统筹城乡养老保险制度的研究综述

摘要：本文采用文献研究的方法，对统筹城乡养老保险制度的相关文献进行了回顾与分析，并重点从统筹城乡养老保险制度的必要性、模式、方案三个方面进行了梳理。文章分析指出现有成果较多的集中于从宏观上如何实现城乡养老保险制度的统筹，而较少关注统筹城乡养老保险制度的细节问题研究，而且很多现有研究并没有和最新实施的新型农村社会养老保险制度相联系，这为今后的研究预留了空间。

关键词：统筹城乡；养老保险制度；研究综述

基金项目：内蒙古哲学社会科学规划办课题《基本公共服务均等化视角下内蒙古农村牧区养老保障制度研究》（课题号：2013C096）阶段性研究成果；内蒙古社情民意课题项目《内蒙古新型农村牧区社会养老保险制度试点运行情况的调研》（课题号：SQ1203）部分研究成果

2007年之前学术界还在为统筹城乡的必要性做争论，宋晓悟、胡鞍钢、郑功成、刘福垣等主张建立城乡统一的社会养老保险制度，陈平则认为建立统一的社会养老保险制度是短视国策。党的十七大报告中明确提出要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。之后学术界研究的重点开始发生了转变，研究更多的集中于如何构建城乡统筹的养老保险制度。

一、统筹城乡养老保险制度的必要性

由于城乡养老保险制度在制度设计、实施时间、覆盖范围、待遇水平、筹资标准、资金来源等方面存在巨大差距，直接导致了受益群体享受待遇水平的差异性，一定程度上也引发了社会矛盾。因此，从长远来看，必须缩小城乡间享受基本公共服务的差距，实现社会公平和正义。

（一）应对人口老龄化的需要

我国在未富先老的情况下已步入人口老龄化社会，且呈现基数大、数量多、高龄化、快速化等特征，其中，农村人口的老龄化程度同城市人口老龄化的程度相比较为严重，农村面临的养老问题压力更为严峻。然而，由于农村长期以来一直缺乏正规的、稳定的社会化的养老保险制度，因此，有必要迅速建立一项稳定的社会保障机制维护农民的权益，新型农村社会养老保险制度的建立弥补了这一空缺。但是，制度间的差异和待遇的差距是现存的影响我国基本养老保险制度公平性的基本因素。为了缩小不同人群间享受养老保险待遇的差距，切实解决农民的养老问题，统筹城乡养老保险制度是应对农村人口老龄化的明智之举。

（二）传统养老方式功能的弱化

千百年来农民依靠传统的家庭和土地作为养老的主要方式，然而，随着计划生育政策的实施，农村家庭结构也逐渐发生了变化，家庭规模的缩小和子女数量的减少直接影响了农村老年人的养老质量。与此同时，随着大量农村劳动力的转移，老人对子女的可依赖度也日益减少。此外，土地收益率的下降、收益的不稳定性也降低了农民养老的安全性，越来越多的农民期盼能够享受到制度化的养老保障措施。

（三）实现社会公平的必然举措

社会保障的基本原则之一就是公平性，作为社会保障制度中的重要险种养老保险必须体现社会公平，尽管每个国家不能保证社会保障待遇享受的绝对公平，但是有必要努力去实现人人享有社会保障的目标，尽量让全体的社会成员都可以享受到制度的覆盖。因此，建立健全城乡统筹的养老保险制度，为城乡居民提供均等化的养老保障及服务，使他们老有所养是实现我国社会公平与正义的重要手段，也是我国政府不可推卸的重大责任。

二、建立城乡统筹养老保险制度的模式研究

建立覆盖全体居民的统一的养老保险制度是我国城乡统筹养老保险制度的目标，无论是让全体居民都能够享受到养老保险制度的覆盖，还是公平的享受养老保险待遇、缩小差距，这都是我国建立公平可持续社会保障制度的重要步骤。受特殊国情和历史遗留问题的影响，实现养老保险的统筹显然不能一蹴而就，需要根据实际情况具体考虑。学界主要有两种观点：一类学者认为“分类管理”更适合我国国情，即在现有城镇职工基本养老保险制度的基础上，再为农民工和农民分别配套建立单独的养老保险制度；另一类学者认为“统一管理”更适合我国国情，即重构当前的社会养老保险制度，打破城乡、职业与户籍界限，建立单一的基本养老保险制度，即全国一个制度，一种规则，建立“大一统”模式。

（一）分类管理

吴湘玲等（2006）、杨宜勇（2007）、杨翠迎、黄祖辉（2007）、徐秋花（2009）提倡建立多元化、多支柱发展模式。章剑谷（2004）、尹洁（2006）、高君（2005）、卢海元（2006）则提出农民工过渡模式，即通过建立农民工社会养老保险制度逐步实现城乡养老保险制度的统筹。

（二）统一管理

郑秉文认为：二元结构不是阻碍“大一统”的障碍，现有条件下，仍然可以实施“大一统”，并提出了实施“大一统”的九大优势，同时，郑秉文还明确指出“大一统”是中国社保改革的未来方向。牛桂敏建议未来建立“城乡居民养老保险制度”，凡年满16周岁以上没有参加养老保险的城乡居民，都可以参加城乡居民养老保险。打破以往城镇、农村居民各自参加养老保险的二元障碍，即将符合参保条件的居民，无论户籍在城镇还是农村，都纳入统一的养老保障制度，缴费、待遇等城乡标准相同，从而在保险制度上没有遗漏人群，真正实现城乡居民全覆盖。

三、建立城乡统筹养老保险制度的方案研究

受我国人口众多，制度间差异较大及历史遗留问题等诸多因素的影响，城乡养老保险制度的统筹，是一项巨大和复杂的工程，短时间之内不可能有明显的突破，需要按照具体情况稳扎稳打、逐步推进。

（一）养老保险制度统筹的思路

杨宜勇指出统筹城乡养老保险制度，要考虑城乡差别和区域经济发展不平衡的现实，遵循由低水平到高水平的发展规律，并逐步将二元养老保险方案统一于城乡一体化的全国统一的养老保险方案。牛桂敏认为统筹城乡基本养老保险制度的思路是：建立低水平、广覆盖、多层次、可持续的基本养老保险制度体系，构筑由国民基础养老金、个人账户养老金构成的基本养老保险制度框架，实现从现收现付制向统账结合的模式转变，各级政府承担相应责任，企业（集体）承担相应义务，个人承担相应风险，坚持个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式，健全向农民转移支付机制，将国家控制和稳定机制延伸到农村，形成城乡、地区、代际互济的保障模式，提高制度的公平性和有效性，使之成为提高农民收入、缩小社会差距、实现社会公平最有效的制度保障。袁文全[5]则从参保主体的转换、缴费义务的转换、保险待遇的转换几个角度出发设计了社会养老保险制度城乡一体化的路径。

（二）养老保险制度统筹的路径

1.两步走战略

刘昌平（2008）运用历史学和经济学交叉分析的方法分析了在当前中国城镇基本养老保险制度还不完善，农村正式养老保险制度又缺失的状况下，要想实现制度的整合必须要完善原有制度和建构新制度。2009年在此基础上，刘昌平提出通过两步走的路径实现城乡统筹的养老保险制度，第一步是实现城乡两类制度之间有效衔接，第二步是通过城乡两类制度合并实现社会养老保险制度城乡统筹。袁彦东等提出“两步走”战略，首先用“过渡方案”起步，等财力水平达到实际需求后，再逐步过渡到“目标方案”。他们方案的相同点是涵盖范围、基本原则、待遇支付、个人账户管理、管理服务等内容完全相同；区别在于采用不同的统筹基金筹集方式和渠道，并规定不同的享受养老金的条件。童广印认为统筹城乡社会养老保险制度的基本路径是：城乡分割到统一筹划、制度有别到制度统一、标准有别到城乡一体化，到2030年建立起与社会主义市场经济相适应的覆盖全面、标准适当的城乡一体化的社会养老保险制度，具体可以分两个战略阶段进行。第一阶段（2008～2015年），用7-8 年左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由“相互分离”向“制度统一、标准有别”过程的转变；第二阶段（2015～2030年），用15年左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由“制度统一、标准有别”向“城乡一体化”的转变，最终以产业为界将全体劳动者划分为农业劳动者和非农业劳动者来实施新的养老保险制度。

2 .三步走战略

郑功成认为，我国养老保障体系的建设目标需三步完成。第一步（2008年—2012年）：通过建立多元化的养老保障制度体系，实现制度层面上全覆盖；第二步（2013年—2020年）：将养老保障体系进行全面定型、稳定，进而实现人人较公平地享有养老保障及相关服务；第三步（2021年—2049年）：进一步推进制度整合与改进，确保人人享有较好的老年生活。戴卫东的三步走战略是：第一步（2009—2012年）：建立多层次的基本养老保险制度体系，与其他养老保障制度一起，共同构筑覆盖全体国民的养老“安全网”；第二步（2013—2020年）：逐步衔接城乡居民养老保险制度，整合以最低生活保障制度为主体的具有养老性质的保障体系，实施城乡老年津贴制度；第三步 （2021—2050年）：统筹城乡基本养老保险制度形成国民基本养老保险制度，扩大城乡老年津贴制度覆盖面并提高其待遇水平。

四、评述与展望

从以上分析可以看出，国内学者对于社会养老保险城乡统筹发展问题的研究以定性描述为主，关注的重点大多集中在对现有制度的发展和完善、如何进行有效的路径设计和具体实施的步骤规划上，其中大部分的研究给出的建议多是从宏观角度进行的论述，而对于待遇水平、缴费率等细节问题则没有进行深入分析，即使有个别学者提到，但是由于缺乏定量分析与可行性论证，从而显得研究结果苍白无力。另外，从文章的内容来看，大多数文章是2009年前的研究成果，所以对于新型农村社会养老保险制度出台后如何实现统筹的研究较少，时效性较差。

参考文献：

[1]刘军伟.二元经济理论视角下的城乡养老保险统筹发展路径研究[J].经济问题探索，2011（5）

[2]郑秉文，齐传君.“大一统”社保改革的未来方向[J].宁波经济，2009（6）

[3]牛桂敏.建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考[J].天津大学学报： 社会科学版，2010（1）

[4]杨宜勇，顾加佳，顾严.统筹城乡养老保险体系问题研究[J].经济与管理研究，2007（4）

[5]袁文全，邵海.社会养老保险城乡一体化的理论基础与制度设计[J].社会科学辑刊，2009（6）

[6]刘昌平.建立覆盖城乡居民的养老社会保障体系的战略思考[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2008（4）

[7]刘昌平.社会养老保险制度城乡统筹之路探索[J].社会保障研究，2009（2）

[8]袁彦东，张军田.构建城乡一体的基本养老保险制度研究[J].社会科学论坛，2007（6）

[9]童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学，2007

[10]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M].人民出版社，2008（10）

[11]戴卫东.统筹城乡基本养老保险制度的步骤规划[J].经济研究参考，2009（60）

作者简介：

曹永红（1980- ），女，山西朔州人，内蒙古财经大学财政税务学院，讲师，研究方向：养老保障基本理论与政策。