建设项目环境影响后评价的思考

[摘要] 建设项目开展环境影响后评价是法律的要求。该文通过对建设项目环境影响评价与后评价的差别分析，阐述了需要进行环境影响后评价的情形，以及后评价的法律约束力，提出了建设项目后评价存在的不足和今后需完善的内容。

[关键词] 建设项目 环境影响 后评价

对企业开展环境管理、环保措施运行情况的检查是法律赋予环保行政部门的职责。通过检查，可以发现各企业存在的问题。因此，也会针对性地提出相关的整改措施与要求。然而，在当前诸多的整改意见与要求中，常出现一项相同的措施要求，即开展项目环境影响后评价。建设项目的环境影响后评价是《环境影响评价法》[1]的规定，但并非所有的情况、所有的问题都需要开展后评价，都可通过后评价而得以解决。那么，什么时候、什么情况应该开展环境影响后评价？环境影响后评价与环境影响评价的区别何在？环境影响后评价应该起到怎样的作用？对这些问题不进行深入的思考与透彻的分析，就难以正确执行《环境影响评价法》关于后评价的规定。

1 开展环境影响后评价的情形

《环境影响评价法》第二十七条明确规定：“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响评价，采取改进措施。”从法律条款看，需要进行环境影响评价后评价的项目至少有两个特征，一是该项目已完成了环境影响评价文件的审批，并且已经投入建设或运行；二是建设或运行中已出现不符合经审批的环境影响评价文件的情形。然而，这种不符合的情形，法律条文及解释都没有更详尽的说明。

有的资料对法律所指的“产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的”作了几种情况的说明[2]，具体情况如下：（1）在建设、运行过程中产品方案、主要工艺、主要原材料或污染处理设施和生态保护措施发生重大变化，致使污染物种类、污染物排放强度或生态影响与环境影响评价预测情况相比有较大变化。（2）在建设、运行过程中，建设项目的选址、选线发生较大变化，或运行方式发生较大变化可能对新的环境敏感目标产生影响，或可能产生新的重要生态影响的。（3）建设、运行过程中，当地人民政府对项目所涉及区域的环境功能做出重大调整，要求建设单位进行后评价的。（4）跨行政区域、存在争议或存在重大环境风险的。

上述情况可作为开展建设项目环境影响后评价的判据吗？值得商榷。对于第一种、第二种情况，建设项目本身发生了重大变化，且又可能对环境造成较大影响。这样的情况只做后评价并报环境影响评价审批部门备案即可，不仅背离了《环境影响评价法》的基本原则与目的，且与《环境影响评价法》第二十四条款：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”的规定也是不相符的。试想，如果建设单位可以随时对建设项目作出重大改变，而又不须报环保主管部门审批，那么，之前所审批的环境影响评价文件还有什么意义？因为，建设单位可以为了项目的环境影响评价文件顺利通过审批，而选择对环境最有利的方案进行环境影响评价，之后，再按实际的建设内容开展后评价。不须审批，建设项目已成合法。法律的严肃性和强制性又从何体现？第三种情况也并不全部需要进行后评价。比如区域环境功能已做出重大调整，原建设项目属于禁止在该地建设的项目，则须关停或搬迁，而不是做后评价所能解决的了。第四种情况有很大部分是包含在第一种、第二种情况间的。因为，建设项目地址、污染物排放源强没有发生变化，是否涉及跨行政区域和存在重大环境风险在原环境影响评价文件中就应有体现，如此明显而重大的问题是不该遗漏的。只有选址和污染源强发生变化了，才有可能出现存在跨行政区域争议和重大环境风险的新情况。

由此看来，环境影响后评价适用于建设项目在建设、运行过程中出现了与经审批的环境影响评价文件不符的情形。但这种不符合的情形，不论是建设项目本身，还是周围的环境状况，都不应该有大的变化。更多的情况应该是朝有利于节能降耗、环境保护方面的变化，而不利的变化和影响即使有也应该是轻微的，这也许更符合法律的本意。

2 环境影响后评价与环境影响评价的区别

对环境影响后评价与环境影响评价的区别进行分析、讨论，有助于加深对环境影响后评价的认识。那么，这两者之间有什么区别呢？至少在以下几个方面存在着不同。

2.1 评价开展的时期

环境影响评价是在建设项目动工建设之前，通常在项目的可行性研究阶段，在此阶段环境影响并未发生，所有的影响都是通过分析、预测获得的，是预防为主的具体体现。而环境影响后评价则在建设项目投入建设或运行时，环境影响可能已经发生。

2.2 评价的内容

环境影响评价的内容包括整个建设项目，包含了工程建设污染物正常、非正常和事故排放三种状态的环境影响，包含了项目建设期、运行期和退役期三个时期的各种环境影响，除此之外，还包含了生态影响、社会经济影响、环境风险等内容。而环境影响后评价则只须考虑与经审批的环境影响评价文件不符合的部分，对发生变化的工程内容和环境功能而引起的影响进行评价。如果在调查过程中发现原环境影响评价遗漏的内容，也应当一并进行评价。因此可以说，建设项目的环境影响后评价是环境影响评价的补充。

此外，在评价内容还可能存在这样的区别，即环境影响评价都是预测未来的影响情况，而环境影响后评价则有可能是评价已经发生的影响情况。因此，前者更多的是运用预测的方法，而后者则更多地用到现状调查与监测的方法。

2.3 评价的形式

根据相关法律[1]和国家《建设项目环境影响评价分类管理名录》[3]的规定，建设项目的环境影响评价文件依据其对环境的影响程度可分为环境影响报告书、报告表和登记表三种类型。对可能造成重大环境影响的项目，编制报告书，对产生的环境影响进行全面评价。对可能造成轻度环境影响的项目，编制报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的项目，填报环境影响登记表。而环境影响后评价则没有类型的区分。

2.4 管理要求

在管理层面上也存在一些差异。环境影响评价文件（环境影响报告书和报告表）需要由有评价资质的机构编制，对于需要编制环境影响报告书的建设项目，还应当征求有关单位、专家和公众的意见。环境影响后评价则未见有这些方面的规定。

环境影响评价文件需要报环境保护行政主管部门审批，而环境影响后评价文件只需报原环境影响评价文件审批部门备案即可。

3 环境影响后评价的作用与约束力

环境影响后评价是针对建设项目开工建设后工程内容、客观情况发生变化，或因之前的环境影响评价不够准确、不够全面等情形而由建设单位组织开展的一项活动，是建设单位应尽的义务。通过环境影响后评价，可以也应该了解掌握上述情况变化所产生的环境影响程度和范围，以及所采取新的预防或减轻不良环境影响的对策和措施的效果。从而，更加全面、更加完善地反映整个建设项目环境影响的实现情况。

然而，在众多的建设项目中，由建设单位自行组织开展的环境影响后评价却是少之又少。是不是绝大多数的建设项目都按可行性研究报告中提出的方案进行建设而没有任何变动呢？显然不是。究其原因，主要是建设项目的环境影响后评价报告无需通过环保行政主管部门的审批，而只需报环保行政主管部门备案。除此之外，即便不实施环境影响后评价，也无需承担相应的法律责任。根据《环境影响评价法》的规定，建设单位未依法报批环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境评价文件，擅自开工建设的，才会被处罚。由此可见，在建设项目环境影响后评价方面，法律的约束力显然不足。

4 结语

4.1 建设项目的环境影响评价是基于可行性研究报告的内容编写的，当建设项目进入施工或试运行时，建设内容或周围环境发生变化的情况是常见的。对这一情况进行后评价是很有必要的，它可以完善环境影响评价的不足与疏漏，有利于对建设项目的环境管理。

4.2 从环境影响评价法的基本宗旨与相关规定看，需开展环境影响后评价的前提条件是：在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形，应是针对工程建设的局部调整，而且这些调整所带来的环境影响也应是轻微的，当然，也有可能优于调整前。任何涉及建设项目性质、规模、地点、生产工艺或防治污染和生态破坏的措施发生重大变动的，都应当重新报批环境影响评价文件，而不是进行环境影响后评价。

4.3 建设项目环境影响后评价还处于起步阶段。后评价报告编写的资质要求，编写的技术规范都是近乎空白。对于需要开展后评价又未实施的建设单位，需要承担怎样的法律责任，也未作明确的规定。这些存在的问题在很大程度上影响并制约了建设项目环境影响后评价的开展，这些不足应当成为今后改进的主要内容。

参考文献：

[1] 全国人大常委会. 中华人民共和国环境影响评价法, 2002.

[2] 国家环境保护总局环境工程评估中心.环境影响评价相关法律法规[M].北京：中国环境科学出版社，2008.

[3] 环境保护部. 建设项目环境影响评价分类管理名录, 2008.