温州龙港:“镇改市”的路有多远

镇改市的最大阻力，往往在于特大镇的上级政府对其“独立”的抵触情绪。毫无疑问，从原来上下级的行政框架中跳脱出来，其所在县的财源就缺失了一大块。

江西女孩王羽毕业后来到龙港，目前在离镇政府不远的一家名叫“嘿客”的网购服务社区店工作。虽然来的时间不长，王羽显然很喜欢这个名声在外的小镇，她指着不远处的财富广场说：“很快大润发超市就要在那里开张了，城市有的龙港其实差不多都有了。”王羽觉得自己生活和工作的地方从外观上已和小城市没有太大差别。

“镇改市”对于龙港人来说，是追逐的梦想，更是现实的需求。

王羽所指的财富广场是一个高端的商业项目，在那里做销售经理的冯林洲告诉记者，她最希望龙港“镇改市”的原因，是很多手续可以不用跑到县城里，直接在镇上一次性办掉。

龙港人对“镇改市”的熟悉，源于其长久以来无比强烈的愿望和锲而不舍的努力。建镇30年，谋求建市20年，而这一次龙港似乎走到了离梦想最近的地方。

9月，国务院召开的推进新型城镇化建设试点工作座谈会上，初步确定了我国新型城镇化的试点名单，尽管最终的批文尚未下发，当地政府的态度较为谨慎，但多方信息表明作为镇级试点的龙港镇实际上已经获得了国家层面的推动力。

为什么是龙港

提起龙港，就不得不说到它那个响当当的名字――“中国第一座农民城”。这座被视为农民自费造城样板的小镇，带着与生俱来的改革基因，创造了众多革新的经验。

1984年，龙港镇推出土地有偿使用、户籍管理和民营企业制度“三大改革”。在全国率先把土地按照地段分为不同等级，作为商品来经营，解决了城镇资金问题。同时，向农民敞开大门，鼓励农民自理口粮进城，自建住宅落户，迅速积聚了人口规模。然后，以一系列优惠政策推动民营经济的发展，打下了龙港的产业基础。

实际上，龙港30年的建镇史上，改革的基因一直发挥着作用，这里扮演了我国小城镇改革试验基地的角色。1992年，龙港被温州定位为城乡一体化发展实验区。1995年，龙港镇建立了浙江省第一个镇级金库。2009年，龙港被列为温州市首批5个强镇扩权试点镇。2011年，作为浙江省首批小城市培育试点镇之一，龙港建立了全省首家镇级行政审批服务中心。长期的改革实践，让龙港的血脉里积淀了革新的意识和丰富的经验。

除此之外，镇级试点落子龙港的另一个重要原因是其迅猛发展带来的成长烦恼。浙江省发展与改革研究所所长卓勇良告诉《决策》：“龙港已经具备了一定的规模。”

从人口来看，2013年龙港镇户籍人口36.2万、常住人口43.7万。其中，建成区户籍人口17万，常住人口24.9万。这一规模已经超过了全国一半的县级市。

用地区生产总值这个指标来衡量的话，2013年龙港的GDP为185.6亿元，如果在全国的县级市中排座次，其大致处于190名左右。这一年，龙港的财政总收入达到18.8亿元，超过了全国140个县级市，人均财政收入则是排在了182个县级市之上。

小衣衫已然遮不住大块头。在这个迅速成长的“身体”之上，城市建设和管理面临的诸多矛盾迎面而来。龙港不得不在“县级体量，镇级建制”的制度困境下负重前行，城市规划建设水平不高、财政基础不稳固、公共服务质量较低……一系列严峻的考验摆在眼前。

龙港镇遇到的发展困境其实具有一定的普遍性。目前，我国同类型特大镇共同面临的体制难题包括：管理权责不对等、财权事权不匹配、人员配置不均衡等。

以最受关注的财权事权矛盾来说。在县镇财政关系中，分配的结果往往是钱向县级政府集中。比如2013年，龙港镇财政总收入18.8亿元，最终留给龙港的不到3亿元。而这一年，龙港通过政府购买公共服务的支出就达到3.5亿元。

用中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授的话说，我国现行的行政级别决定，级别越高，发展机会越多。争取更多的发展权，成了龙港等人口规模大、经济发展快的新型城镇共同的心愿。

冲破天花板的博弈

实际上，借着中央、省级和市级强镇扩权的几次政策机遇，龙港打破发展瓶颈的努力从未停歇。

在龙港镇建镇之初，曾向县政府提出获得与县里同等的审批权限。这次被称为“八颗大印”捆绑在一起的放权改革，将企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章，龙港由此受益匪浅。

1992年，被温州定位为城乡一体化发展实验区后，龙港成为“市级计划单列镇”，最具含金量的是工业、商业用地指标的单列。那被视为龙港发展的黄金年代，在所有的土地使用指标文件中，涉及苍南县的都会在后面用括号标注龙港的数字，往往占到苍南全县的三分之一至一半，这意味着其用地不必考虑苍南县的平衡。

1995年，龙港被列为全国57个小城镇综合改革试点之一，随后，其在行政机构、财政、户籍制度、计划体制、工业管理和城镇建设和管理七个方面进行了改革探索，取得了显著成效。

一组数据提供了简洁而直观的例证。龙港工业产值在苍南县全县的占比，从改革之初的34.1%提高到2000年的47.76%，增长了近14个百分点。

2009年，温州市将龙港列为强镇扩权试点。在这次改革中，龙港扩充了土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权“四大权限”，还打造了城镇综合管理执法大队、行政审批服务中心、土地储备中心和公共资源交易中心“四大平台”。

两年后的，龙港又被列入浙江省小城市培育试点，在体制机制方面开展了新一轮改革。其中完善了一级财政体制，明确了县与镇的财政关系采取确定基数、超收分成、一定3年不变，以及税费返还和专项配套资金支持等方面的政策。

不可否认的是，这些强镇扩权的尝试不同程度地缓解了龙港的成长烦恼，为其进一步发展清扫了部分障碍，但以上试验并没有从根本上去除制约其发展的制度天花板。从权力下放到变相回收再到重新下放，不难看出，“强镇扩权”政策的先天不足，即缺乏顶层设计和规范的法律支撑，改革的成果难以稳固。

常常是一改革就推进，改革到期就停滞甚至后退。以1995年获批全国小城镇综合改革试点后开展的七项改革为例，2000年相关权力被重新收回后，龙港的发展速度明显受到影响，到2003年，工业产值只占苍南县的44.24%，比2000年的47.76%下降了3个百分点。

当然，冲破天花板的改革中有一组博弈不容忽视，那就是县镇关系学。

从苍南县城所在的灵溪镇驱车前往龙港的过程中，出租车司机一直在向记者打听：“这一次龙港是不是真的要变成市了，那灵溪镇怎么办？苍南县怎么办？”

一直以来灵溪镇和龙港镇的矛盾都隐性存在着。龙港镇经济发展水平高，而作为县城行政中心的灵溪镇则落在后面。2013年，龙港镇的地区生产总值占到苍南县的49.88%

不少专家分析认为，镇改市的最大阻力，往往在于特大镇的上级政府对其“独立”的抵触情绪。毫无疑问，从原来上下级的行政框架中跳脱出来，其所在县的财源就缺失了一大块。从这个层面上看，做好顶层设计，由中央出面推动改革至关重要。

今年年初，龙港镇党委书记丁振俊在国家发改委城市和小城镇改革发展中心组织的论坛上发言：“一是从制度上解决权力下放不彻底和反复的问题;二是对降低行政成本的设市试点在顶层设计上明确给予制度安排。”

领跑者的使命

机会落在了龙港的头上。丁振俊在接受媒体采访时表示，试点申报成功意味着龙港将获得通过制度确认的自，而不再是以往强镇扩权中相当于受委托的下放权力。

事实上，作为领跑者的龙港已经在现有的制度框架下，积累下宝贵的改革经验。

一方面，苍南县相关部门在派出站所的基础上设立了住建、公安、质监、工商、司法、水利等9个分局，下放了涉及社会管理、项目审批等10个方面48项县级管理权限。

另一方面，龙港镇行政机构设置几经调整，实现了初步优化。总体上看，龙港镇政府内设行政机构数量在十多个，已经具备精简综合的“大部门制”雏形。

另外，在人员编制上，龙港始终控制得较为严格。目前行政事业编制人员数量为600人左右，同等规模的县和县级市行政编制人员数一般在2000至2500。

同时，龙港还初步建立了向社会购买公共服务机制，让更多的社会组织参与公共管理。应该说龙港搭建了符合改革方向的管理架构雏形。

对于“镇改市”的提法，龙港镇政府的态度是审慎的。在可以看到的媒体采访中，其强调的是“建立创新行政管理和降低行政成本的设市模式”为主要任务的试点。丁振俊表示，龙港最终能否成为镇级市或者县级市，要根据政策要求和试点成效是否符合设市标准而定。

龙港镇在向国家提交的试点申报方案中，提出厘清政府、市场和社会职能分工;明确“县级单列管理”基本定位;按照城市发展要求合理下放权力;加快推行“大部门”制;切实改善社区服务与治理;调整优化人员结构和编制;有效压缩行政成本;积极探索多元化公共服务供给模式;建立完善城镇治理体系;配套推进城镇化相关制度改革等十方面主要任务。

在时间安排上，龙港定下的目标是3年内形成一套能实行、能复制、能推广的新型设市模式，改革经验对全国同类型城镇起到重要借鉴和指导作用。

据统计，2012年，我国人口在10万人以上的特大镇共有207个。《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》提出“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向”，“把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。毫无疑问，作为探路者和领跑者，龙港肩负着重要的使命。