快速城镇化下的济宁义务教育学校布局规划探讨

摘要：随着城镇化进程加快，诸多城市问题开始凸显，城市义务教育问题正是诸多问题中较突出的一个。笔者结合编制《济宁市区教育设施专项布局规划》的契机，以城市义务教育学校布局为例，从规划视角上，就如何满足教育实际需求、衔接各层次规划、协调城市各项建设发展等进行较为深入的分析，总结经验，提出针对性的对策措施，以期为其它地区义务教育布局发展提供借鉴。

关键词：快速城镇化；义务教育；均衡化；规划布局；济宁市

在全球制造业中心转移、工业化进程加速和全面现代化建设三重推力共同作用下，我国进入了高速城镇化时期，形成了世界级的、无与伦比的“城市生产规模”，具体表现为全球最高的城市基建投资、急速膨胀的城市空间和数以亿计的流动就业人口。超高速城镇化提供了规模宏大的空间框架支撑，城市面貌日新月异。城镇化呈现快速发展趋势，平均每年新增城镇人口一千多万。这种趋势使得农村人口逐步减少，城镇人口急剧膨胀，造成我国人口空间分布形态发生巨大改变。

我国在不同的发展阶段，采取了均衡或非均衡的发展策略，从效率上加强解决力度，而忽略了因加快效率而引发的问题，如差异过大、不公平等。这些策略使国家的关键资源都相继集中在城市、沿海，农村和内陆的发展相对受到制约，由此衍生的工农、城乡、沿海与内陆之间逐渐形成差异，形成非均衡的发展现状，经济发展如此，教育发展也一样。长期以来教育投入的相对不足、教育经费的分配不均和重点学校政策的实施，引起了学校间的巨大差别，校际间的资源配置状况严重失衡。这些问题均给新时期教育设施规划调整带来了问题与挑战。

笔者结合编制《济宁市区教育设施专项布局规划》的契机，以城市义务教育学校布局为例，从规划视角上，就如何满足教育实际需求、衔接各层次规划、协调城市各项建设发展等进行较为深入的分析，总结经验，提出针对性的对策措施，以期为其它地区义务教育布局发展提供借鉴。

1、概况

济宁市地处山东省西南部，为鲁南重要的区域中心城市，享有“孔孟之乡”的美誉。全市辖2区3市7县。 2009年底，全市总人口831.31万人，中心城区 人口88.33万人。同年底，市区 义务教育阶段学校共161所，在校生11.32万人。其中小学125所，在校生6.63万人；初中36所，在校生4.69万人。中心城区小学41所，在校生3.75万人；初中20所，在校学生数3.11万人。

随着济宁市城镇化进程的不断加快，社会经济呈现快中又好的发展势头，教育事业也得到较大提升，但发展速度却明显滞后城市发展。与同等级发展较快城市相比，济宁市义务教育也比较落后，与其“孔孟之乡”的美誉形成较大反差。

2、学校现状问题分析

教育设施规划是一个复杂的系统工程，内容涉及繁多，不是教育管理部门单一所能完成的。学校布局规划作为其中一项重要内容，向来受到政府的重视和社会的关注。此次规划重点是从空间布局方面入手对教育设施进行调整、布局和优化。为保证布局规划分析问题具有针对性，从诸多教育设施分析指标中选取了与学校空间布局关联密切的一些指标进行分析，通过这些指标对济宁市义务教育学校发展现状进行评价分析，梳理出以下一些问题：

2.1、教育设施总量不足，配套设施不完备

2009年底，济宁市区小学在校生6.63万人，按适宜班额45人测算，与现状供给量相比缺额96班；市区初中在校生4.69万人，按适宜班额50人测算，与现状供给量相比缺额48班，办学规模总量远不足。

另外，济宁市区很多义务教育学校设施配套不完备，缺少一些必要的教学设施资源。如很多学校缺少规范标准化运动场地，一些学校甚至没有基本的活动场地，这都严重制约了市区义务教育的健康化与均衡化发展。

2.2、学校建设未与城市发展同步，空间布局不尽合理

济宁市目前中心城区的义务教育学校格局基本还停留在九十年代初的设置状态，而城市却在规模、空间形态上都发生了巨大改变。如市中区在近二十年发展中，城市人口规模逐年增加，就学需求也逐年增大，但此范围内并未新建一所学校，而只是扩大了部分学校的校舍容量，造成教育办学矛盾突出。同时，由于学校建设未能同步城市发展，城区内的学校多集中在老城区范围内，而老城区以外的建成区范围虽然居住人口不断增多，但学校分布很少，造成学校整体空间布局不尽合理。

2.3、校际差距大，择校现象突出

由于之前的教育发展多采用的是不均衡的发展策略，造成了学校间资源配置严重失衡，形成了校际发展不均衡问题，造成强校更强，弱校呈弱。部分学校，具有布局集中、规模较大、实力强等特点，基本办学条件较好，已呈现学校现代化。而位置相对偏远学校，呈现办学规模小、规模较低等特征，校舍相对陈旧，设施设备不配套，与条件好的学校形成强烈反差。

2.4、学校服务区与实际招生区不一致

当前，中心城区内的义务教育学招生基本都有各自明确的服务区，但由于择校现象过热，造成大量学生跨学区就学。如根据实际居住人口核算，霍家街小学服务区内生源应为1000人左右，而实际在校学生为4700多人。而与此形成对比，南苑中心小学其服务区学生应有1000人，而实际在校生数仅为130人。

3、规划基本思路及标准确定

3.1、基本思路梳理

从规划技术上讲，确定未来学生数量及空间分布、制定合理设校标准是义务教育学校布局规划的核心和难点。通过对济宁市区义务教育学校布局规划拟解决问题的梳理，借鉴其他地方的经验，确定了此次规划基本技术思路，即自上而下与自下而上相结合的方法。

自上而下的方法是根据济宁城市总体规划确定的人口规模及居住用地分布来明确未来中心城区学校需求总量及分布，以引导对现状学校布局调整。这个过程是基于城市总体规划所确定的城市人口合理空间分布下做的，较为理想化，与实际人口分布需求差别较大，对解决教育部门面临的实际问题显现不足。

自下而上的方法是从解决实际问题的理念出发，深化对每个学校问题的认识，并进行学校发展综合评定，以确定对现有学校的调整思路。评定指标主要包括学校周围居住人口分布、学校服务范围、学校用地可保障性等因素。最后综合两种方法，进行学校合理服务片区的划分，从各片区和整体上平衡学校规模，结合相关规划，综合考虑交通、环境等因素，合理确定学校布局。

3.2、人口规模及空间分布确定

人口规模及分布是确定教育设施需求的根本，但由于人口的流动性越来越大，要精确地确定城市现状人口规模空间分布，预测未来人口规模及分布存在较大困难。公安和统计部门虽有人口数据的统计，但由于统计口径不同，且缺乏准确的人口空间信息，因此在规划实际编制过程中仍须对城市人口的实际居住空间分布进行系统准确地分析，以此作为近远期学校调整的基础数据参考。

在进行人口空间分布分析时，为使其更为准确，本规划对济宁市中心城区的人口进行了分地块的量化，结合地理信息技术，以每个地块中的住宅容量作为确定此地块人口规模的依据，并通过统计和公安部门的数据进行校核。其中城市最小地块是指以总体规划确定的支路网、河流、铁路等划分的城市地块单元。

通过上述方法，可直观清晰地了解现状每个学校周围的实际居住人口情况。在此基础上，将规划部门提供的近几年已批准在建、待建的居住区详细规划进行空间的落位，把对应的规划人口与现状地块的人口进行分类加减，以此作为近期规划布局的主要参考。

3.3、学校设置标准的确定

在进行学校布局规划时，主要参考标准有千人指标、适宜规模、服务半径、用地标准等。其中，千人指标是教育需求与人口规模相联系的纽带，用以确定义务教育学校整体及各片区内需求量。根据济宁市历年在校学生数、人口出生率等多因素确定了济宁市中心城区小学千人指标为55座，初中为44座。

学校规模偏小造成办学规模不经济，且不易教育管理部门管理；学校规模过大同样会造成学校服务半径过大，不便学生就近入学。综合多因素，规划确定中心城区新建小学的适宜规模为20-30班，初中适宜规模24-48班。

义务教育设施相关规范中曾多次提到就近入学原则，且明确了小学服务半径500米，初中800米。由于要求过于笼统，至今未发挥真正的效力。因此本规划未理想地按服务半径进行施教区划分，而是结合学校分布实际，兼顾各地块完整性，依靠城市道路网、河流等进行服务区划分，服务半径小学尽量控制在800米左右，初中1000米左右。

学校用地一直是学校布局规划的核心点。结合学校周边用地实际及相关规划，进行学校用地可拓展性分析，最终确定了学校改造的最低用地要求，即小学生均用地不低于12平方米，初中生均用地不低于15平方米的要求。

4、规划布局内容

通过以上技术路线，对济宁市义务教育学校进行布局规划。到规划期末（2030年），中心城区小学规划87所，2105个班。其中市中区规划28所，共620个班；任城区规划24所，600个班；高新区规划20所，505个班；北湖区规划14所，390个班。

规划期末，初中规划41所，1592个班。其中市中区规划13所，448个班；任城区规划12所，480个班；高新区规划9所，376个班；北湖区规划8所，312个班。

5、措施与建议

为保障本规划的可操作性，提高规划的实施性，结合济宁市区义务教育发展实际，提出了一些针对性对策建议，以完善教育布局规划实施措施内容。

（1）对老城区用地紧张地区，学校用地规模的扩大可近远期结合，通过多种协调手段逐步实施，而新建、迁建的学校用地规模应一步到位。

（2）教学资源整合应突破管理的制约，采取用地交换、用地置换等多样化方式在教育系统内部进行资源整合，优化教学资源配置。

（3）建立完善保障机制，保障大量外来人口子女就学，满足快速城镇化促进进城务工人员子女受教育的环境明显改善。

（4）规划批准后，市、区两级政府应明确职责，制定配套政策，统筹考虑和安排人、财、物等方面要素，对需要调整的学校，积极地进行引导和扶持。

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