我国城市开发边界设定与管理的思考

近年来，我国高速发展的城镇化进程在推动经济增长、调整产业结构、稳定就业岗位等方面起到了重要作用。高速城镇化的外延式扩张模式带来一系列经济社会问题，突出表现为地价房价高企、“土地财政”依赖过重、城乡二元结构加剧、城市空间无序蔓延等。传统的城镇化模a式已被多年的经验教训证明为不可持续，实施以人为本的新型城镇化是下一阶段我国实现现代化的必由之路。城市开发边界由美国于上世纪50年代首先提出，在城市规划学界多使用“城市增长边界”（Urban Growth Boundary）的名称。在我国下一阶段新型城镇化逐步推动中，城市开发边界将发挥重要的空间管制和引导作用。

一、我国城市开发边界设定与管理的现状

1.管理手段滞后，界线严肃性不足

一是城市开发边界在当前我国的城市建设与管理中具有多种形式。2006 年新版的《城市规划编制办法》明确提出在城市总体规划纲要及中心城区规划中要“研究城市增长边界”，用以限制城市的发展规模和划定城市的建设范围。但目前国内各大城市的规划中， 实际上没有完全引入“城市增长边界”的概念， 有的只是限建区方面的研究。如香港在《香港2030年规划远景与策略》中提出“我们会划出一些发展”。实际的城市规划方案中，中心城区的规划范围、研究范围具备城市开发边界的空间形态特征，但缺乏政策限制手段。真正起到强制性作用的，是规划划定的“四线三区”，用以限定建设用地的具体规模和范围。由于缺乏技术和管理上的弹性机制，实际中因为建设项目规模及选址的不确定性而调整规划地块边线的情形频频发生，导致规划权威性不够、刚性体现不足。

2.新增建设无序扩张，低密度开发普遍

由于城市开发边界设定模糊，加之近年来工业园区大上快上的跨越式发展思路，城市贴边发展严重，新增建设用地呈现井喷式增长，且工矿用地占比较高。而实际上这些工矿用地多位于地方政府设立的各类工业园区内，产业低端、厂房空置、低密度开发等现象普遍存在，城市规划区的范围边线形同虚设，生态开放空间破坏严重。

3.边界类型多样，但引导开发作用较弱

当前大部分城市总体规划中可以体现城市开发边界限制作用的“四线三区”，其本质是基于生态安全底线的防御性措施。限建区、禁建区多包含相对或绝对不可占用的基本农田、生态林带、自然保护区、水源地等区域，规划设定的蓝线、绿线、紫线实际具有城市开发边界的强制。然而城市开发边界的设定，应综合考虑城市未来空间增长的形态、人口与就业的发展趋势、基础设施的扩展格局来确定，是对城市合理规模的科学预测，仅仅依靠限制性的“四线三区”，不足以体现城市开发边界对城市范围内开发活动的精细谋划，也无从实现城市内部的紧凑式、集约式发展。

4.规划体系多元，边界范围设定不一

作为我国最重要的两个执行性的法定空间规划，土地利用总体规划与城市规划关于中心城区规划范围的定义不一致，增加了地方政府实施规划过程中的各项行政协调成本。截至2012年底，全国各地区的市、县、乡级土地利用总体规划基本完成报批。本轮土地利用总体规划的编制办法要求，地市级土地利用总体规划应划定中心城区规划控制范围，即中心城区的蓝线范围。纳入中心城区规划控制范围的建设项目，需报原批准规划的一级人民政府审批；中心城区规划控制范围以外的建设项目，可由原批准规划部门的下一级人民政府审批。这在客观上将蓝线范围内的开发行为置于更高层级的监管体系之下，加强了上级政府对下级政府城市开发活动的限制和引导，但同时也增加了行政成本。根据国土资源部《市级土地利用总体规划编制技术规程》，中心城区规划控制范围以乡镇为单元划定，位于蓝线范围以外2000米以内的集中连片建设用地需纳入蓝线范围。对于大部分城市而言，由于城市贴边发展，这一规定使得“摊大饼”式的城市空间产生连锁反应，只要没有明显生态阻隔的集中建设区域均纳入中心城区的蓝线控制范围，最终划定的蓝线范围远大于城市总体规划的中心城区规划范围。本轮土地利用总体规划编制审批过程，充分体现了地方政府与上一级政府、中央政府关于城市开发权限的博弈。

二、我国设定城市开发边界需要明确的几个前提

1.明确城市开发边界与其他界线的关系

如前文所述，我国当前城市规划编制与实施、土地利用规划编制与实施过程中对于城市的空间增长边界、空间开发边界均有涉及，且类型不同、范围不同、管理方式不同。2006年出台的《城市规划编制办法》中出现了几个空间地域概念： 中心城区、空间增长边界、城市规划区、建设用地范围。业内至今对这几个概念仍看法不一。

在本文中，讨论以下几种与城市开发边界相关的界线：城市行政辖区、城市建设用地范围、城市规划区、中心城区、土地利用规划中的中心城区规划控制范围。

第一，城市开发边界必然不等同于城市行政辖区。否则，城市开发边界的存在将失去其应有的政策作用。但是，在区域统筹发展的导向下，城市开发边界不一定小于城市行政辖区，可以考虑两个相邻城市划归同一个城市开发边界。

第二，城市开发边界不能简单地认同为是城市建设用地范围。城市建设用地范围内只有建设用地，随着建设需求的改变，城市区域的控制性详细规划将在总体规划基础上改变地块规模、形状、范围，在现有的规划管理体制下，城市建设用地范围调整长官意志强，科学决策弱，更难以体现城市开发边界的强制性。而且西方规划界的实践经验表明，城市开发边界需要包含农用地和非农用地，以保证城市区域的生态开放空间供给充足。

第三，城市开发边界与城市规划区的关系。在当前实施的《城乡规划法》中，“规划区法定”是一个重要概念，明确了城乡规划管理的权力空间范围和责任范围，即城乡规划的权力范围是“规划区”，规划区以内的建设活动必须符合规划，规划区以外的任何建设活动不被允许。一个城市的总体规划，其规划区是市域，但真正对建成区以及近期发展起到空间范围划定作用的是中心城区。由于规划区法定，中心城区之外且不位于乡、村庄规划区内的建设活动也不被允许，因此中心城区在空间范围上起到城市开发边界的作用。在土地利用总体规划中，地级市的中心城区规划控制范围与城市规划的中心城区概念同质、范围同质，但最大的问题是范围界线不一致。

综上所述，城市开发边界与中心城区（城市规划）、中心城区规划控制范围（土地利用规划）具有空间范围的同质性。但城市开发边界需要附着许多配套管理措施，如边界内外的强制性开发限制规定、生态空间保护规定、边界调整的规定等，因此，城市开发边界的设定存在两种情形：

一是将城市规划区即中心城区等同于城市开发边界的情形。这需要赋予城市规划区更多的附加政策条件，甚至是法律层次的支持，并且要协调与土地利用总体规划的边界关系。

二是单独划定城市开发边界的情形。这就需要明确城市开发边界与城市规划区的范围包含关系或交叉关系，以及与土地利用总体规划中中心城区规划控制范围的同类关系。作为限制性和引导性边界，城市开发边界需要赋予更高层次的法律地位，方能有效协调“两规”，使其符合城市开发边界的管理意图。

2.识别新型城镇化的战略导向

结合2013年12月中央城镇化工作会议的要求，在新型城镇化背景下，对城市开发边界的设定与管理应遵从以下导向：

一是促外延式扩张向理性增长转变。新型城镇化导向下的城市理性增长，就要“精于算计”，充分利用好每一寸城市土地。变增量扩张为增量控制，设定城市开发边界限制规模无序蔓延；变低效利用为集约高效，优化存量土地资产，加强基础设施建设投入，提升土地价值；变结构单一为科学规划，精细利用城市土地及地上地下空间，发挥最大城市功能。

二是促破坏性开发向保护性建设转变。新型城镇化导向下，城市开发建设的核心目的是形成良好的生产、生活、生态空间结构，提升人居环境质量。因此要严控生态红线、延续城市历史文脉。城市开发建设活动必须有刚性底线，开发建设以坚守各类红线为基，以提升综合质量为本。理性的开发建设与生态空间、历史文化保护不应是矛盾的，而应是相辅相成的，是不断改善城市环境的两个方面。

三是促城乡一样化向城乡一体化转变。新型城镇化中城乡发展统筹考虑的思路，其内涵不是城乡建设趋同，应是破除流转壁垒，给予和发挥农民、农地应有的权利与价值。城市开发边界是对城市空间的有效控制和引导，不应对居民身份、土地权属进行管制。因此，城市开发边界的设定，应警惕“农民”与“市民”的符号化、极化，相反，应在有效限制和引导城市空间增长前提下，弱化居民身份管制、消除边界内外土地的流转和置换壁垒。

3.城市开发边界在我国推广的社会和制度条件

根据西方城市增长边界的理论和实践经验，我国城市开发边界推广应用需要以下有力条件：一是强势的地方政府。波特兰市政府统一规划城市发展是避免城市发展地方竞争的前提之一。二是自上而下的土地管理模式有利于统一规划城市发展。三是高效的地理信息服务。中国有的城市数字化程度比较高，通过近几年的发展，许多数据库都已建立起来，许多数据也都纳入地理信息系统。四是人才和科学储备。例如，城市交通模型和城市交通需求分析都有一定的基础，城市开发边界的划定才有足够的技术支撑。

三、科学设定城市开发边界的几点建议

1.科学研判城市特点，区分城市发展模式

发挥城市开发边界效能涉及两个关键要素：一是规模，即决定发展容量；二是形状，即决定发展区位。基于增长导向的发展模式和基于生态保护的发展模式，体现了截然不同的两种发展理念，因此划定结果也是明显不同的。城市空间增长的合理规模及形态，受城市所处区位、地形、产业布局、人口结构影响，并非所有的城市开发边界均适用一种统一标准，“不是每个城市都要成长为巨人”。城市的边界形式，具有来自经济、政策、环境的推动力，同时也存在对应约束，因此，划定城市开发边界，要预测城市增长规模，分析城市发展的空间阻力，识别城市发展的空间动力源。

平原城市的自然增长过程必然产生摊大饼式的贴边发展，需要严格设定城市开发边界，形成生态空间阻隔带。山地城市受地形影响，空间形态多呈单向发展或跳跃式发展，需要在严控生态红线基础上，突出城市开发边界的空间引导作用。已形成或基本形成一体化格局的连片城市群或城市带，如珠三角、长三角城市群，开发边界的设定需要考虑城际经济产业联络方向，在区域一体化的培育和优化过程中也要防止城际空间的低效填充。特大型城市由于增量空间极为有限，城市开发边界设定思路应以严控增量、盘活存量、提升质量为主，在极限规模边界基础上，按设定条件进行微调，对城市内部空间进行优化调整，对城市开发效率进行精细化管控。中小城镇的开发边界设定，应以科学精准预测城市规模为前提，分阶段设定开发边界，合理安排发展时序，以稳定的节奏提升增量空间开发质量。

2.刚性弹性有机结合，保持规划效力连续

城市开发边界一经设定，应具有强制性效力，不得随意修改，这体现规划的刚性。但实际上，根据当前情形、使用当前的思路方法对未来十年甚至二十年的发展状况进行预测，由于信息不可能完备而精确，其结果总会存在不确定性。

划定“刚性”城市增长边界的意义在于将城市的发展更好地与周边区域的发展协调起来，保护耕地及城市周边自然生态环境，试图缓解城市给所在区域的土地、环境及社会等方面带来的压力，是城市发展所能达到的最终合理规模。但是，过于刚性管理机制一旦出现对经济社会发展的不适应性，将带来规划方案的频繁调整，反而破坏了规划连续性。

因此，城市开发边界的设定应充分识别不同的管理目的和类型，需要严控的部分应适用严格刚性的办法；存在模糊边界或不可预期的部分，应设定弹性的解决方案。目前可结合城市规划中“四线三区”的限制性办法和土地利用总体规划中“有条件建设区”的办法，设定城市开发的刚性边界与弹性边界。即：需要严格保护的自然生态空间，可作为城市开发的刚性边界；同时根据多元化的预测结果设定弹性边界，并为弹性边界附加各种情形的变更条件。土地利用总体规划的“有条件建设区”本质上是建设用地指标的空间位移，弹性边界可借鉴类似思路，在满足一系列变更条件时可以调整。这些条件可以是时间驱动，如每满五年可进行边界的评估调整；可以是事件驱动，如满足一定要求的独立选址项目或基础设施项目需要调整弹性边界的；可以是条件驱动，如在城市开发边界内用地总规模不变的前提下，某一弹性边界的扩张需对应另一弹性边界的收缩。

3.理顺空间规划关系，统筹区域发展格局

出于城市自身的考虑，地方政府在城市开发建设过程中往往只重视本城市的发展，导致城市功能重复、园区遍地开花、产业集聚偏弱。理顺空间规划关系，包括部门间规划的横向关联关系、上下位规划的纵向指导关系。部门规划的横向衔接，体现在主体功能区划的开发导向、城镇体系规划的城市定位与功能分解、土地利用总体规划的城市用地规模三者之间应互相匹配；上下位规划的纵向指导，体现在下级城镇政府在设定城市开发边界时应服从上位规划的要求和安排，同时也对上位规划提出了统筹区域发展格局、设定区域内各级城镇空间开发方向的管理要求。这也顺应了城镇化工作会议提出的“建立空间规划体系，推进规划体制改革”任务。

4.构建政策保障体系，切实加大执行力度

2006 年新版的《城市规划编制办法》提出“研究城市增长边界”，并未将其列入规划强制性内容。新型城镇化导向下，应落实城市开发边界的划定任务，使之由浮于形态研究的技术手段实现空间增长管理的政策功能。一方面要有相对完备的顶层设计，保障有效制度供应；另一方面要创新一系列配套政策工具，有效释放城市开发边界的限制和引导效应。

（1）研究城市开发边界设定管理的立法工作。选择有条件的城市或区域，试点推出地方法规、管理条例，使之具备法律层级的强制性效力，统领各项规划、开发、建设活动。

（2）创新税收调节手段。如调节城市开发边界内外税率，加大边界外部的开发成本，以经济手段限制边界外部的城市开发、农地占用，将高效的开发活动引导至边界内部。

（3）创新城市市政基础设施投资运营市场化模式。通过特许经营等手段，在具有竞争性的城市公用事业引入市场化机制，扩大市政基础设施覆盖面、提高服务质量，改善城市环境，提升边界内土地价值。

（4）强化开发权管理。通过开发权的购买、转移，控制特定地区内土地的开发时序，或是引导城市开发建设活动从被保护地区转移至适建地区，以权利流转实现对自然生态空间的保护、对城市土地价值的最大化利用。

（5）将城市开发边界落实工作纳入地方考核体系。经济增速为导向的考核机制，使得地方政府倾向于将城市开发边界向扩张。因此要基于边界内外土地的差异性，考察地方在注重核心区域城市发展的同时是否对边界外的限制空间保护得力，促使地方政府对城市开发边界的有效落实。