民间融资管控对策研究

【摘要】民间金融的政府管制和社会自治是治理民间融资的两个重要组成部分。河北省在制定管控民间融资对策时，要借鉴相关成功经验，并根植于河北省民间融资管控实践。要构建政府主导的、以社会组织为主体的民间金融风险监控体系，制定社会自治组织参与的交易规则和管理办法，使政府管制和社会自治在其应有的领域内充分发挥作用。

【关键词】民间融资 政府管控 社会自治 河北

【中图分类号】G642.0 【文献标识码】A

民间金融政府管制和社会自治的概念及协调

民间金融政府管制和社会自治的概念。第一，民间金融政府管制。从经济社会的发展来看，政府管制是经济发展到一定时期的产物。在市场化和自由主义发展阶段，市场交易行为日益频繁，随之而来的是交易安全问题、利益分配问题和结构性社会问题。为解决市场经济自身引发的各种市场失灵问题，政府管制应运而生。政府管制是指地方政府或者中央政府基于一定的管理目的，依靠法律赋予的权利，对社会经济各种主体和经济行为进行有强制力的管理控制，以求保证经济的平稳运行和社会的长期稳定。我国民间金融行业处于市场化改革的进程中，二元金融结构下金融管控机制处于构建的初步阶段，民间金融制度缺陷凸显，需要完善民间融资法律体系和相关制度，以保证民间融资领域的交易安全和市场的公平竞争，于是政府金融管制成为新兴市场国家金融监管的重要手段。民间金融监管难度大，隐秘金融行为难于被察觉，因此政府管制的强制性、法制性和政策性可以通过公权力机关逐渐渗透至民间融资各个领域，具有权威性、强制性和指引性。

第二，民间金融社会自治。社会自治是指社会经济各主体为谋取自身发展而减少政府政策规制和干预，并通过各种社会自治组织管理其交易行为，保证市场经济的效率。从理论上讲，社会自治是与政府管制相区别的社会经济管理工具。社会自治以地区或行业的交易习惯、行规行约、市场规则为基础，由社会自治性组织通过法律具体授权行使管理职能。民间金融交易从其历史沿革上看，是在正规金融渠道无法满足市场资金需求时，由市场自发产生的金融行为，也是金融行业市场化改革的必然结果和不可或缺的环节。从其发展过程上看，民间融资种类、形式、规则的发展速度较快，且基本形成一套潜藏的交易规则，政府管制民间金融，具有一定时滞效应，容易出现政策效果滞后的现象。如果通过社会自治民间金融组织对其本行业的交易行为进行管理和风险防控，可有效保证管理效率。

民间金融政府管制和社会自治之间的矛盾及协调。金融行业的政府管制和社会自治之间始终存在着固有的矛盾。从权利来源上看，政府金融管制是每个公民部分权利让渡的结果，而金融社会自治是通过市场或金融行业自治协会进行，是市场内部权利的再分配，不涉及权利的让渡。因此，二者间成此消彼长的态势。政府过多的拥有管理权限，意味着市场行业自治的权利过少，进而产生金融抑制的状态。如果政府较多的放权给市场金融自治组织，则交易效率和监管效率将有所提高，但也存在监管强制性不足和“监守自盗”的发生。因此，如何协调政府管制和社会自治，是管控民间融资中亟需解决的问题。

结合国内外金融治理理论和实践，世界范围内协调金融领域政府管制和社会自治大致有两种方式，即有限政府理论和新公共服务理论。有限政府理论认为，政府不应是“全能政府”，政府和市场是同为两种金融治理手段，但各自功能不同。政府的功能是保护市场的有效性，应承认政府监管的必要性。然而，政府不能肆意将监管的触手延伸至民间金融各领域，而应只履行基本的职责，将其他职责交由市场行业自治组织解决，保证市场化的基本方向。具体到民间融资上，政府应对民间融资中有可能对金融秩序和交易安全产生严重后果的行为加以约束，确保民间融资在金融市场上的安全性。而将具体交易习惯、交易规则和交易中的审查交由行业自治组织负责，做到“小政府、大市场”。新公共服务理论在肯定市场自治的基础上，也重新定义了政府职能。该理论认为，政府的职能应当是服务，因此政府的角色应当由“划桨”转变为“掌舵”，帮助市场一起寻找漏洞并提出解决方案。因此在民间金融管控领域，政府应当只承担同服务行政类职能，并不是直接支配和命令管理关系，对本地区民间融资进行非强制性建议或指导，协助有关机构拟定民间借贷合同、制定民间金融机构管理制度等。

民间金融涉及国计民生诸多领域，存在潜在区域性风险，因此在金融风险的监管、融资企业信用风险监控上必须明确政府的监管职责，社会自治作为辅助配合。民间融资的发展是不同利益主体在意思自治基础上为满足资金需求而发展的产物，存在诸多利益诉求，因此在交易的具体过程、交易的规则、纠纷化解上应主要由民间融资行业自治机构管理，政府只需通过服务型行政行为、政策建议及法律法规等方式予以支持。

河北省民间融资发展现状及管控中存在的问题

河北省民间融资现状。根据2014年河北省融资数据显示，河北省2014年上半年民间融资规模大约500亿元，占河北省2014年社会融资总量的约9.6%，且逐年上升。从民间金融机构发展上看，近年来河北省民间金融机构从数量和业务范围上都显著增加，小额贷款公司数量已跻身全国前五名，融资性担保公司超过600家，注册资本金超过400亿。2014年河北省典当行新增37家，新增分支机构12家，典当融资正逐渐向全省扩展。从民间融资利率上看，河北省企业民间融资加权年利率约为15.3%，向企业、个人和民间融资机构借款利率分别为18.8%、14.0%和23.6%。若以央行于2015年十月公布的贷款基准利率4.75%为标准，各种形式的民间借贷利率均徘徊在法定的四倍利率上限附近，有部分利息收入不受法律保护。

河北省民间融资管控中存在的问题。河北省民间融资主要以政府管制为主，管控权限集中在政府和相关国家机关。分析政府管制内容可以看出，管控内容分散、覆盖面狭窄、手段单一，没有体现出“小政府、大市场”的服务型政府理念。在社会自治方面，河北省虽也存在行业协会，但这种行业协会本质上是交流研究平台，并未出台对本行业的管控规章或规则，进而无法和政府管制形成配合。长期以来，这种政府管制和社会自治的不协调，不仅阻碍了河北省金融管控的步伐，也浪费了优质的社会管理资源。

第一，政府对民间金融的监管作用发挥不充分。在风险防范过程中，政府的角色应当是一个严格的监督者，始终贯穿金融风险监管的各个阶段。河北省对民间金融的监管缺乏系统性，导致金融风险始终处于监管的边缘地带，地方政府在民间融资的管控中越位缺位现象严重。例如，非银行民间融资机构是金融风险的高发区，但关于金融机构的监管只停留在《公司法》等上位法之中，河北省政府没有针对民间金融机构的特殊性进行差异化对待。其原因在于金融领域仍然具有较多的计划经济色彩，地方政府金融政策必须服从于中央，缺乏一定自主性。而民间金融的特点之一是显著的地缘性，地方政府金融管制的意义是在能够立足于本省金融业发展实际的基础上，制定符合本省发展要求的系统的、全面的、根本性政策法规。

第二，管制方式单一化。民间融资的政府管制中，政府的职能是通过行政服务类行为帮助金融主体弥补交易中存在的漏洞，规避交易风险。实践中，河北省金融管制部门往往以强制性行政行为为主，政策具有显著的指令性，政策设计僵化，且多为行政干预。除此之外，河北省金融管制部门的监管措施主要是直接行政管理，政策直接作用到金融主体上，缺乏灵活性。合理的政府民间金融管制中，政府应当大量使用间接管理的手段，通过协商、服务、法律、评估等方式进行管制。

第三，社会自治缺失。民间金融治理中，在交易的具体过程、交易的规则和地区社会信用保障上应由民间融资行业自治机构负责。河北省至今仍无民间金融管理的自治性机构，虽然担保、典当等行业成立了属于自己的行业协会，但是行业协会章程中主要涉及协会会员的活动、业务的培训、技术交流，没有对本行业进行监管的内容。

政府主导建立以社会组织为主体的民间金融风险监控体系

建立专业、综合性金融风险管控机构。河北省民间金融机构缺乏有效市场准入和行为监督，造成大量金融中介在自身不具备风险防控能力的条件下从事民间融资业务。而风险防控是金融业发展的底线，因此需要由政府主导，并通过其强制力构建金融风险管控体系，将民间融资监管纳入银行监管体系中，从而降低我国“影子银行”运行风险，保证系统性风险在可控的范围内。

对民间金融机构的监管具体可从两个方面进行。首先，由人民银行和银行业监督管理委员会负责对本省新设立的民间金融机构进行市场准入监管，重点是对金融机构经营范围、人员组成和注册程序进行审查，全省金融监管当局制定民间金融机构统一的最低资本充足率、注册资本金数额，并比照商业银行监管方法对其进行核算。不同类型的民间金融机构风险和经营方式不同，因此应在设立最低基础上进行差别化调整，针对高风险、高杠杆率的融资担保等机构，适当提高准入门槛，做到防患于未然。其次，对民间融资过程进行监督。民间融资具有隐蔽性，必须阳光化方能进行有效的风险防范，因此应借鉴银行监管的经验，通过存贷比、资产负债率、坏账率等指标构建基本风险评估机制，并逐渐建立民间金融机构风险监测系统。目前河北省民间融资机构的准入主要由地方金融办负责，从监管能力和监管技术两方面看，都不适合作为民间融资主管单位，必须由人民银行和银监会等专业的金融监管部门进行监管。

建立政府监督、社会运作的融资主体评级机构。民间借贷市场之所以利率高企，除市场流动性不足外，信息的不对称是一个很重要的因素。目前，河北省乃至全国在民间融资领域都尚未形成一个有效的民间信用评级机制。资金的供给方在提供资金之前，不能通过民间融资信用评级机制了解资金需求方资信状况和偿债能力，对放款的回收很难产生合理预期，不得不通过提高利率规避风险。

融资主体信用评级必须始终在政府严格监管下进行，但评级机构须为社会自治下的第三方机构。在这个过程中，应明确政府和评级机构权责归属，既要确保评级过程的公正性，又要保证评级结果的有效性。在评级机制构建中，应重点考虑评级机构的选择问题。民间融资信用评级机构必须由具有良好评级资质的第三方机构担任，政府可参照对债券信用评级机构的选择过程进行选择，全面了解评级机构的评价标准、评价方法和评价指标设置情况，并针对河北省不同地区产业集群的群体信用给予服务型建议，第三方评级机构必须对评级结果负责。

构建政府、市场相配合的河北省经济社会征信平台。民间融资究其本质，是信用条件下的资金拆借，政府若想对民间融资各方面全面系统检测，必须对各主体信用进行调查，因此，在有效的信用评级机构设立后，还要搭建全省经济社会征信平台和登记系统，不仅要约束资金需求者行为，也要约束资金供给者行为。在征信体系构建中，征信主体的选择是首要解决的问题。根据国际经验，征信主体往往分成政府主导和市场主导两类。以美国为代表的一部分国家主张通过纯市场化手段进行征信，征信机构独立于政府。以法国为代表的部分国家则强调政府征信的重要性。在法国，征信机构只存在于国营征信机构。

政府主导的征信系统主要负责全省企业和个人基本信用记录，如个人基本信息、职业、家庭状况、收入、信贷记录等，以便政府充分了解债务人的基本信用情况。此层次重点应处理好个人隐私权和信用数据收集的矛盾，不允许任何超越个人隐私权的信用信息披露。在基本信用征集完毕后，应采取社会自治的征信系统，以行业自治性组织为主体，针对该行业所必须的信用信息进行征集和披露。这样既可保证公权力有效渗透至信用体系，又给予不同行业充分的自主性选择，保证了征信体系的灵活和高效，使资金供求双方在最大程度上实现信息的对称。在征信体系搭建完毕后，政府应出台相关征信制度法规，尽快将征信制度用法律的形式加以明确，保障信用征集的强制性。

建立社会自治组织参与的交易规则和管理办法

在交易领域，协调政府管制和社会自治的关键是明确何种交易需要政府强制规范。为充分保障交易的效率，政府应只对交易的宏观原则和需要打击的交易行为进行规制，采取负面清单制度，保证“无禁止即自由”的治理理念。而社会自治机构则应根据本行业发展特点，制定相应的行业内交易规则。在纠纷解决上，应采取多元化纠纷解决机制，政府推动相关法规制定，而行业自治机构负责简单纠纷的调解和协调

制定社会自治组织参与的民间融资交易规范。民间融资具有隐蔽性，长期以来各地尚无通用的市场规范，从而使河北省民间融资方式混乱，交易规则欠明晰。与政府管制相比，民间金融行业内社会自治组织对于本行业的交易通则、规范和有利于提高交易效率的惯例更加了解，因此，针对交易领域的民间金融管控需由社会自治组织参与，而政府则需对行业自治组织进行合法性审核和宏观管控或给予服务型行政指导。

在河北省2014年民间融资纠纷中，自然人之间或非融资机构法人间借贷纠纷所占比例最高。在民间借贷领域以信用和承诺作为仅有的担保，依靠熟人间的人情关系进行借贷，借贷双方甚至没有有效的借款合同。针对上述融资方式的监管，应首先成立相关行业自治组织，对交易的程序、担保规则等进行详细的规范，政府则应侧重服务型行政干预。政府服务型行政干预类似于中央银行对商业银行定期的窗口指导，虽然不直接影响被指导主体行为，但政府指导具有较高的公信力，足以达到提示和指导的目的。

制定《河北省民间融资管理办法》。民间融资纠纷解决应以多元化为原则。从我国现行法律体系上看，河北省解决民间融资纠纷的法律依据主要有《民法通则》、《合同法》、《商业银行法》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《刑法》等。这些法律法规和规章分散于不同法律位阶，且不同法律间存在冲突和界限模糊的现象。在上述诸多立法缺陷并存的背景下，在此原则指引下，政府作为政府规章的制定机关，应充分行使其规章制定权限，借鉴温州模式经验，并结合本省实际情况制定《河北省民间融资管理办法》，厘清合法融资和非法集资边界，规范民间金融机构审查登记制度，明确各种法律禁止的非法转贷、非法经营和冲突交易等行为，在利率市场化的基础上明确民间借贷利率，明晰法人间借贷是否合法。法律在约束交易双方行为的同时，还应约束政府行为，分配金融监管、风险监测和预警的责任归属，制定完善的追责机制。

（作者分别为河北金融学院法律系副教授，河北金融学院副教授；本文系2015年度河北省社会科学基金项目“邯郸房企融资危机对河北省管控民间融资的借鉴及对策研究”的阶段性成果，项目编号：HB15FX034）

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