改革公安局

民警孙日明先后做过辽源市西安区工农、新兴派出所的指导员，警务改革之后成为学府社区的片警，整天夹个本子在社区里跑，什么开门撬锁看孩子的琐事全做了。

“只要是个正常人，肯定非常不爽，”孙日明说，“谁人生没个追求？半道上了被拉下来。我做了17年警察啊，现在重新开始。”

过去两年里，吉林省辽源市两个区的公安分局被撤销，全市1447名警察中的42％从机关走向新成立的“警察署”，成为第一线的基层民警。这使得该市在编90％的警察直接面对公众。

这场历时两年的警务改革，引发了公安系统内部和学界的广泛讨论，已被视为中国警务改革的先声。2005年春，这项改革成果在吉林省大面积推广。

“一个警察头天晚上喝醉了，这个派出所基本上就瘫痪了”

乘车20多分钟，即可在辽源市内走一圈。这段时间里，巡逻的昌河警用面包车时时可见。开出租车的师傅告诉《望东方周刊》记者，两年前，是看不到这么多警察的。“那时候报个警等个把小时是常事，现在警察遍地都是。”

当时的辽源的确没有这幅图景。据辽源市公安局局长任剑波介绍，当时城区抢劫和入室盗窃发案率较高，社会治安状况不容乐观，一个重要原因是基层警力严重不足。

以西安分局的富国派出所为例，全所定编11人，在编9人，除去所长、副所长、指导员、内勤就剩下4个人。有一人在外搞“三项教育”，基本不在所里，还有―．人有慢性病，上不了班。这样富国派出所实际干活的只有两个人。“假如有一个人头天晚上喝醉了，这个所基本上就瘫痪了。”任剑波调侃道。

“剩下这两名警员还要应付省厅、市局、分局三层领导机关派下来的工作，承担区委、区政府委派的一些非警务活动，基本上没有时间和精力来完成事关群众的警务活动了。”市局政治部副主任刘助向《望东方周刊》介绍说。

这样的情况，在当时的全市19个所里还不是最差的。基层派出所，多则十数人，少则七八人。任剑波评论道，“能留下当所长的，有两种人，一种会糊弄，一种是脸皮厚。连自己都生存不下去，怎么保一方平安?”

基层派出所的警力不足与机关的人员臃肿相映成趣。辽源市公安局下设部门多达47个，所属西安、龙山分局各下设十几个科室。“警员全坐在办公室，大街上见不到警察，”市局政治部主任李万华说，“全市在编警员1447人，算下来，实战警力只占48％，就是说，一半以上的警力都在办公室呆着，一句话，当官的太多了。”这样的警察自然招致群众的不满。

“法律没说在中国不可以建警署”

“不改不行了，”任剑波说，“我们也是被逼出来的。”

2002年冬天，时任古林省公安厅厅长的陈占安在辽源视察工作的时候，任剑波正式向陈提出“现有三级管理体制变为两级”的构想。

这个构想可以用一句话概括：改革市局机关，撤销分局和所有的派出所，成立新的次级公安机关，行使县级公安机关职权，使警力下沉到一线。

但是，改革很快就遇到了阻力。首先是名称的困惑。任表示，如果这个次级公安机关还叫作分局的话，有机关化之嫌。“最重要的是，上面很疑惑，你撤两个分局，成立八个，你想干什么?”

而叫警察署呢，也很麻烦。一些老同志的言论很具有代表性：政府有警署，政府有警署，现在是社会主义政权，况且公安机构名称是法定的，为什么要设警署?

对此，任剑波说，“法无明文不为罪。法律没说在中国不可以建警署，这不过是个称谓而已，没啥阶级属性。我特意查了一下字典，‘署’就是指办公的地方。我们国家有海关总署，新闻出版总署，有审计署，为啥不能有警署?”

但是，警署一词，并未出现在中国的任何法律文本之中，那么它的权力来源怎么解决?辽源市公安局为了规避这个法律问题，绞尽脑汁她想出了一个办法。

先由市公安局向省公安厅政治部报送撤销分局、派出所并成立警署的请示，警察署行使县级公安职权。这份请示在2003年2月9日得到了省公安厅的同意。

再由市公安局向市编制委员会提出报告，请求将新成立的警察署定级为正科级建制，由市编委向省编委报批。最终，这份编号为“吉[2003]23号”的文件，由时任省编委主任的洪虎批示同意，给警署定级为正科级。

“就这样，通过一个三段论式的推演，我们就等量代换出警察署可以行使县级公安机关职权，问题就解决了。”任剑波说。

同时他强调，“现在来说，这还是个夹缝中的产物，但是，我们的警察署还是红色的，是人民的警察署。”

警察改革从“削官”开始

名正则言顺，这场看似十分具有理想主义的改革，从“削官”开始。

市公安局47个处室，缩编为17个。最重要的改革手段是成立了两个部门。一是警务指挥部，行使指挥调度、信息综合、机要通信、技术防范、档案管理、统计工作、控告申诉等职能。二是公安行政审批中心，行使户籍、身份证、消防、治安管理审批工作等职能。

另外迈出的一大步是，交巡警合一。在市局设立交通巡逻警察支队。以前这两个警种互不统属。市局政治部副主任刘助说，巡警不管交通，哪怕有人在面前闯灯，也只当没看见；交警不管治安，哪怕眼皮底下有人打得头破血流，最多是给巡警打个电话。

在次级管理上，撤销龙山、西安两个分局及所属19个派出所，因地制宜建立8个警察署。基本上每个警署由辖区内的2至3个派出所合并而成。

改革中最惹人注意的警署结构是这样的：署长一名，总揽全局。政委一名，同时兼综合保障组组长，负责保障、内勤、内务管理、党建工作、窗口建设等。副署长三名，分别负责刑事侦查、治安巡逻、社区国保，对内分别称为探长、巡长、警长。

对于警署的评价，民警孙日明说，“事权很清楚，出什么事情找什么人。刑侦找探长，治安找巡长，社区找警长。”这些以前在上海滩租界内出现的称谓在最开始让一些警员感到别扭。但是随后他们就觉得这个警察署是个简单到不能再简单的机构了。

李万华解释道，“我们称为三队一组，也就是刑警队、治安队、社区国保队，还有一个保障组。人员比例大致为2：3：4：1，社区占了很大一部分，目的就是想把警力都放到基层，防患于未然。”

引人注目的是，社区民警配备数目起了很人变化。以前是1506―2000户配备一名社区民警，现在提高到800―1000户配备一名社区民警。市民余先生认为，这样的好处比较实在，警察天天在社区转悠，相对来说，心理上是安全一些。

同时，每个区检察院对应四个警署，做四本台账，虽然比以前和分局打交道稍微复杂了些，但是避免了一些中间环节，提高了反应速度。

向阳警署政委姚大海说，以前由分

局刑警队办案，和派出所直接的配合不够，很多派出所的线索不能到达刑警那里，如今的好处就在于8个警署联动办案。

他举例说，今年1月9日，在向阳警署辖区内发现一具头部有血迹的尸体，但是没有开放性伤口，于是向市局指挥中心汇报。而半小时之后，远隔三个辖区的仙城警署在一辆昌河面包车里发现血迹，并有射钉枪的弹壳，也向指挥中心汇报。这两条线索放在一起，案子就迅速侦破了。这样的速度在以前是很难想像的。

“庙都扒了，神放在哪儿”

经过精简，西安、龙山两区总共有261名机关干部走上一线，76名科长、所长、队长从此成为普通民警。如果算上东辽、东丰两县，那么总计有461名机关干部下到基层，176名科所队长做了民警。官兵之比由之前1：4．5变成1：14。

这样算下来，90％的警力都下沉到了一线。

李万华说，“庙都扒了，神放在哪儿?那么多的科所队长，忽然变成普通民警，心里不好受。只好让我这个政治部来做说服教育工作了。”

李万华说，只要坚持公道用人，本着公平、公正、公开的原则选拔新岗位领导，同时坚持说服教育工作，怨言怨气慢慢就少了。

在署长的任命上，有四个硬性指标：45岁以下，大专学历以上，曾在基层两个以上部门担任过正职，过去三年内无违纪记录。

在待遇问题上把握一个原则：政治待遇降低，工资待遇不变。但是经过改革后，整个系统的经费大大节约，多出来的部分，则用于提高干警的工资待遇。

那些坐惯了办公室的人，到了一线直接面对警务，业务生疏的缺陷就暴露出来。为了让这些没在基层干过的警员尽快地适应基层工作，市局接连办了5期警务培训班。

市场经济下的警察体制

辽源改革在中国警务界产生很大影响。公安部政治部主任孙明山曾经带了部里八个单位的局长在辽源调研，对辽源改革给予了充分肯定。部长亦曾经表示：“辽源改革方向正确，值得推广。”

公安部纪委书记祝春林一语道破：“辽源市的警务改革是一场革命，革了机关化的命，革了损失浪费的命，革了旧体制的命，革了特权思想的命。”

在2003年底召开的第22次全国公安会议上，辽源改革的经验分别被写进《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》。

但是，鸡年春节后，辽源市区八个警署的牌子就要被摘下来，将换成“分局”，据悉文件已经下达。与此类似的是，辽宁朝阳市去年7月警务改革的时候，基层公安机关称谓是“人民警察署”。但是尚未挂牌，就被辽宁省公安厅的明传电报指令改为公安分局。

当地群众还不知道，他们刚刚熟悉了的警署，以后将会消失不见。

任剑波说：“如果名称不改回去的话，我们觉得在法律地位上确实还是有些难处的。但是不过是改个名字。我们三队一组的基层警务体制不改，我们警力在基层的主导思想不改。这个机制目前已经被群众和警员适应，所以，名字改回去影响不大。”

而从吉林省公安厅宣传处传来的消息则称，2005年春天，整个吉林省，除了省会长春、吉林市还有延边自治州以外，地级市的公安机关一律由三级变为两级。