上海市街道办事处职能转型与法治政府建设初探

摘 要：街道办事处具有独特的职能定位，从行政视角看，它是区人民政府的派出机关，完成上级行政机关下达的任务，履行社区公共管理职；从党建视角看，区域化党建以街道办事处党建为中心，密切联系群众；从社会视角看，它是连接市区政府与居民的关键枢纽，直接向公众提供服务，履行社区服务职能。从上海治理政府的经验及趋势来看，街道办事处的改革轨迹同法治政府的建设模式相一致，大致呈现出从行政管理为主转向公共服务为主的态势。街道办事处作为城市治理的基层单元，从其发展改革脉络可以“一窥”法治政府建设的全貌。

关键词：法治政府；公共服务；自治；共治

十八届四中全会报告中明确提出全面推进依法治国的重大任务之一就是“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。”上海街道办事处作为区人民政府的派出机关，处于行政管理的末端，但其在城市治理中却发挥了基础作用。上海市委市政府在2014年形成“一号课题”，强调上海基层治理的转型，而基层治理的平台在于街道办事处的治理。那么在有“一号课题”保驾护航的前提下，街道办事处的职能转型亦顺势而来。

一、上海街道办事处职能转型发展脉络

上海街道办事处在2014年底之后，开始按照“一号文件”的精神和要求进行街道办事处内部的改革和工作部署，以使得街道办事处能够按照依法治国、依法行政的要求进行改革，完善以服务为主要内容的工作职能，让辖区内的居民能够安居乐业。上海市街道办事处共经历了几次主要的转型发展。

（一）以行政职能为主的派出机关

1997年《上海市街道办事处条例》正式公布实施，明确规定了“街道办事处是区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。”这是以法律条文的形式将街道办事处的行政管理职能固定，代表国家行使部分国家行政职能，当然，该行政职能是源于区政府的部分行政职权的授权。

（二）开始转向服务职能的街道办事处

2007年开始，上海开始了部分地区街道办事处取消经济职能的做法，将街道办事处最初的招商引资功能取消，将方向转为更加关注民生的公共服务上，两种目光的流转使得街道办事处找到更加合适的立足点，而招生引资职能的取消并不意味着街道办事处没有了“经济来源”，街道办事处的财政将由市、区政府财政保障，如此便可后顾无忧。

（三）以服务职能为主的基层治理平台

2014年底，上海市委“一号课题”的，为街道办事处职能转型发展提供了指引，让街道办事处的职能转型“有迹可循”、“有章可依”，自此，街道办事处开始了新一轮与国家治理相一致的职能转型发展：以服务为主、职权法定、职权清单、基层自治等词语为关键词的基层治理。

二、上海街道办事处职能转型发展瓶颈

街道办事处的角色定位，也就是确认其合法来源的区政府派出机关的行政角色，让街道办事处不只成为区政府下达任务的对象，也成为配合政府职能部门工作的“派出工作部门”。因此，小小的街道办事处却有大大的能量，上级行政机关“漏下”的工作任务都装在了街道办事处这个“筐”里；并且，因为街道办事处与本辖区内的职能部门的派出机构之间并无直接的约束关系，会出现导致街道办事处在工作开展过程中难以得到职能部门派出机构的密切配合的情形，于是居民和单位遇事只知街道，不知职能部门的派出机构。

（一）“伛偻前行”――与职能部门派出机构关系的僵硬

街道办事处作为区政府的派出机关，仅享有有限的行政职能，因此在街道层面上进行行政执法的多为职能部门的派出机构。一般来说，简单的行政执法关系，有明确的行政执法主体，由该派出机构进行行政执法，街道办事处仅起到配合、发现和报告的作用；但是如若遇到交叉行政执法或者行政执法不明确的情况下，则有可能出现各部门推诿的情况，因此行政执法变成了慢作为、不作为，但事情发生总会有部门去解决，那么街道办事处往往冲在前线，完成没有明确法律授权却又不得不为的任务，因为其对职能部门的派出机构没有诸如考核权这样的督促激励权，因此，在进行具体执法时，一方希望对方发力，另一方则希望其他方发力，力不往一处使，成了执法前进的阻碍。

（二）“携手未进”――与社会组织关系的疏离

街道办事处平台上有很多社会组织的存在，社区良好治理离不开社会组织的支持和配合，但是在实际操作中，往往会出现“面子工程”，即街道办事处一般会支持一些文体类活动，在特殊的节日里，有该类型的社会组织进行表演，于是会出现“自己导演，自己表演，自己欣赏，自己鼓掌”的皆大欢喜的场面。社区治理不只包括社区的文体活动建设，还包括社区内其他组织的发展，如妇联等社会组织是可以在街道转型发展中源源不断贡献自己力量的。

（三）“寸步难行”――与财政资金关系的需求

街道办事处取消了招商引资的经济职能，其对财政的控制程度相对之前来说处于相对弱势地位，自己并不能通过营利手段进行本辖区的经济增长，而需要进行行政预算，由上级政府进行财政保障，可能会有突发状况的发生从而应急资金增多，而资金的批准却需要一个程序过程，资金的不到位将会影响事件的应对和处理。

三、上海街道办事处法治建设过程中，对职能顺利转型的几点看法

（一）法治政府的建设要以“服务”为职能顺利转型的基础

街道办事处职能转型与我国法治政府转型发展的大背景紧密相连，即均需走从行政主导政府向服务型政府的转型，以居民（公众）为服务对象，以居民（公众）的满意度作为法治政府建设程度的重要指导，这是今后街道办事处转型发展的核心。

（二）法治政府的建设要以与职能部门协调为职能顺利转型的手段

街道办事处是一个平台，它首先是区政府的派出机关，行使行政职能，在街道层面的行政执法中，与街道办事处行政职责相一致的，街道办事处要积极作为；在涉及到街道层面的职能部门的派出机构时，需要各部门的配合，共同治理街道办事处所属辖区，为辖区内的居民和单位创造良好的生活和生存条件，而不是事件发生时的互相推诿，街道办事处要积极发现并报告辖区内发生的需要行政执法的事项，相应的派出机构要积极进行调查，高效、高质量地完成行政执法工作。

（三）法治政府的建设要以“自治共治”的培育为职能顺利转型的推力

街道办事处是一个平台，是一个融汇多种社会组织和自治力量的平台。街道办事处应该引导社会组织和自治力量的健康发展，并为其发展提供条件。同时，也要注意社会组织和自治力量的配合，要开展多种形式的社会组织活动，充分运用民智来解决居民自己的问题，也要借助社会组织的力量帮助社区建设，为居民和单位带来物质上的帮助和精神生活的享受。（作者单位：上海政法学院）