美国雾霾防治中环境审计实施情况及对我国的启示

摘要：随着经济、科技水平的高速发展，雾霾问题不仅对我国的可持续发展造成严重危害，而且也损害了人民的身体健康。因此，雾霾的治理问题，引起了全社会的高度关注。雾霾天气的发生与工业化进程密不可分，世界上很多发达国家都经历过雾霾。因此，从环境审计角度，结合国外国家对雾霾的防治措施，找出适合我国特色的雾霾防治措施。

关键词：环境审计；雾霾防治；启示

中图分类号：D9

文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672―3198.2016.18.075

1.雾霾防治背景

1.1国外背景

19世纪50年代，随着城市化和工业化进程的不断发展，美国出现了资源消耗巨大、浪费严重的环境污染问题，颗粒物直径更小、对人体危害更大的雾霾污染频发。在1955年，洛杉矶雾霾事件中，致使400多人因中毒、呼吸衰竭而丧生；而后在1970年，致使全市四分之三的人患病。从1970年到1979年，美国审计署出具了247份与空气污染治理相关的审计报告，通过一系列系统性、连续性政策措施，监督和推动政策措施的执行，大力加强了审计监督。到1979年“绿色十年”结束，不仅雾霾问题得到了有效治理，而且和环境保护的法律法规，环保局、环境诉讼和审计监督相互联系、相互促进、共同努力，建立覆盖全国的、有效的环境保护体系。联合国环境工作会议召开的联合国环境规划署，标志着环境审计真正的纳入环境保护和环境责任管理领域。

1.2国内背景

随着经济的高速发展和人们生活水平的提高，企业排放越来越多的污染物，人类的排放量也大大增多，这些都使我国的空气质量严重受损。2013年，我国发展水平较高的城市，频繁出现持续性的雾霾天气，不仅造成了交通事故等问题，也极大的损害了居民的利益。2014年1月4日，国家首次将雾霾天气纳入2013年自然灾情进行通报；2014年2月，在北京考察时指出：应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措，聚焦重点领域，严格指标考核，加强环境执法监管，认真进行责任追究。但是我国的环境审计的法律法规不健全、不完善；环境审计的内容单一，制约其发展；审计人员素质有待提高。

2.美国雾霾防治中环境审计的实施情况

随着工业化进程的推动，经济快速发展，美国在20世纪50年代和70年代先后两次的洛杉矶事件，给人们带来了深重的灾难。因此，环境问题已经成为当时美国的主要问题。美国雾霾治理审计的主要目标及成果。

2.1审计目标

2.1.1明确治理政策的制定是否切实可行

为了达到治理效果，可能会出台多种政策，但是政策的可实时性、可操作性以及可能对未来发展造成的影响，都难以预测评价。有些州为了达到指标，虚报数值，弄虚作假。因此，必须明确治理雾霾政策的可行性，以便综合评价。

2.1.2明确政策的实施效果是否可信

在政策实施过程中，由于政策的宣传不到位、传达信息不明确等，企业和居民可能不信任或不参与政策的实施。而各州可以利用信息不对称等相关因素，欺上瞒下，最终的实施效果不言而喻。因此，必须确实政策实施效果的可信度。

2.2注重资金的使用性能

由于二十世纪70年代两部清洁法修正案还有其他相关法规中涉及到投大量的资金，而在七十年代美国审计署也先后出具了58份与空气污染治理资金管理和预算执行相关的审计报告。在审计报告中，审计署指出联邦政府对空气污染治理上的资金投入呈现高抛物曲线的状况，从1972年到1975年的短短3年中，空气污染控制方面，投入的金额大约900亿美元，且每年以大于25%的投入速度递增。但是高额的资金投入并没有取得环保局声称的收益比。

2.3注重政策的履行情况

美国审计署在审计过程中，不仅发挥审计的监督和推动作用，而且还很注重联邦政府及地方政府执行政策的效率和效果。因为美国在制定相关法规中，不仅确立了空气质量标准，而且还明确任务进程的时间表。1970年《清洁空气法修正案》中要求各州在1977年必须达到国家环境空气质量一级标准，审计署对各州的完成任务情况进行追踪审计并出具审计报告。

2.4注重环保局的运行力

尼克松政府成立了具有独立机构、职能和最高环保决定权的环保局。环保局自成立以来，做出了大量成绩，但仍有很多不足。审计署在多份审计报告中，指出环保局存在任务量过大、人力财力不足、处理问题能力不足等问题。

2.5审计结果

美国审计署出具了247份与空气污染治理相关的审计报告，通过一系列系统性、连续性政策措施，监督和推动政策措施的执行，大力加强了审计监督。

3.中美环境审计的比较及启示

3.1环境审计的中美比较

自20世纪90年代末以来，环境审计引起了国内学术界和政府的广泛关注。进入二十一世纪以来，中国的审计机构已经开展了一些专项审计项目，环境审计在我国具有重要的发展机遇。然而，由于起步较晚，中国的环境审计和美国和其他国家的环境审计仍然有一个很大的差距。主要表现在以下5个方面：

（1）在审计的切人点上，美国的环境审计以政策为主，环保局在环境方面有着最高的决定权；而我国的环境审计在收集、使用和分配的节能减排资金为突破点，主要审查资金使用是合理，绩效的开展深度不够。

（2）在审计中，美国环境审计的基础上，对有关部门和单位的政策执行和实施，资金分配进行审查；中国环境审计模式主要是单一审计，具体单位，财政和财政收入和支出和其他相P经济活动进行审查。

（3）在审计范围上，美国的环境审计范围较广，从政府及有关部门政策履行情况的管理审计到依据环境政策分配的财政专项支出；而我国的环境审计以资金为主，对于绩效方面涉及不多。

（4）在信息披露上，美国的环境审计结果大多数都是公开披露的；而我国的环境审计结果主要以审计报告的形式，向本级人民政府报告，公开披露较少。

（5）在审计问责上，美国的环境审计强调对单位和个人的问责；而我国的环境审计在这方面比较薄弱，有些地方还在追求着经济增长，以牺牲环境为代价。

具体直观比较如图1。

3.2对我国治理雾霾环境审计的启示

（1）建立科学的雾霾防治环境审计评价的指标体系。审计评价是指审计机关根据审计目标分析判断被审计单位财政收支、财政收支的真实性、合法性和有效性，并公布审计意见的行为，是审计报告的重要组成部分。我国的雾霾防治中的环境审计应在关注资金的使用绩效的基础上向上递推到政策和管理绩效的层次上。

（2）关注政策的执行效果。要使上级的政策下传畅通无阻，落实到位还必须保证决策的正确和客观，最后还要关注地方各区对雾霾防治的效果。

（3）促进雾霾防治环境审计的资源整合。雾霾防治环境审计对我国来说，是个新的事物，但它的涉及面广、技术要求高，因此在模式上需要打破传统的单一作战格局，整合好各种审计资源。我国雾霾防治环境审计应积极探索财务审计与业务审计、传统审计与现代审计的有机结合；加强审计与环保、工业、统计等部门信息的定期交流，积极探索多主体、多部门联合作战的协作机制，形成审计监督与行政监督。

（4）加强对雾霾防治中环境审计信息的披露。信息披露可以让公众了解雾霾防治的具体情况，同时也更好的实施了监督的职能。促进政府和企业更加积极投身于雾霾治理中。