高校实行零余额账户制度的问题及对策

摘 要：当前，对高校财政拨款的零余额账户制度已逐渐推广实施。一方面，提高了国库资金的使用效率和高校的财务管理水平，但同时也给高校财务管理工作带来了一些问题，需要逐步完善。

关键词：国库集中支付;零余额账户;零基预算

中图分类号：F253.7 文献标识码：B 文章编号：１００６－３５４４（２０11）０3－００47－02

一、实施零余额账户的背景

零余额账户是指财政部门和预算单位在办理直接支付和授权支付业务时， 先由银行根据支付令（即拨款凭证）， 通过财政部门零余额账户或预算单位零余额账户将资金支付到供应商或收款人账户。支付的资金由银行在每天规定的时间内与人民银行通过国库单一账户进行清算，将当天支付的所有资金从人行国库划到上述各账户，当天轧账后，各账户的余额均为零。

我国传统上采用财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的，财政收入的许多项目由征收机关通过设立过渡账户收缴；财政支出则通过财政部门和用款单位分别开设账户层层拨付。这种传统的财政拨付方式的缺点在于：使大量预算外资金游离于财政预算资金管理之外；财政收支信息反馈迟滞，难以及时为预算编制、执行以及宏观调控提供有效依据；财政资金运行缺乏事前监督和有效的事中事后监督。随着社会主义市场经济的发展，公共财政框架的逐步建立，必须改革传统的资金拨付方式，逐步建立和完善国库单一账户体系，实施国库集中支付方式。 国库集中支付方式是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。在实施国库集中支付中，一项主要内容就是财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，用以核算预算单位授权支付业务。预算单位零余额账户可以转账、提取现金以及办理委托收款业务等。

从2000年开始，我国政府开始着手推进国库集中支付制度改革。经过大量的考察实践和前期准备工作，并借鉴发达国家国库管理的经验，2001年2月，国务院通过了由财政部和中国人民银行制定的《财政国库管理制度改革方案》，确立了我国财政国库管理制度改革的目标、指导思想和原则、改革的内容、配套措施及实施步骤。在改革方案中明确提出，我国财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。经过部分高校几年的试点，从2007年7月起，教育部开始对直属各高校财政性资金实施国库集中支付。国库集中支付制度在高校的表现形式就是实施零余额账户，因国库集中支付严格区分了财政资金和自有资金，其支付方式的改变必然对学校目前的预算分配、超支追加、项目申报、垫支启动、设备采购、付款方式、现金额度、人员经费等涉及财政资金的支付方面带来很大的变化，给高校传统的财务管理模式带来较大的影响。

二、高校实施零余额账户制度的积极影响

过去分散支付方式与现如今的国库集中支付方式的区别主要表现在改变了以前一层一层的拨付程序，采用直接拨付的方法，最大限度地避免了财政资金在划转过程中私自留下占用或者挪作它用的现象，增强了高校预算在实际应用中的透明度和资金使用的效率、安全和规范性;完整的监控制度包括对资金拨付、预算分配、银行清算、资金使用直到资金到达供应商的账面的监控，保障了有效监督和管理预算执行环节；并且预算编制工作根据“只能有预算才安排支出”的方式，编制程序更加合理化，更加细致化。另外，未支出资金被财政部门统一管理，降低了政府筹资成本，是实施宏观调控政策的有效保证，从而更加完善了我国的公共财政制度。

现阶段， 绝大多数高校已经开始实施国库集中支付制度，虽然各地高校执行的范畴不太相同，但所有预算内外资金都归入国库集中支付范畴已成为财政改革的趋势。 现在，国库集中支付制度对高校预算的要求更加严格，预算的计划性凸现出来。与此同时，凡是重大的项目财政部都要求按照程序进行可行性论证才能列入预算，这就对预算的合理性提出了更高的要求，最大限度地降低了财务风险。但是，在实际工作中，这项制度也存在不完善之处，还有待于在实践中日臻完善。

三、高校实施零余额账户出现的问题

1. 削弱了高校的自主融资能力。高校的不断发展离不开巨额资金的投入，资金是教育质量保障体系更加完善的重要支持。如果一味只靠政府的支撑显然是不现实的，学校自身发展所缺少的资金还得靠多种形式的筹资予以弥补，主要包括贷款、接受捐赠等等。财政授权支付额度往往到账不及时，影响到高校日常各种工作的开展，再有资金审批程序复杂，参与部门多，也影响了资金的使用效率。资金是任何高校发展的物质基础，而实行国库集中支付制度后，高校账户出现无资金的状况， 会影响高校获得银行贷款，降低高校的融资能力。

2. 零余额账户不能与本单位同名其他账户发生往来。例如，以前在财政资金没有到款或者到款金额不够时，科研等项目可以先用其他账户的资金垫付，等资金到了再转入偿还。而实行零余额账户后，就不能再用本单位存款垫付相关支出，在拨款不及时的情况下，就可能影响科研项目及其他专项拨款项目的进展。

3. 资金拨款与使用一旦衔接不好， 就会影响工作开展。例如，学校上下年度的工作是连续的，而财政拨款是分开的，若年度开始时资金拨付不能及时到位，就会使高校的财政专项无法启动。为了保障下年度的启动经费，到年末往往会迫使学校财务部门编造事由提前列出。

4. 零余额账户资金退回时有发生。国库集中支付制度规定，高校学生的奖学金、贫困生补助等都要通过零余额账户打入学生个人的银行卡上。但是如果学生卡号、名字等信息不符又不到学校财务部门及时修改登记，就会造成转账不成功，零余额账户又有只支不收的规定，又不能私自截留在自己的存款里，只能办理退款，等信息正确后再次入账。这类事情经常发生，办理手续十分繁琐。

四、完善高校零余额账户制度的建议

1. 提高预算编制水平，采用零基预算编制方法。国库集中支付实施的有力保障是采用零基预算法编制预算。高校应详细编制预算，让预算更加合理，让本年度支出明确方向。资金根据来源可分为财政性资金以及非财政性资金，明确哪些项目可以直接支付，哪些可以授权支付；必须按照编制预算的计划落实到每一个月，做到心中有数。学校内部各用款部门要密切配合，按时、准确地报送用款计划，尽量避免没有预算就胡乱支出，从而维护预算编制的严肃性。财政应该容许高校的零余额账户向联合办学的单位及二级学院转账。在资金不到位时，预算单位垫付的资金应准许年末财政审议后转账。由于高校用款时效性非常强，有时收入和支出比较集中，在下达额度时要按照实际情况划拨。国库集中支付流程应该简化，最好减少部门审批的环节来保证资金能够及时到位。国库系统网络化和电子化也要加快步伐， 让部门间信息共享，充分发挥国库集中支付制度的优越性。

2. 提高高校财会人员的业务水平。高校财务管理人员的综合素质是高校预算管理顺利进行的核心因素。为了适应国库集中制实施， 高校会计核算工作发生了很大的变化，制单人员、审核人员等不仅要了解制度内容，还应该熟知国库支付的操作过程和工作方法；不但要具备较强的理论知识基础和业务工作水平，还要掌握一定的计算机网络知识。这就需要财务人员不断加强学习培训，提高工作水平、业务能力以及道德水平，为不断适应国库支付工作，提高资金的使用效率提供人员的保障。

总之， 我国经济发展的形式要求实施国库集中支付制度，它也是先进生产力的客观要求，是对现在制度的一个创新，是增强公共资金实际使用的监督、防止腐败行为出现的有效措施，是广大人民群众根本利益的充分体现。现在的国库集中支付制度还在不断改革之中， 还需要各方的共同努力，使国库集中支付制度实际操作更加规范化，从而实现财政资金管理的制度化、法制化。

参考文献：

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