我国农村土地地权资本化问题之法经济学分析

摘要：为寻找我国农村土地地权资本化法律制度困境的出路，结合法学与交易成本理论对我国农村土地制度和法律环境存在的问题进行研究分析。研究认为：制度条件对产权和交易的约束更为关键，国家、集体和农民三者所共同形成的权利主体关系和产权结构准确定位以及土地增值收益权和分配机制的保障是关键点；土地产权结构应当选择一个交易成本最小化的法律结构，通过构建分层式复合产权结构、制度化农村土地承包权期限和范围、法律化农村土地资本化权利主体持续受益机制、明确利害关系人各方权利义务范围等优化产权结构。权属完全赋予单一主体是消除当前农村土地权利冲突较为经济的方式。

关键词：土地资本化；土地权利；法律经济学；交易成本

中图分类号：F301.1 文献标识号：A 文章编号：1001-4942（2014）03-0140-04

AbstractIn order to resolve the legal system dilemma of rural land right capitalization in China， the problems in rural land institutions and law environments were analyzed by law and transaction cost theories. The results showed that the restraint of institution conditions on property rights and transaction was more crucial. The exact positioning of right subject relationship and property right structure formed by state， collective and farmers， and the guarantee of land increment and usufruct and distribution mechanism were key points. The land property right structure should select one legal structure with minimum transaction cost. And optimize the property right structure through establishing layered and complex property right structure， institutionalizing the deadline and range of rural land contract right， legalizing the continue benefit mechanism of right subject of rural land right capitalization， and defining the rights and obligations of interested parties. Giving rights to single subject was an economic way to eliminate the conflicts in current rural land rights.

Key wordsLand capitalization； Land right； Law and economics； Transaction cost

农村土地所具有的资本价值属性是市场经济中其他物品无可比拟的，其所承载的权利冲突亦是众权益博弈之是非集中之地。当前在我国，一方面是可利用的土地资源捉襟见肘，另一方面却是粗放式挥霍浪费的土地开发。如何实现土地的合理使用和优化配置以及让农民真正享受土地增值收益是实现农村可持续发展的重要目标。农村土地地权资本化（现阶段应称之为农地使用权资本化）是我国农村土地权利冲突化解进程中的必由之路，农村土地制度和法律环境是地权资本化和各项权利的根本保障之一，地权保护是进一步实现农业现代化的根本要求之一。尊重农民土地权利，改革创新现有的土地制度和产权结构，从法律上授权和还权于农民，从机制上保障土地权利主体收益持续性。如此，才能实现真正的城乡同步、同位、同利、同向的发展。

1农村土地地权资本化法理基础及存在的问题

1.1土地权利与制度

土地权利是土地法律制度的核心内容，土地法律制度的根本是土地资源的保护和有效利用。土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系，而这一系列的关系归根结底是人们关于土地的各种利益、意志和行为的交织、冲突与调和[1]。制度最基本的功能是节约，即让一个或较多的经济人增进自身福利而不使其他人福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平[2]。我国现有的农村土地权利体系和制度是历史发展的产物，受我国政治、经济及社会改革多方面影响，因此，对于法律制度体系下的土地权利研究须结合社会历史和当前国情需求。

1.2我国农村土地法律制度

我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”。《土地承包法》第二条对农村土地明确的定义：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。《土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理； 已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇） 农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。《物权法》第五十九条第1款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。” 2013 年《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出创新农业生产经营体制，鼓励专业大户、家庭农场以及农民合作社的发展[3]。另外，《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》分别对农村土地权利进行了设权，不同程度上界定了土地流转的法律依据，确认了农民的主体地位和对土地资本化的自主选择权。目前，根据这些法律和相关政策、决定，主要赋予农村土地经营权、收益权、使用权的土地资本化权利。

1.3存在的问题

农村土地公有和土地承包经营是现阶段我国农村土地根本制度，依据经济发展的市场需求进行土地使用方式和利用的调整应当是我国发展农村土地资本化的一个基本的思路。而通过对这些法律归纳和分析，也不难发现现存法律制度有以下几方面的问题：一是我国现有的法律制度规定中，农村土地地权主体权利冲突、关系混乱、客体模糊，例如规定土地所有权归集体，但是对于集体与国家和农民的法律关系、法律地位以及权利义务范围并未明确；二是土地资本化产权制度失衡、主体错位、权利虚设，例如农村土地产权主体法律地位和性质以及资本化土地使用方式；三是农村土地资源错配、收益分配方式残缺、监督机制缺位。

2法经济学语境下农村土地地权资本化

2.1法经济学与交易成本理论

法经济学是将法律制度作为经济运行的内生要素，用经济学方法考察、评估和分析法律制度的作用与经济效应的交叉性学科[4]。法经济学基本定理有斯密定理、规范的霍布斯定理、科斯定理、波斯纳定理等。法经济学以个人理性和个人主义作为其研究方法的基础，以效率作为其核心的衡量标准，以成本-收益及效用最大化作为基本分析工具[5]。该理论可以理解为，包括立法、司法以及法律制度等一切法律活动，其本质的功能作用即是进行稀缺资源的分配，用经济的方法加以分析和安排相应的法律活动。按照这个理论，农村土地地权资本化过程中产生的法律问题自然是可以用经济学的理论和方法分析和寻找解决之道。法经济学研究的核心范畴是交易成本，法律的交易成本分析有一系列命题和重要推论[6]。

罗纳德・科斯认为，交易成本是“使用价格”。波林斯则对科斯定理表述为“如果交易费为零，法律结构就无关紧要；因为无论怎样都会导致有效率”[7]。一句话，只要法治划定了权利起点，市场在交易成本较低而畅通无阻的情况下，总能通过私人交易实现资源配置的帕累托效率[8]，即不同的产权制度会产生不同的资源配置的效率。交易成本理论表明私人的交易市场可以解决只能通过政府解决的问题，交易费用的存在决定了最佳的制度和法律。关于科斯的交易成本为零的前提是产权明确的要求，在我国当前的土地资本化过程中是无法达到的，甚至产生的成本更大。但是，科斯提供了一条通过市场机制来解决法律和制度问题的新思路和方法。

2.2农村土地地权资本化分析

2.2.1土地产权和产权结构按照科斯的交易成本观点，只要我国农村土地地权界定明确，交易成本为零（或者很小）时，无论最初将财产权赋予何者（比如完全归国家所有或者农民私有），市场均衡的最终结果都是有效的，并且实现了资源配置的帕累托最优。假设政府把土地所有权交给农民个人（或者完全收归国有），并且法律允许把土地用于自由交易，就没有必要在土地权利主体是公还是私之间进行权衡和博弈，并形式化地做出非此即彼的选择。通过市场交易可以实现权益的组合，并且国家和农民都会认为这种组合优于最初权利界定。进一步可以得出，土地产权结构应当选择一个交易成本最小化的法律结构，因为，如此选择会节省土地交易磋商过程所带来的资源耗费和人力物力及时间的浪费。

2.2.2资源配置和收益分配当今社会的法律，从实体法到程序法，从根本法到普通法，从成文法到不成文法，都有其内在的经济逻辑：以有利于提高效率的方式分配资源，并以权利和义务的规定保障资源的优化配置和合理使用[9]。经济的核心问题是效率。经济效率要求选择一项制度配置和权利分配的时候，所付出的费用最低收效最大即是标准。科斯定理提出，法律的作用就是将权利分配给权利重视度最高的一方，如果不能有效判断权利对于哪一方更为重要，那么衡量的办法就是将权利赋予促使权利产生而花费最小的那一方。按照这一思路，农村土地地权资本化土地资源配置权和土地增值收益分配权应该交由政府完成，同时赋予农民谈判磋商权和土地生产经营方式选择权。

2.2.3土地利用和规模经营农户经营行为是指在一定经济条件（经济体制、经济政策与法规结构等）下，农村住户为达到一定的生产目的而选定的经营方向、经营规模、经营方式等表现出来的一系列的经营活动的过程[10]。圈地撂荒模式、消极弃耕模式、高度集约利用模式是我国经济发达地区农村常见的几种土地利用模式。其中，土地规模化经营是一种积极的利用模式，该模式下农地利用的纯收入也大幅度提高。规模经济本是一种生产现象，即达到一定的规模以前边际成本或平均成本递减现象。当达到规模生产所需的要素受旧制度制约不能有效获取时，新旧制度间的同类生产要素就产生了价格差异，潜在收入流就会产生，率先实现制度创新的经济主体将获得超额利润，其他经济主体则在此诱导下跟进，从而促成社会制度创新[11]。规模化经营是我国发达地区农村土地资本化的一种形式，也是一个趋势，终将导致制度的创新和改革。

2.3对策与建议

经济学表明，制度条件（尤其是法律规则）对产权和交易的约束更为关键[12]。针对我国农村土地地权资本化问题，国家可以从宏观调控、微观干预上进行管理和权利分配。在制度层面上，要坚持“进城在前、改造在后；区别情况、分类实施；农民自愿、收益归农”原则进行通盘考虑[13]。具体可以进行如下几方面的法律制度安排和环境完善。

一是构建分层式复合产权结构。土地产权是协调农村土地各利益主体关系的结点，融洽的产权关系是解决农村土地权利冲突和发展农村经济的重要因素。构建分层式产权结构，即通过对国家、集体及农民三个层面的产权主体、性质定位、关系界定明确定位，重点调整规范乡（镇）和村委会组织级别的土地权属范围，让权利和义务归位。

二是制度化农村土地承包权期限和范围，即在新一轮的土地法律制度改革中，规定农村土地承包权的期限、权利范围，以及期限届满后的处理方式等。

三是法律化农村土地资本化权利主体持续受益机制，对农民土地资本权益维护和失地农民保障问题予以法律规制。

四是明确化利害关系人各方权利义务范围，确定财产收益分配规则和长效责任机制。

3结论

基于我国现有国情和法律环境，根据法经济学分析，关于农村土地资本化问题形成如下主要观点。

首先，在现阶段坚持农村土地集体所有的政策，保持土地国有制度不动摇，对土地使用权、经营权、收益权进行资本化，是比较合理的制度安排。

其次，农村土地资本化后的产权归属界定问题，是制度创新和改革以及解决当前各方权利冲突的关键之一，权属完全赋予单一主体（无论是国家还是个人），将会对消除当前的一系列社会矛盾有釜底抽薪的作用。

再次，农村土地规模化经营和专业化管理是节约交易成本，降低信息不对称、消除外部障碍、优化土地资源利用、提高经济运行效率的可行方式。

最后，兼顾经济效率与法律公正，是一个比较理想的制度安排，但事实情况往往是二者不能平衡，需根据一定阶段的社会需求进行权衡和取舍。然而，作为公共权力选择的取向，保证绝大多数人的权利和权益，同时尽量减少给少数人带来的损害和损失是正当且应提倡的。

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