘人员；二是彻底改革乡级组织用人制度，全部实行竞争上岗，对落聘人员，由县级财政给其发放3年基本工资、购买失业保险后，自谋出路，真正使乡级组织改革做到既“消肿”又“减支”；三是在转换县级政府职能的基础上，按照减事、减人、减机构、减开支的原则，进行县级机构改革，并真正做到既“消肿”又“减支”。
3、按照“政府拿钱做政府的事，农民拿钱做社区的事”的原则，严格划分农村公共品供给责任。一是合理确定村级组织的公共品供给责任，将村级供给责任界定为“村内公益事业”，由村级组织按照“一事一议”的办法向农民筹集建设资金；二是跨村跨乡的道路、水利工程等公益事业建设资金，由县乡政府财政和争取上级投资及外部投资统筹解决；三是鼓励民间资本投资农村公共品建设，缓解县级财政压力，如在县级财政承担农村中小学九年义务教育主要责任、统筹解决大部分教育经费的基础上，吸引民间投资、鼓励发展农村中小学民办教育，改革乡镇卫生院管理体制，实行“民投、民管、民营”。
注：1、本表2001年和2002年数字来源于当年A县农村税费改革领导小组办公室所制《农民负担税费和劳务归户汇总表》；需要说明的是，原来的两个表格分别形成于2001年3月31日和2002年4月26日，都处于农村税费征收工作还没有开始的阶段，也就是说，该县“一事一议”筹款“两工及其以资代劳筹款”、“二、三产业交积累金数”、“抗旱排涝费”、“水圩费”、“农技畜禽防疫”等费用的数量，都是事先计划好的，不仅量大，且由县里将计划下达到每个乡，乡镇将计划下达到每个村，分配具体、详细，数量精确到小数点以后两位数，使计划变成了必须完成的任务。
2、该县提供的上述两表格中的各项指标，在表格中都已经具体落实到各个乡镇。
对乡村支教的看法篇3
党员电化教育是党组织利用录音、录像、广播、电视、电影、电脑网络等现代化传播媒体，对党员进行有组织的、优化的教育活动。永仁县从1991年开始，经过多年的努力，形成了县电教中心、乡（镇）电教工作站、村电教播放点三级电化教育网络，为提高全县农村党员、干部的素质，促进农村经济发展发挥了作用。随着新形势的发展，农村党员电教工作出现了一些与时展不相适应的问题，影响了电教功能的发挥。一是认识不足，重视不够。少数基层党委对实施党员电化教育工作缺乏认识，甚至认为实施党员电化教育就是给钱给设备，有“等、靠、要”的思想。少数村干部认识不高，对组织播放收看电教片缺乏应有的热情和责任心。农村党员电化教育工作一般只是在一年一次的民主评议党员，入党积极分子培训，农村党员、干部实用技术培训时进行播放。以2002年为例，全县仅组织播放收看了158场次、340小时，平均每个村党支部不足3场、6个小时。二是党员居住分散，集中收看难。我县96%是山区，交通不便，农村党员居住分散，平时组织播放收看很难集中，进行巡回播放也较困难。好不容易集中一次，还要解决食宿问题，无形中增加了播放收看成本。有些村的党员电化教育仅局限于村支委和村委会干部一班人，对普通党员不能产生影响。三是投入不足，不能满足需求。县、乡财政都比较困难，对党员电化教育投入十分有限，多数乡镇没有投入，党员电化教育基础设施十分薄弱，片源少。目前，65个村级播放点有电视机62台，录像机3台，vcd机10台，35个村委会建有电视插转台，7个村委会和3个社区通闭路电视。各电教点虽有管理制度，但执行不严，电教设备不同程度受到损坏，再加上有些设备年久老化，近40%的播放设备不能正常工作。县电教中心电教片库仅有460本电教片，一年只能为各乡镇电教工作站订购一套省电教中心制作的电教片，内容有局限性，针对性差，无法满足农村经济社会发展的需求。针对存在的问题，要从以下几个方面来加强农村党员电化教育工作。（一）发挥党员电化教育的优势，推动农村党员、干部“素质教育工程”全面实施。农村党员、干部“素质教育工程”单凭集中培训，经费压力大，普及范围和经常性教育无法保证。电化教育可以解决农村党员、干部培训教育传统方式中经费缺、教师少、信息滞后等问题。我们要大力开展党员电化教育，把党员电化教育
作为提高农村党员、干部素质的主要手段。开展“党员电教播放周”活动，每月第一周作为电教活动周，选送1~2部电教片在县电视台播放，有条件乡镇和村委会利用插转台和闭路电视组织收看1~2部电教片。村级播放点在每季度的党课教育中，开展2~3小时的电化教育。（二）设立党小组、家庭电教点，扩大农村党员电化教育影响力。农村党员电化教育阵地要向党小组、家庭延伸，建立党小组、家庭电教点。党小组、家庭电教点由村党支部领导，村党小组负责组织实施，电化教育以党小组活动和有条件的家庭召集亲戚朋友、邻居参加的方式开展。家庭电教点的工作主要从以下几个方面来抓：一是要选好党员家庭电教点。在设立党员家庭电教点上，坚持党员自愿申请，村党支部把关，乡镇备案的原则。设立党员家庭电教点的党员必须是政治觉悟高、组织观念强、热心为党员群众服务的中共正式党员。同时，把党员家庭电教点的做法，积极向有播放条件的非党员家庭推广。二是对党员家庭电教点进行年终考核评比。对播放工作开展得好，确实促进了农民学科学、用科学，提高了农民素质的播放点，各级党组织要对其进行表彰，树立起典型，发挥示范作用。三是确保党员家庭电教点的片源。片源由县电教中心和乡镇电教工作站统一为党员家庭电教点免费提供，内容根据党员群众自身需求和实际需要自由选择。四是开通党员电教热线服务电话。县电教中心和乡镇电教工作站向社会公布电教热线服务电话，提供新片预告、信息互动、片库查询等内容的服务，满足广大党员群众“学政策、学技术、早致富”的需求。（三）建立乡镇电教片库，增强播放的实用性和针对性。县电教中心根据全县产业结构调整的实际，添置电教片，各乡镇投入资金建立电教片库，以解决片源不足，针对性、适应性不强的问题。在增加片源的同时，还要加强电教片库纵向、横向交流。乡镇电教工作站经常保持与县电教中心及兄弟乡镇电教站的联系，互通有无。这样，既可充分发挥电教片的使用效能，又能以借代购，节省经费。（四）建立健全各项管理制度，促进电教工作的规范化、有序化。乡镇要尽量配备专职电教员，从文化站明确一名工作人员重点抓电教工作。县、乡两级有计划、分批地对农村电教播放员进行电教知识培训，相互交流经验，提高播放质量。完善和落实《电教工作人员岗位责任制》、《播放设备管理制度》、《定期播放
和收看制度》、《电教教材发放制度》、《定期检查电化教育工作制度》和《电化教育考核奖惩办法》等制度。加强督促检查，每年对先进的电教工作站、播放点和优秀的电教工作者进行表彰。
对乡村支教的看法篇4
【关键词】 义务教育 城乡差异 保障机制
随着我国社会主义市场经济制度的实施和完善，我国城乡经济和社会发展取得了举世瞩目的成就，城乡面貌和居民生活水平得到了极大改善。同时，国家对教育投入的逐年增加，使得义务教育事业也得到了长足发展。但由于教育体制的弊端、农村人口众多、农村经济发展缓慢等原因，使城乡义务教育发展出现不均衡现象，这严重影响了义务教育的发展和整体国民素质的提高。
1. 我国城乡义务教育差异程度分析
1.1我国城乡义务教育经费投入的差异对比
农村与城市义务教育经费投入差异明显。以2010年为例，农村小学教育经费为3041.97亿元，农村初中教育经费为1842.18亿元，农村义务教育的经费总额为4884.16亿元；城市小学教育经费为4642.60亿元，城市初中教育经费为3152.37亿元，城市义务教育经费总额为7794.97亿元，是农村义务教育经费总数的1.59倍。
城乡义务教育不仅在总量上存在差异，在生均经费方面的差异也很明显。2010年农村小学和初中所获得的各项政府性资金投入均低于城市小学和初中。小学资金投入差异率在5.22%—13.68%，其中差距幅度最小的是生均预算内教育事业性经费支出，而差距最大的是生均公共经费支出；初中资金投入差异率在4.66%—12.88%，其中差距幅度最小的是生均预算内公共经费支出，差距最大的是生均公共经费支出。详见表1。
根据2009年与2010年全国城乡义务教育经费生均支出情况，可以得出2009年和2010年城乡义务教育经费生均支出差异变化趋势对比，见图1。从图中可以看出，小学阶段，2010与2009相比，农村和城市的生均公共经费支出差异有扩大趋势；初中阶段，2010与2009相比，农村和城市的生均公共经费支出差异扩大趋势愈加明显。
1.2我国城乡义务教育办学条件的差异对比
从城乡中小学办学条件来看，除农村中小学生均校舍面积指标高出城镇水平之外，其他各项指标基本差于城镇。以小学为例，2009年，农村生均危房面积（1.2平方米）是全国平均水平（0.83平方米）的1.45倍，是城镇生均危房面积（0.41平方米）的2.97倍；从城乡生均计算机台数来看，农村（0.03台）是全国平均水平（0.04台）的3/4，是城镇（0.06台）的1/2；从生均图书藏量来看，农村（14.47册）是全国平均水平（15.16册）的19/20，是城镇（15.97册）的9/10；生均固定资产总值，农村（4381.23元）是全国（4960.82元）的9/10，是城镇（5636.34元）的4/5，其中差距幅度最大的是生均危房面积。与小学类似，农村初中在办学条件方面也与城镇存在一定差距，详见表2。
1.3我国城乡义务教育师资条件的差异对比
师资条件的一个重要方面是教师的学历层次。从学历层次看，农村中小学与城镇乃至全国平均水平都存在较大的差距。以小学为例，2009年，学历为研究生和本科的教师，城镇占全国的85.09%和63.43%，而农村仅为14.91%和36.57%，比城镇分别低70.18个百分点和26.86个百分点；在专科以下（含专科）学历的教师中，农村占全国的比重为58.21%、75.22%和85.66%，比城镇的41.79%、24.78%和14.34%分别高出16.42%、50.44%和71.32%。与小学类似，农村初中教师在学历构成上也与城镇存在较大差距，详见表3。
资料来源：2010中国教育统计年鉴相关数据计算整理
通过上述分析可以看出，目前我国城乡义务教育投入经费、办学条件、师资力量三个方面都存在一定差距。经费方面，无论是从生均教育经费还是生均预算内教育经费来看，城镇中小学都高于农村，其中差距最大的是生均公共经费；办学条件方面，无论在生均计算机数量、生均图书藏量，还是在生均固定资产总值等办学条件上城镇中小学均优于农村，而其中生均危房面积差距最大；师资力量方面，城镇中小学教师在学历构成方面明显优于农村，农村具有研究生和本科学历的教师数量远远低于农村，大多数教师只拥有高中或高中以下学历。可以说以上义务教育资源供给的城乡不均等是导致我国城乡义务教育教学质量和教学效果存在较大差距的直接原因。
2. 我国城乡义务教育差异的政策原因
2.1义务教育支出责任与财力不匹配
在以县为主的义务教育财政管理体制下，政府间义务教育领域的事权和财权划分上存在着严重的不对称现象。中央、省和市层层从下级政府集中财力，但却对义务教育不负主要责任，承担义务教育主要供给任务的县级政府的自有财力却相对薄弱，经过多年的财源培植，县乡许多潜力很大的财政收入项目或者是被上收，或者是变成与上级共享。这种支出责任与财政能力不对称的现象严重加剧了基层政府的财政负担，加剧了农村义务教育经费紧张的矛盾。特别是对欠发达地区的农村来说，由于自身财力困难，再加上税费改革使基层政府的财政缺口不断扩大，成为农村义务教育积极稳定发展的一大隐患，直接影响农村义务教育资金投入的可持续性，导致农村义务教育经费问题向农民转移，加重了农民的负担。
2.2政府间转移支付制度不完善
政府间转移支付是城乡义务教育实现均等化的重要手段，但是我国的政府间转移支付制度不完善，未能充分发挥其促进城乡义务教育均等化发展的重要作用。第一，一般性转移支付规模过小。对义务教育进行的一般性转移支付大多以税收返还的方式进行，经济发达地区享受的转移支付资金较多，贫困地区只能得到较少的资金；第二，专项转移支付项目没有明确的界定。专项转移支付的资金多用于临时性的项目，例如危房改造与教学设备的添置等，对于日常维持学校运行的必要经费却没有给予足够的支持；第三，缺乏有效的监督机制。义务教育转移支付由于缺乏有效的监督机制，随意性大，被挪用的情况屡屡发生，中央财政大规模的投入并没有带动地方财政收入的相应增长，使得总体上农村义务教育财政投入增幅不大，难以实现农村义务教育的地区间均衡发展。
2.3城乡二元结构的制度约束
由于城乡分离的户籍制度，以及由它衍生的城乡二元结构，使大部分农村人口长期滞留于农村。目前，虽然农村地区义务教育已免交学杂费，但对于一些连维持生计都困难的贫困家庭来说，仍难以承担。为了养家糊口，部分贫困家庭的学生只能辍学外出打工。因此，农民学生所拥有的受教育机会是被打了折扣的，在教育的起跑线上就与城区学生拉开了距离。其次，城乡二元结构使有限的教育经费主要集中于城区，农村教学设备的不充足，师资结构不合理，导致教学水平远远低于城区同期水平。最后，城乡居民教育意识与教育观念的不同。城市家庭总体上对子女有着较高的教育期望值。而地处偏远山区的农村，受封闭的自然环境的限制和经济贫困的影响，许多家长教育意识落后，看不到教育的潜在效益和长远效果。
3. 促进我国城乡义务教育均衡发展的对策建议
城乡义务教育发展的不均衡既严重阻碍了义务教育公平性的实现，也制约了城乡经济的和谐发展，必须以更为有力的制度和政策保障教育均衡发展，针对城乡义务教育存在较大差异的方面，从公共经费投入、办学条件和师资水平等方面加以改进，尤其要明确政府责任、完善转移支付制度以保障教育经费的充足投入。
3.1完善农村义务教育经费保障机制
要提高农村义务教育经费保障水平，缩小城乡间生均公共教育经费过大的差距，关键是要在明确各级政府责任的基础上，完善农村义务教育转移支付制度，确定合理的转移支付分担比例，重点增加对农村公共教育经费的投入。在实行转移支付时，对于不同地区间财政能力的差异，要按照财力均等化原则，由中央政府通过特定的手段进行纵向转移支付，然后由中央政府组织各地区政府间进行直接的横向转移支付。从中国的现实情况来看，这种方式是既有必要也有可能实行的，而进一步加大对民族地区、边疆地区以及粮食主产区、矿产资源开发区、生态保护任务较重地区农村的转移支付力度，同时继续保持国家对贫困地区义务教育专项资金的投入，才能遏制不同地区之间城乡享受义务教育的差距扩大。
在转移支付具体运作过程中，要确定各级政府在支付义务教育经费中所应承担的比例，使各级政府承担起应负的责任，特别是县级以上的政府。具体来说，由国务院制定义务教育经费投入的各项标准，包括生均公共经费、教师工资基本标准、学校办学条件基本标准和生均事业性经费基本标准；省级政府根据国家制定的基本标准，结合各省的实际情况，制定符合当地实际需求的具体标准，包括确定省级、市级财政转移支付比例、省级政府对中央转移支付的配套资金比例、县级财政用于公共经费和事业性经费比例等，由中央及省级政府财政部门进行合理划拨。并且，根据各地区经济实力的差距，对各级政府承担的比例进行微调，逐步缩小地区间财力差距，保障农村义务教育经费的投入。
3.2加强农村义务教育基础设施建设
改善农村的办学条件，促进城乡义务教育均衡发展，重点在于针对城乡生均危房面积差距进一步实施农村危房改造工程并加强基础设施建设。第一，以中央为主和省级政府为辅设立中小学危房校舍改造专项资金。县级政府应将农村中小学学校建设和校舍维护作为重要发展工作和基础设施统一规划实施，在政府支出预算中单独列示“中小学校舍维护、建设经费”项目。地方政府也需匹配资金，与中央和省级政府的中小学危房改造专项基金一同用于地震、洪涝等自然灾害严重、危房高发地区的危险校舍改造。第二，大力推进农村寄宿制学校建设工程。先在个别学校布点分散的地区进行试点，建造学生宿舍，解决山区和农村偏远地区学生上学难、路途远的问题，然后在全国农村地区推广，这样既能帮助学生节省时间，提高学习效率，也能保障学生安全。第三，更新农村学校的教学设备，逐步使所有学校符合办学条件标准，达到基本教学要求。对于贫困县、乡要先解决中小学课桌椅陈旧、短缺问题，更换或是添置新的课桌椅，满足学生日常教学需求。同时为农村中小学配备现代化的教学设备和必要的健身娱乐设施，如实验室、多媒体教室、图书馆、钢琴、风琴和体育器材等，逐步缩小城乡间办学条件的差距。
3.3强化农村义务教育师资队伍建设
师资力量分布不均也是城乡义务教育差异中影响深刻的因素，农村地区具有研究生和本科学历的教师较少，大多数教师只拥有高中或高中以下学历，这种教师学历不达标的现象是亟待解决的。第一，提高教师素质。与城市教师相比农村教师普遍的学历低，教学能力不强，这就要求各级教育管理部门依法履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职称评定等职能，为在职教师提供继续教育和进修培训的机会，以提高农村教师的学历层次和业务水平。更要建立城乡教师交流机制，实现城乡教师的合理流动和交互发展，为农村义务教育提供优秀的师资保障。第二，切实提高农村教师的工资待遇。由于农村地区中小学校教师待遇低、生活条件差、工作环境艰苦、个人发展机会少，造成骨干教师流失，也难以吸引优秀的教师资源。因此，应该实施政策倾斜，提高生活条件较差地区教师的待遇，保障农村教师工资、奖金、福利、“三险一金”等待遇优先落实，以经济政策引导高学历教师向相对落后的地区流动。各级政府部门设立专项经费对长期坚持在农村工作的教师发放特殊津贴和实施安居工程，使农村教师也可得到与城市教师基本相同甚至更高的待遇。
黑龙江省教育教学改革项目《公共管理人才培养与社会公共服务互动机制研究》（JG2012010323）阶段性成果
参考文献：
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作者简介：刘萍，1966年出生，黑龙江省青冈人，哈尔滨商业大学教授，博士，研究方向：公共管理理论与方法。
张慧妍，1985年出生，哈尔滨人，哈尔滨商业大学2010级行政管理硕士研究生。
对乡村支教的看法篇5
然而，空谈误国，实干兴邦。《乡村教师支持计划》这项助力乡村教师发展的优秀顶层制度设计，要想不折不扣地在乡村学校“落地生根”直至“开花结果”，唯有将宏观政策细化分解成可操作的微观措施与办法贯彻执行下去，一旦政策的执行“打折”、“缩水”，效果就无从谈起。
自甘肃省《乡村教师支持计划》出台以来，玉门市积极响应，立足实际，发挥优势，多措并举，深入贯彻落实《计划》内容，在改善乡村教师工作条件、加强乡村教师队伍建设，提高乡村教师地位待遇，促进乡村教师专业成长、实现城乡教育均衡发展等一系列工作中亮点频出。
师德师风强化教师责任意识
玉门市教育局结合“两学一做”学习教育活动，紧紧围绕对广大教育工作者提出的“做有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心”的要求，组织开展“铸师魂、强师能、比奉献、看业绩”主题教育活动，增强了教师的职业认同感、归属感和幸福感，引导广大教职工扎根基层、无私奉献，静心教书、潜心育人，努力办百姓家门口的好学校。
将“师魂”建设作为提升乡村教师综合素质、人格风范、职业操守和形象表率的根本任务，通过在教师队伍中开展“学习党规、学习教育法规、研读教师专业标准、解读教师职业道德规范”活动，以学促做，带动广大教职工增强大局意识、责任意识、看齐意识，进一步统一了教师的思想认识。开展了“教师职业标准大讨论”，提出了新时期人民满意的好教师的“十条标准”，让教师自觉对照“十条标准”激励、反思、鞭策和要求自己，努力争当学生欢迎、家长认可的好老师。制定出台了《玉门市教师十不准》，并由各学校将“十不准”纳入教师师德师风承诺，实行师德师风“一票否决制”。
深入实施“先锋育才”行动，教育引导广大教师坚守“园丁”工作岗位，倾心为孩子们的茁壮成长无私奉献。骨干教师带头倡导爱教育、爱学校、爱学生的“三爱情怀”，通过举办比赛，组织活动，选拔师德标兵做专题报告等形式，用身边的人和事教育影响教师，引导广大教师用心去感悟教育，用笔墨去描绘教育，将满腔热忱化作教书育人的具体行动，维护教育的尊严和形象。引导乡村教师自觉践行“多一些满足感、少一些牢骚话，多一些责任意识、少一些攀比心理，多一些相互谦让、少一些相互排斥，多一些沟通交流、少一些自我封闭，多一些儒雅之风、少一些世俗习气”的“五多五少”要求，用良好的师德和形象去影响、教育学生。大力宣传敬业精业、业绩突出、学生欢迎、社会公认的优秀教职工，让他们在师生中受尊重、有威信，在学校里有地位、有舞台，在工作上有荣誉感、成就感。
政策引导激发教师工作热情
如何让广大农村教师扎根基层、在坚守中成就人生，是推进城乡教育一体化发展的根本所在。因此，玉门市始终坚持在教师配备上向农村倾斜，凡是民生实事和事业单位招考的教师全部安排到移民乡工作，从重点师范院校招录的教师分配向老乡镇倾斜，最低服务期限不少于5年。
2016年，通过校园招聘为农村学校补充8名中小学教师，通过事业单位招考为农村学校补充28名中小学教师；2015-2016年学年通过深化城乡结对帮扶，让城市优秀教师“沉下去”，农村骨干教师“浮上来”，去年选派32名城市学校校长、中层干部到农村学校支教一年，并组织城乡教师轮岗交流360人次，有效缓解了农村教师数量不足、骨干教师紧缺的矛盾。
解决了数量问题，还需要有质量意识，为此，玉门市通过“四看”活动激发了教职员工立足岗位、比学赶超的工作热情。一看教师的课堂教学水平。将课堂教学作为评价教师工作的重要标尺，积极推进高效课堂建设，农村教师驾驭新课程、新教材的能力不断提高。二看学生的学业成绩。坚持以教育教学为中心、质量为核心的评价体系不动摇，旗帜鲜明地抓质量，褒扬岗位贡献大、服务质量高的教师，在教师中形成人人“比学赶超”的良好局面。三看学校的办学特色。深入实施“一校一品”特色创建活动，深化体育艺术教育，积极开发校本课程，带动农村学校特色办学品牌化。让农村学生参加经典诵读、艺术展演、广场文化等各种活动，全面推行新农村少儿舞蹈美育工程，舞蹈代替了课间操，给学校注入了新的生机和活力，孩子们更加阳光、开朗、自信，农村教师的自身素质也得到相应提高。四看群众的口碑。将百姓满意不满意、群众认可不认可作为衡量教师和学校工作的唯一指标，认真听取社会各界、学生家长对教育的意见建议，不断完善“家长评学校、学生评教师、教师评学校”的机制，通过互动交流，不断提升了乡村教师的教育教学水平。
多管齐下提升队伍整体素质
一直以来，玉门市教育系统倡导“一名教师一盏灯、一名校长一面旗”，明确提出“上好课是最大的师德”，隆重表彰教育战线涌现出的师德标兵、优秀教师、优秀班主任和优秀教育工作者，坚持用榜样的力量激励广大教职工主动钻研教育教学，提高教书育人质量，争当“教学尖子”和“行家里手”。特别是关注乡村教师，采取多种途径，实施“乡村教师素质提升工程”为农村教师的专业成长提供空间。
为了进一步提升农村教师整体素质，玉门市做了许多探索。首先在广大农村学校实行农村年轻教师“1+1导师制”培养计划，为执教5年以下的乡村教师聘请“导师”，做好传、帮、带和扶志、换脑、造血、夯基等工作，年轻教师的教育教学水平明显提升。其次选派农村骨干教师赴先进地区参加培训，组织农村教师参加现代教育技术培训，邀请艺术学校志愿者团队为农村学校培训兼职艺术教师等，带动年轻教师学习特长、一专多能。还在各学校实施“阅读经典、丰富人生―教师读书计划”，让教师在读书中成长，为孩子终生发展打好人生底色。
为了进一步缩小城乡差距，该市积极落实《玉门市城乡教师轮岗交流办法》，通过结对帮扶，城市带农村、大校带小校、强校带弱校，教师轮岗交流、“捆绑式”支教等方式，安排城市学校校长到农村挂职，全程参加挂职学校的教育教学活动和重大决策；开展学科联盟、送教下乡等主题活动，探索“互联网+教育”模式，打造优质“空中课堂”，实现共同发展。
改善条件鼓励教师扎根基层
玉门市是全省17个插花型贫困县之一，根据《玉门市乡村教师支持计划（2015 ―2020年）实施办法》，玉门市教育局制定了《玉门市乡村教师生活补助发放办法》，在落实乡村教师现有各项补助的情况下，乡村学校在编在岗教师（含特岗教师、省民生实事项目教师、基层服务教师、三支一扶人员、西部志愿者、支教人员）根据乡村学校自然环境、距城区距离、交通状况及工作生活条件等综合因素，享受相应生活补助，涵盖所有农村中小学校、幼儿园，全年按12个月计发。现有650名乡村教师享受乡村教师生活补助，要求调动进城的农村教师明显减少，出现了城市教师向农村学校“回流”的新气象。
在提高待遇的基础上，玉门市密切关注乡村教师身体健康，市财政投入资金35万元，严格落实乡村教师每年体检1次的政策，组织全市乡村中小学、幼儿园教师在玉门市第一人民医院、玉门市中医院进行全面体检，做到“无病防范，有病医治”。此外，教育局每年组织教职工篮球赛、排球赛、乒乓球赛、春季越野赛等体育活动，促进教职工身心健康发展。针对当地乡村幼儿园教职工主要由各学区自聘，教师待遇低，人员流动性大。玉门市自2013年10月起，由市财政每年列支120万元，给予农村幼儿教师每人每月500元的生活补助，极大的稳定了乡村幼儿教师队伍，使乡村幼儿园的保教水平大幅度提高。
三项机制推动教育优先发展
经费投入是教育发展的必备条件，玉门市通过建立经费保障机制，给教育减负。教育投入“一个比例”和“三个增长”全面落实，2015年一次性补齐了历年欠拨的教育经费，加上改薄配套项目资金总计达6500万元，是上年的2.6倍，所有项目如期完工。2016年，又投资8000万元新建学校，列预算264万元普及免费高中教育，全面免除玉门一中、石油中专新生的学费、住宿费、教材费，政府优先发展教育成为新常态下的新亮点。
政府重视是教育发展的先决条件，玉门市通过建立政策扶持机制，给教育助力。玉门市四大班子和相关部门每年都组织开展教育工作专题调研，制定优惠政策，解决教育难题，为教育办实事、办好事。2016年，市财政设立了240万元的教育质量提升资金，解决了高中教师加班补课和城乡中小学班主任津贴发放问题，高中补课不再收费，班主任津贴由财政保障支付；农村学校的145万元暖气费差额由财政全额补助；整合公租房和教师周转宿舍建设资金，建成偏远乡镇教师周转宿舍、公租房101套，改善了生活条件，稳定了教师队伍。
对乡村支教的看法篇6
关键词：乡镇；财政；农业税；改革
2004年7月5日至6日，全国农村税费改革试点工作会议在北京召开。中央在2000年以来农村税费改革试点的基础上，决定从今年起全面取消农业特产税，推进减征、免征农业税改革试点，用五年时间在全国范围内全面取消农业税，同时推进综合配套改革。今后的五年里，农民负担将进一步减轻，改革的效果也将进一步明显。但农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将进一步减少乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾，使乡镇财政在“后农业税时代”陷入困境。
（一）“后农业税时代”乡镇财政的困境及表现
农村税费改革的基本内容是“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”，全面取消农业特产税，用五年时间在全国范围内全面取消农业税。这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头。但乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下，也难以为继，资金缺口问题终于“浮出水面”，“三个缺口”——预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。其具体表现为：
一、农村社会公共产品和公益事业资金短缺
在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡村兴办公益事业，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等面临新的困难。国家转移支付的数额有限，不可能对所有乡村的所有项目都照顾到，而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题，由于标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难等因素，就必然导致一些乡村，特别是农业县乡村和贫困地区乡村难以兴办公益事业，农民生产、生活条件的改善难以实现。
第一，农村义务教育经费严重不足。
农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。将对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。虽然在“后农业税时代”乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是，由于我国半数以上的县级财政状况并不乐观，以及多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。
第二，农村基础设施建设支出缺口较大。
农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。
第三，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。
目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。“后农业税时代”对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。
第四，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。
税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，进入“后农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。
二、收支不平衡，运转难保证
农业税逐渐取消，将进一步扩大乡镇财政的不平衡，使乡镇（村）政权的正常运转难以维系。
一方面，乡镇财政收入增加难。
一是乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小，应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。二是从今年起对烟叶以外的农业特产品不再征收农业特产税，农业税逐步降低税率并在五年内取消，乡镇财政失去了原来的主要收入来源。三是分税制改革后，留给地方的是一些小税种，税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，数额小，增长潜力有限。四是农村基础建设滞后，支农投入有限，制约了农村经济发展和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持运转和发展经济及社会事业发展中，各自的职能及事权划分不清，财权与事权不统一的问题十分突出。六是农业税新的“空挂”不断增加，一些乡镇采取借（贷）、干部拿工资垫交、用附加抵交正税等办法对上完成预算收入任务，隐藏着大量的“上清下不清”问题，税费尾欠连年存在，越积越多，从而影响财政收入的质量。
另一方面，乡镇支出经费口径依旧
农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转补资金有限，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。乡镇层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。村级层面上，原税改转补资金十分有限，只能考虑村干部工资，村内其他组织人员工资无暇考虑，致使村级基本运转没有财力保障。在今年，特产税取消和农业税下调税率后村级收入又将进一步减少，村级组织运转困难的局面进一步加剧。由于农村税费改革，村组干部报酬普遍偏低，就会导致农村没人愿意当村组干部的现象，造成村级工作难以正常开展。
三、乡村债务负担难以消化，且有增大趋势
据有关部门统计，在2002年全国乡镇债务高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。与此同时，乡镇财政的债务问题也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有:向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面:一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。
（二）“后农业税时代”乡镇财政走出困境的出路
进入“后农业税时代”，乡镇财政如果沿着税费改革前的老路继续走下去，是不可能有出头之日的。要使乡镇财政顺应改革的步伐，与新的经济形势相适应，就必须对乡镇的收支体制进行一系列的改革。
一、精简机构、削减冗员，减轻乡镇财政负担
据统计，我国财政供养人员中，由县乡财政供养的部分约占到70％。而同期县乡财政收入只占到全国财政收入的20％。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的80％左右。另据统计，乡镇一级需要农民养活的人员约1316．2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40％左右。
全面取消农业税后，中央财政本来就面临压力，很难再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”，因此，县乡机构臃肿的现象必须改变。必须按照小政府大社会的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用免征农业税的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精简乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担。
目前，从可操作的角度看，撤乡并镇应是一条可行的途径。国家发改委副主任王春正在2003年10月25日向全国人大常委会做报告时指出，到2002年底，我国已经有25个省份完成了乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的46436个减少到39240个。也就是说从1998年开始，中国五年间撤并了7400多个乡镇，平均每天撤并4个乡镇。当前我国行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。同时，撤乡并镇也符合我国农村城镇化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城镇化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。
同时按照精减、统一、效能的原则，合理确定乡镇职能、机构设置和人员编制。清退乡镇聘用人员，裁减超编人员，对现有干部实行民主推荐、竞争上岗、择优录用。同时，按照社会主义市场经济的要求，科学界定乡镇政府的职能和机构设置，切实减少行政审批，从抓生产经营，催种催收，真正转变到落实政策、行政执法、提供服务上来。
二、改革农村社会公共产品和公益事业投资体制
进入“后农业税时代”，农村社会公共产品和公益事业的体制主要由国家转移支付及村民“一事一议”方式加以解决。从国家转移支付角度来看，2003年国家测定的全国农业税及特产税的总额为近600亿，也就是说国家转移支付的资金总额在五年内每年可能不会超过600个亿。而实际情况是乡镇资金在税费改革后的缺口每年将在1200亿以上。保工资、保运转已成当务之急，已无财力对农村社会公共产品和公益事业进行投资。从“一事一议”角度来看，标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难，解决不了什么问题。所以农村社会公共产品和公益事业的投资体制必须进行改革。要大力鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾。从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共产品供给严重不足的状况。具体鼓励政策可包括以下几方面：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。
三、调整教育资源配置，推进农村教育改革
“后农业税时代”，乡镇财政发生着巨大的变化。由于财力的因素，农村教育资源的配置需重新进行调整。在农村教育上，首先要重新就中央财政和乡镇财政职能定位，这样更有利于解决当前乃至今后在这农村教育方面供给不足的问题。目前，在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承担为中央与县、乡共同承担，具体划分可考虑是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在经济发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展一般地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。与此同时，在农村教育中还可以通过合班并校、合理定员、竞争上岗、择优选聘等措施，调整优化农村中小学布局，精简优化教师队伍。按照危房改造同农村中小学布局调整相结合的思路，调整农村中小学布局。从实际出发，本着“小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置”的原则，合理规划和调整学校布局。以使农村教育资源的配置更加科学化。
四、健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制
完善乡镇财政职能，核心是明确乡镇的财权和事权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事项要逐步下放；对适宜于上级财政的事权要果断上收，不应采取与地方共担或变相让地方负担的办法。在乡镇财政体制的形式上，要允许各地结合实际制定相应的财政体制。在税种的划分上，允许乡镇有固定的、有增长弹性的、充裕的财源，甚至基础较好的乡镇，可以试行向“完全”的分税制体制过渡，将营业税、乡镇企业所得税、房产税、部分增值税等作为乡镇固定收入；一般性乡镇可实行目前的“双轨制”，可把未完全取消的农业税、城建税作为共享收入。乡镇递增上缴比例要适度。同时，要完善县以下的转移支付制度，对贫困乡镇和因不可抗力影响而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度。
五、进一步完善转移支付制度
“后农业税时代”，在税制结构没有大的变动的情况下，弥补乡镇财政缺口的一个最重要办法，就是依靠转移支付。
现行的转移支付制度存在规范性、与分税制的协调性、力度不够等一系列的问题，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。完善转移支付制度，需要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面予以展开。在目标上，首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。
转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。乡镇应得转移支付额，是地区支出需求与地区财政能力及其从中央或省得到的其它转移支付(如专项拨款)的差额。测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题，且一般仅包括经常性支出需求，不包括资本性项目需求。
六、实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题
乡村债务问题已成为乡镇经济发展的桎梏，也成为乡镇经济可持续发展的阻碍。因此，在“后农业税时代”，必须实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题。目前，可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。
参考文献：
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对乡村支教的看法篇7
2004年7月5日至6日，全国农村税费改革试点工作会议在北京召开。中央在2000年以来农村税费改革试点的基础上，决定从今年起全面取消农业特产税，推进减征、免征农业税改革试点，用五年时间在全国范围内全面取消农业税，同时推进综合配套改革。今后的五年里，农民负担将进一步减轻，改革的效果也将进一步明显。但农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将进一步减少乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾，使乡镇财政在“后农业税时代”陷入困境。
（一）“后农业税时代”乡镇财政的困境及表现
农村税费改革的基本内容是“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”，全面取消农业特产税，用五年时间在全国范围内全面取消农业税。这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头。但乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下，也难以为继，资金缺口问题终于“浮出水面”，“三个缺口”——预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。其具体表现为：
一、农村社会公共产品和公益事业资金短缺
在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡村兴办公益事业，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等面临新的困难。国家转移支付的数额有限，不可能对所有乡村的所有项目都照顾到，而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题，由于标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难等因素，就必然导致一些乡村，特别是农业县乡村和贫困地区乡村难以兴办公益事业，农民生产、生活条件的改善难以实现。
第一，农村义务教育经费严重不足。
农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。将对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。虽然在“后农业税时代”乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是，由于我国半数以上的县级财政状况并不乐观，以及多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。
第二，农村基础设施建设支出缺口较大。
农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。
第三，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。
目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。“后农业税时代”对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。
第四，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。
税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，进入“后农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。
二、收支不平衡，运转难保证
农业税逐渐取消，将进一步扩大乡镇财政的不平衡，使乡镇（村）政权的正常运转难以维系。
一方面，乡镇财政收入增加难。
一是乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小，应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。二是从今年起对烟叶以外的农业特产品不再征收农业特产税，农业税逐步降低税率并在五年内取消，乡镇财政失去了原来的主要收入来源。三是分税制改革后，留给地方的是一些小税种，税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，数额小，增长潜力有限。四是农村基础建设滞后，支农投入有限，制约了农村经济发展和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持运转和发展经济及社会事业发展中，各自的职能及事权划分不清，财权与事权不统一的问题十分突出。六是农业税新的“空挂”不断增加，一些乡镇采取借（贷）、干部拿工资垫交、用附加抵交正税等办法对上完成预算收入任务，隐藏着大量的“上清下不清”问题，税费尾欠连年存在，越积越多，从而影响财政收入的质量。
另一方面，乡镇支出经费口径依旧
农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转补资金有限，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。乡镇层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。村级层面上，原税改转补资金十分有限，只能考虑村干部工资，村内其他组织人员工资无暇考虑，致使村级基本运转没有财力保障。在今年，特产税取消和农业税下调税率后村级收入又将进一步减少，村级组织运转困难的局面进一步加剧。由于农村税费改革，村组干部报酬普遍偏低，就会导致农村没人愿意当村组干部的现象，造成村级工作难以正常开展。
三、乡村债务负担难以消化，且有增大趋势
据有关部门统计，在2002年全国乡镇债务高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。与此同时，乡镇财政的债务问题也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有:向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面:一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。
（二）“后农业税时代”乡镇财政走出困境的出路
进入“后农业税时代”，乡镇财政如果沿着税费改革前的老路继续走下去，是不可能有出头之日的。要使乡镇财政顺应改革的步伐，与新的经济形势相适应，就必须对乡镇的收支体制进行一系列的改革。
一、精简机构、削减冗员，减轻乡镇财政负担
据统计，我国财政供养人员中，由县乡财政供养的部分约占到70％。而同期县乡财政收入只占到全国财政收入的20％。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的80％左右。另据统计，乡镇一级需要农民养活的人员约1316．2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40％左右。
全面取消农业税后，中央财政本来就面临压力，很难再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”，因此，县乡机构臃肿的现象必须改变。必须按照小政府大社会的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用免征农业税的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精简乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担。
目前，从可操作的角度看，撤乡并镇应是一条可行的途径。国家发改委副主任王春正在2003年10月25日向全国人大常委会做报告时指出，到2002年底，我国已经有25个省份完成了乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的46436个减少到39240个。也就是说从1998年开始，中国五年间撤并了7400多个乡镇，平均每天撤并4个乡镇。当前我国行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。同时，撤乡并镇也符合我国农村城镇化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城镇化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。
同时按照精减、统一、效能的原则，合理确定乡镇职能、机构设置和人员编制。清退乡镇聘用人员，裁减超编人员，对现有干部实行民主推荐、竞争上岗、择优录用。同时，按照社会主义市场经济的要求，科学界定乡镇政府的职能和机构设置，切实减少行政审批，从抓生产经营，催种催收，真正转变到落实政策、行政执法、提供服务上来。
二、改革农村社会公共产品和公益事业投资体制
进入“后农业税时代”，农村社会公共产品和公益事业的体制主要由国家转移支付及村民“一事一议”方式加以解决。从国家转移支付角度来看，2003年国家测定的全国农业税及特产税的总额为近600亿，也就是说国家转移支付的资金总额在五年内每年可能不会超过600个亿。而实际情况是乡镇资金在税费改革后的缺口每年将在1200亿以上。保工资、保运转已成当务之急，已无财力对农村社会公共产品和公益事业进行投资。从“一事一议”角度来看，标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难，解决不了什么问题。所以农村社会公共产品和公益事业的投资体制必须进行改革。要大力鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾。从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共产品供给严重不足的状况。具体鼓励政策可包括以下几方面：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。
三、调整教育资源配置，推进农村教育改革
“后农业税时代”，乡镇财政发生着巨大的变化。由于财力的因素，农村教育资源的配置需重新进行调整。在农村教育上，首先要重新就中央财政和乡镇财政职能定位，这样更有利于解决当前乃至今后在这农村教育方面供给不足的问题。目前，在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承担为中央与县、乡共同承担，具体划分可考虑是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在经济发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展一般地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。与此同时，在农村教育中还可以通过合班并校、合理定员、竞争上岗、择优选聘等措施，调整优化农村中小学布局，精简优化教师队伍。按照危房改造同农村中小学布局调整相结合的思路，调整农村中小学布局。从实际出发，本着“小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置”的原则，合理规划和调整学校布局。以使农村教育资源的配置更加科学化。
四、健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制
完善乡镇财政职能，核心是明确乡镇的财权和事权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事项要逐步下放；对适宜于上级财政的事权要果断上收，不应采取与地方共担或变相让地方负担的办法。在乡镇财政体制的形式上，要允许各地结合实际制定相应的财政体制。在税种的划分上，允许乡镇有固定的、有增长弹性的、充裕的财源，甚至基础较好的乡镇，可以试行向“完全”的分税制体制过渡，将营业税、乡镇企业所得税、房产税、部分增值税等作为乡镇固定收入；一般性乡镇可实行目前的“双轨制”，可把未完全取消的农业税、城建税作为共享收入。乡镇递增上缴比例要适度。同时，要完善县以下的转移支付制度，对贫困乡镇和因不可抗力影响而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度。
五、进一步完善转移支付制度
“后农业税时代”，在税制结构没有大的变动的情况下，弥补乡镇财政缺口的一个最重要办法，就是依靠转移支付。
现行的转移支付制度存在规范性、与分税制的协调性、力度不够等一系列的问题，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。完善转移支付制度，需要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面予以展开。在目标上，首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。
转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。乡镇应得转移支付额，是地区支出需求与地区财政能力及其从中央或省得到的其它转移支付(如专项拨款)的差额。测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题，且一般仅包括经常性支出需求，不包括资本性项目需求。版权所有
六、实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题
对乡村支教的看法篇8
关键词：城乡差距；居民收入；原因；实证研究
1.引言
改革开放以来，我国经济有了较快的发展。三十多年，我国经济增速平均在10% 以上，在经济高增长的同时，城乡居民收入差距却呈现扩大趋势，经历了螺旋式上升的过程。1978年我国居民城乡收入比为2.57：1，此后几年连续呈缩小趋势，1985年达到1.86：1。1985年以后城乡收入比的变化总体又呈上升趋势，2007年城乡收入比扩大为3.33：1，2010年城乡收入比例为3.23：1，绝对收入差距达到13190元。世界银行显示，国际上绝大多数国家的城乡居民收入差距之比为1.5：1，超过3：1的情况比较少见。从趋势和现状来看，我国城市居民和农民居民的收入差距状况已经十分严峻。中共十也把收入差距问题摆在关系全局的突出位置，指出要坚定不移地深化收入分配制度改革，着力解决收入分配差距较大问题。如何做出政策制定和调整，前提是搞清楚影响我国城乡收入差距的主要原因，以及各种原因对收入差距扩大趋势的影响水平和影响程度，这样政策制定就会有的放矢，实现精确调控。
2.我国城乡居民收入差距扩大的形成原因
我国城乡居民收入差距扩大的原因来自多方面。学者对此问题做过许多研究，有的面面俱到，有的关注一个点进行剖析。从什么视角分析这个问题？笔者基于两方面考虑。一个是能抓住我国城乡收入差距扩大这个问题的主要矛盾，另一个是能够实现定量化，也就是导致收入差距扩大的原因，能够通过一定的统计指标和变量来进行反应。鉴于此，将我国城乡收入差距扩大的形成原因归结为五个方面：
一是经济发展阶段。根据库兹涅兹倒U理论，当一个国家从农业社会向工业社会转变时，会出现城乡收入差距扩大状况，有历史必然性。在这个过程中，随着经济增长，居民收入差距会出现“先扩大，后稳定，再减少”的趋势。许多学者认为我国正处于倒U曲线的前期阶段，随着经济发展，会出现一定的城乡收入差距扩大现象。
二是二元经济结构。从生产力和生产关系来看，我国是城乡二元经济结构，特殊的国情是城乡收入差距扩大的重要社会背景。我国二元经济结构体现在以现代工业部门为主的城市经济与以传统农业部门为主的小农经济并存，在生产方式、生产规模、生产效果、资源投入、技术状况、产品交换方面有明显差异。这些差异导致城乡收入产生较大差距。
三是财税政策。财政税收的再分配调节作用弱化，城乡收入差距扩大的趋势没有得到有效遏制。长期以来，我国农村基本公共服务严重不足的状况，城乡公共财政非一体化，各类税费依然给农民造成一定的经济负担。当前亟待完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度，调整财政分配结构，把支持和保护农业作为公共财政的重点，把农村基本公共服务纳入公共财政支出范畴，使城乡居民共享经济发展的成果。
四是公共建设。城乡在交通硬环境和金融软环境上差异较大，基础条件的不同决定了居民增收的空间和潜力有差异。尤其是我国农村的基础设施薄弱是制约农村发展的重要瓶颈。在硬件方面，农村的公路、电网、通信网络、水利设施等条件较城市有很多差距，我国许多偏远山村至今尚未通车和通电。一些自然条件差、交通闭塞、易涝易旱靠天吃饭的地方，农民几乎失去了种田的积极性，怕投下去无收入，或投得多收得少，更谈不上农民增收。
五是教育文化。农村较城市已经输在起跑线上，劳动力素质和技能差异导致城乡收入差距。新中国成立以来，我国城市和农村的教育程度差距一直呈现扩大趋势，政策上一直是重城市而轻农村。城乡学校的数量差距大，教育经费投入差距大，师资待遇差距大，教育歧视依然存在，农民子女就学和高考政策等都存在城乡间的不公平性。无论从教育投入还是教育政策来看，农村都无法与城市相提并论，长期倾斜的教育政策让占学生数量绝大多数的农村学生一出生便输在了起跑线上。
3.我国城乡居民收入差距与影响因素之间关系的实证分析
从经济发展阶段、二元结构、再分配政策、公共建设、教育文化五个方面来看，对我国居民城乡收入差距扩大的影响程度、影响方向和影响水平是什么？表现出哪些规律和特征？本文基于我国1978年-2010年各类年鉴数据，将五个影响方面继续细化为七个指标，利用协整、格兰杰因果检验、多元回归、分位数回归四种定量方法，分析我国城乡居民收入差距与其影响因素之间的长期稳定关系、因果关系、显著性关系和敏感度关系。
3.1 实证分析一：我国城乡居民收入差距与其影响因素的长期稳定关系
我国城乡居民收入差距与其影响因素是否有统计意义上的长期稳定关系可以通过协整检验（Cointegration Test）进行分析。结果表明，1978-2010年我国人均国内生产总值水平、非农与农业部门的生产率差异、国家支农资金占财政支出比重情况、农牧业税占总税收比重情况、城乡居民的转移性收入差异、城乡社会投资差异、城乡教育文化支出差异七个指标对我国城乡收入差距有长期影响；财税政策对城乡居民收入差距的影响具有非同步性，税收和居民转移性收入的调节作用对城乡收入差距的影响非立竿见影，需要经过一段时间；教育因素对城乡收入差距的影响具有长期性，教育对居民收入的影响大约在七年以后显现出来；社会投资状况对城乡收入差距的影响传导时间较短，传导周期不超过两年。
3.2 实证分析二：我国城乡居民收入差距与其影响因素的格兰杰因果关系
我国城乡居民收入差距与其影响因素是否具有某种意义上的因果关系可以通过格兰杰因果关系进行分析。格兰杰因果关系检验（Granger Test of Causality）是根据历史数据用来分析不同变量之间因果关系的统计方法。当然，格兰杰因果关系不是绝对的逻辑认知，是一种统计判断方法。2003年诺贝尔经济学奖得主克莱夫·格兰杰建立该方法。本研究检验表明（10%置信水平），我国支农资金占财政支出比重这一因素是导致城乡居民收入差距的原因，影响的传导周期在一年左右时间；我国农牧业税占总税收比重是导致城乡居民收入差距的原因，影响的传导周期在一年左右时间；我国城乡居民的转移性收入差距也是导致收入差距的原因，影响的传导周期在三年左右时间；我国城乡居民的教育文化支出差异同样是导致收入差距的原因，影响的传导周期在五年左右时间。
3.3 实证分析三：我国城乡居民收入差距对其影响因素的依赖性及敏感性分析
我国城乡居民收入差距对其影响因素是否具有显著的依赖性以及敏感性多大可以通过回归方法进行分析。一方面利用多元线性回归方法分析整体的依赖性和敏感性，另一方面利用分位数回归方法分析不同阶段的依赖性和敏感性。
整体来看，1978-2010年我国城乡居民收入差距的产生显著依赖于非农与农业生产率差异指标、农牧业税占总税收比重指标、城乡居民转移性收入差异指标、城乡社会投资差异指标、城乡教育文化支出差异指标（5%置信水平）；随着我国人均国民生产总值（GDP）的增加，城乡居民收入差距缩小。进一步测定，人均国民生产总值（GDP）每增加1%，相应城乡居民收入差距的比例缩小0.05%；随着我国非农与农业部门生产率差距、城乡居民的转移性收入差距、城乡社会投资差距的进一步增加，城乡居民收入差距扩大。进一步测度，非农与农业部门的生产率差距的比例每扩大1%，相应城乡居民收入差距的比例扩大0.38%，城乡居民的转移性收入差距的比例每扩大1%，相应城乡居民收入差距的比例扩大0.06%，城乡社会投资差距的比例每扩大1%，相应城乡居民收入差距的比例扩大0.5%。
分阶段来看，一是在经济发展方面。随着我国人均GDP的增加，城乡居民收入差距的比例有缩小趋势。2000年以前人均GDP每增加1%，城乡收入差距的比例下将0.05%-0.08%。二是在二元经济结构方面。三十年来，随着非农与农业的生产率差距越来越大，城乡居民收入差距有扩大趋势，且这种影响先增强后减弱。三是在财税政策方面。农牧业税比重这一指标对居民收入差距的影响具有阶段性。当城乡居民收入差距的比例在2.57之下时，时间大约在2000年以前，影响较为显著，随着收入差距进一步扩大，时间上大约2000年之后影响不显著。城乡居民转移性收入差距指标对城乡居民收入差距的影响，在80年代初较为明显，之后不显著，进入90年代后随着收入差距的增大，尤其是收入差距比例扩大到2.86后，影响又开始显著。四是在公共建设方面。三十年来，我国城乡社会投资的差距扩大始终是导致城乡收入差距扩大的重要原因，但近年来这种影响有减弱趋势。五是在教育文化方面。1995年之前，我国城乡教育文化的差距对城乡居民收入差距有显著影响，之后这种影响关系逐渐减弱。
4.主要结论和建议
本文对于我国城乡居民收入差距扩大原因的研究结论和建议有：
一是改革开放以来我国城乡二元经济结构是造成收入差距的根本原因。我国农村居民是农业的主要生产劳动者，城镇居民是工业和服务业的主要从业者。农业与工业、服务业之间的生产率差异，导致农村居民与城市居民在劳动回报上巨大差距。从全国情况看，1984年我国农业人均年生产率为750元/人，工业和服务业的人均年生产率为2823元/人，两者相差3.7倍，是三十年来差距最小的一年。到2003年，我国农业人均年生产率为4801元/人， 工业和服务业的人均年生产率为31558元/人，两者相差6.6倍，是三十年来差距最大的一年。本研究表明，二元经济结构下的生产率差异与城乡收入差距具有很显著的相关关系，在具体影响程度上较其他因素最大。平均来看，农业与工业、服务业的产率差异每扩大1%，城乡收入差距扩大0.38%。
二是我国城乡社会性投资不均衡是造成收入差距的一个显著原因。近三十年来，在我国通过投资拉动经济、从而带动地方居民收入增长的发展模式十分显著。这与我国长期靠投资拉动经济增长的模式有关，如果一个地区的交通、建筑等基础设施投资增强，一方面带来大量就业机会，另一方面带来产业集聚和规模效益，当地居民的收入相应增加。相反，如果一个地区长期缺乏投资，基础设施配套落后，经济发展的基础条件不具备，会限制当地居民的收入增长。从实证结果看，1978-2010年我国城乡社会投资差异每扩大1%，相应地城乡收入差距扩大0.5%，而且在改革开放的初期和中期，这种效应尤其显著。1981年我国城镇全社会投资711亿元，农村全社会投资250亿元，城市是农村的2.8倍，同期我国城市人均收入与农村人均收入的比值差距是2.3。到2010年，我国城镇全社会投资241431亿元，农村全社会投资36691亿元，前者是后者的6.6倍，同期我国城市人均收入与农村人均收入的比值差距是3.2。应该注意我国城乡投资的差异会导致收入差距进一步扩大。
三是我国财税政策的收入分配调节作用有待进一步增强。从本研究实证结果看，财政支农和税收手段对缩小城乡收入差距的效果并不十分显著，转移性支付对缩小城乡居民收入差距具有一定显著性。经测算，1978年-2010年我国城乡居民的转移性收入差异每扩大1%，整体城乡收入差距扩大0.06%。分配调节应该在社会保障、教育、公共卫生、救济救助等方面发挥缩小城乡差距的功能，从而通过间接或直接方式缩小城乡居民收入差距。但我国长期以来财政支出重城市而轻农村，尽管近年来加大了农村投入，但历史造成的农村公共设施和公共服务的落后依然影响着农民增收。以社会保障为例，2010年以前我国社会保障支出主要流向了城镇居民，而占人口比例绝大多数的农村居民被排除在社会保障之外，如2003年占全国总人口65% 左右的农民的社会保障支出只占社会保障费用总支出的11%，而占总人口35%左右的城镇人口的支出达到87%。
四是我国可能将迈入倒U曲线的中期阶段。通过本研究实证分析发现，我国可能正接近库兹涅兹倒U曲线的拐点。根据倒U曲线形状，在经济发展初期，随着人均GDP的增加，城乡收入差距呈现扩大趋势，到了经济发展中期，城乡收入差距趋缓，当跨过拐点后，随着经济水平进一步提升，城乡收入差距呈现减少趋势。本研究实证表明，我国人均GDP与城乡收入差距呈现出一定的负相关关系，即人均GDP每增加1%，城乡收入差距缩小0.05%。尽管从敏感度的绝对量来看，这种效应不是十分显著，但是从方向性来看，已经具有统计意义上的显著性。也就是说，我国正在接近倒U曲线的中期阶段，可能已经出现了伴随经济发展而城乡收入差距缩小的初始萌芽状态。从国际经验看，当第二产业比重为50%左右时，收入差距状态达到倒U曲线的拐点。2010年我国工业增加值16万亿，全年我国GDP为40万亿，占比约为40%，正逐步接近50%的国际标准，因此我国可能正在接近倒U曲线的拐点。
五是通过教育缩小我国城乡收入差距是一项需要长期坚持的工作。教育因素与城乡差距有密切关系，而且教育对城乡收入差距的影响周期较长，即教育因素影响一般要经过若干年后才显现。通过教育缩小我国城乡收入差距的核心问题是解决教育不公平问题，体现在解决教育资源配置的不公平和制度设计的不公平。具体来看，需要解决农村地区教育的财政投入、教师的待遇和社会保障、高等教育资源的配置严重不均、职业教育缺乏、农民工子女受教育歧视等一系列问题。教育是一项长期工作，只有通过长期不断努力逐渐缩小我国城乡居民素质和受教育水平的差距，才能从起跑线上解决我国城乡收入差距问题。
参考文献：
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基金项目：国家社科基金项目《城乡居民收入差距的非参数统计分析及政策调整研究》（10CJY017）；