事业单位制度重构思考

探讨事业单位改革问题，应该在两个层面上进行：其一是在对现有事业单位分类改革的层面上；其二是在对事业单位重新进行制度设计的层面上。事业单位改革要有大目标，要从改善政府治理与服务、促进经济社会协调发展、构建社会主义和谐社会的高度，对事业单位做整体和精细的制度设计，并以此为基础改造现存“事业单位”旧机构。构想事业单位的新制度，最关键的是准确把握以下基本问题：

事业单位的定义和性质

按照《事业单位登记管理暂行条例》的界定，事业单位是由国家机关或其他组织利用国有资产举办的、以公益为目的的、提供社会服务的组织。

在市场经济条件下，人们大致将组织分为第一部门、第二部门和第三部门。第一部门通常指政府部门。政府部门有广义和狭义之分，狭义的政府部门指政府机关；广义的政府部门包括政府机关和政府投资举办的各类公共机构（许多国家将政府举办的公司企业也纳入政府部门的范畴）。第二部门在国外又被称为私人部门或企业组织。在西方市场经济国家，企业组织基本属于第二部门；在我国第二部门既包括私人企业，也包括以实现利润最大化为目标的公有制企业及各种混合所有制企业。第三部门是指第一部门、第二部门之外的组织，是非政府、非企业的组织，一般也称为非营利组织。美国学者萨拉蒙曾归纳第三部门具有五大特征：组织性、民间性、非营利性、志愿性和公益性。

按上述部门划分，第一部门和第三部门区别于第二部门主要在于是否以营利为目的并以商业化的方式运作。第一部门与第三部门具有某些共性，如组织性、非营利性、公益性，但两者的区别在于是否直接或间接运用国家权力开展活动。事业单位是公共机构，属于广义的第一部门的范畴。原因是，第一，事业单位利用国有资产举办，具有官办而非民间的性质；第二，事业单位可以接受法律法规授权或行政机关委托直接或间接运用国家权力。

事业单位的功能

经济学家把物品分为私人物品和公共物品及介于两者之间的准公共物品。公共物品是指不具有消费上的排他性与竞争性的物品。非排他性是指即使物品的所有权已经属于某人，某人也不能或无法有效阻止他人对该物品的消费。非竞争性是指物品在消费者之间无法分割，个人消费不影响其他人的消费，增加消费者的边际成本为零，个人消费量等于集体消费量。非排他性使所有者无法排除其他人“搭便车”即无偿享用自己购买的物品，因此，“理性的经济人”是不会购买这类物品的；同理，无人愿意购买的物品，“理性的经济人”是不会生产的。因此，公共物品无法由市场提供，政府是公共物品的最佳提供者。具有完全的非排他性和非竞争性的物品被称为“纯公共物品”，具有有限的非排他性和非竞争性的物品被称之为“准公共物品”。

从理论上讲，纯公共物品和准公共物品应该由政府来提供，但政府的财力有限，只能提供有限的公共物品。历史上，没有任何一个政府能包办公共物品的提供。在政府之外，营利和非营利组织都不同程度地提供公共物品。政府即便提供有限的公共物品，仅仅依靠自身也不可能做到有效率。为解决这一问题，政府采用两种基本方法，其一是利用企业，即通过特许经营、合同外包、经济资助等方式发挥企业生产公共物品的作用；其二是实行技术分权，即政府举办各种公共机构，将被认为应该由自身担负的提供公共物品的职责分摊出去。在后者的意义上，中国的事业单位同国外的各种“政府实体”一样，其功能是提供公共物品，公共机构实际上承担的是政府职能。

事业单位的运作机制

现代社会的基本特征是市场机制、国家机制、社会机制三种机制并存、互补，共同推动社会的发展。市场机制被认为是资源配置最有效的机制，它能通过契约关系将不同的市场主体迅速结合在一起，通过价格迅速传递供求信息，通过竞争激励创新和增加社会财富。但由于产权不清或交易成本过高的原因，市场也表现出缺陷，如垄断、外部性、信息不对称、公地悲剧、分配不公等。市场缺陷成为国家机制发挥作用的必要条件（虽然不是充分条件）。国家作为政治统治和社会治理的工具，不仅承担实现社会公共目标的责任，而且掌握由国家强制力支撑的公共权力，并可建立庞大的管理与统治组织。国家机制的主要优势在于，创设基本制度、维护良好秩序、提供公共物品、合理运用资源、保障社会公平等。国家机制也存在缺陷，主要是成本制约、集体决策偏差等。社会机制被认为是存在于国家和市场之外的机制，它具有能满足个别偏好、信息对称、贴近民众、成本较低等优势。但社会机制也存在着汲取资源的能力有限、活动的特定性、组织的业余性等缺陷。

事业单位主要采用国家机制，但并不排除采用有限的市场机制。事业单位的产出是提供公共物品，有产出必然需要有投入，有投入和产出就必然存在经营管理问题。经营管理，一方面要求在内部运用市场机制及其他管理方法，降低成本，以最小的投入获得最大的产出；另一方面要求在提供准公共物品时适当收费。在收费时，要坚持三个原则：成本补偿原则，事业单位在向社会提供服务时，如果财政补助和其他经费总额少于成本，就必须通过收费来进行成本补偿，收费标准以实际服务成本扣除财政补助和其他资金来源为基础核定；非营利原则，盈余不得在投资者和经营者之间进行分配，终止后其剩余财产不能由投资者自行收回；公民承受原则，收费不能完全等价交换，收费以公民的承受能力为限，超出部分由政府通过财政渠道补偿。