中小城市新型城镇化建设路径

摘要：中小城市是新型城镇化战略布局的主战场，是推进以人为本的新型城镇化建设的关键。以湖北省X市为例，对政府主导下的中小城市推进新型城镇化面临的困难与挑战进行探讨，发现中小城市在新型城镇化过程中存在思想认识不统一、规划统筹不够、集聚能力不足和承载能力不强的问题。为此，有必要提升中小城市城镇化建设的规划统筹能力、集聚带动能力、承载保障能力和创新驱动能力。

关键词：新型城镇化；中小城市；路径研究

城镇化是推进现代化建设的必由之路，也是解决“三农”问题、扩大内需、促进产业升级的重要抓手。党的十将城镇化作为推进经济结构战略性调整的主攻方向，明确指出“坚持走中国特色新型城镇化道路”，对增强中小城市和小城镇功能进行了重点部署。为此，抓住中小城市这个新型城镇化战略布局的主战场，是推进以人为本的新型城镇化建设的关键。

一、问题的提出

现阶段，学者们围绕中小城市的新型城镇化展开了激烈的争论，成果丰硕。经过梳理，成果主要有以下几个方面：一是对发展中小城市是推动新型城镇化关键的阐释，如王方［1］、李雪梅［2］等认为发展中小城市的新型城镇化是时代的需要；二是对中小城市新型城镇化的案例分析，贾舒宁以河北为例探讨了中小城市区域的新型城镇化发展策略［3］，罗文宝、张婷婷以重庆市彭水县为例探讨了西部地区中小城市新型城镇化发展路径［4］；三是从中小城市的发展要素讨论新型城镇化发展路径，谢姣从人口就地城镇化［5］，曹雁翎从农民工长期居留意愿［6］，黄静晗、郑传芳从农业人口市民化公共成本等角度［7］，研究了中小城市新型城镇化发展。政府主导下的中小城市城镇化建设怎样建，面临哪些挑战，有何经验，值得进一步研究。本文以湖北省X市为例，以X市新型城镇化重点部署建设“咸嘉生态文化城镇带”为切口，剖析中小城市推进新型城镇化建设所面临的困难与挑战，为中小城市推进新型城镇化建设提出建议和意见。

二、中小城市推进新型城镇化面临的主要挑战

X市是湖北省东南部的一个中小城市，是武汉城市圈成员城市之一。全市有五县一区，2016年地区生产总值达到1100亿元，地方税收达到50亿元，城镇和农村常住居民人均可支配收入分别为25738元、12955元，三大产业比重调整为17.5∶49∶33.5，城镇化率为51.2%。X市依托“咸嘉生态文化城镇带”建设推进新型城镇化，这种政府主导的新型城镇化能调动多方面资源推进城镇化快速建设，在几年内实现X市城乡面貌的大改变，但在建设过程中面临一系列问题与挑战，严重影响城镇带的近期建设与长远发展。首先是思想认识不统一。在以项目为依托的新型城镇化建设过程中，由于任务要求不够具体、目标体系不够健全、宣传引导不到位等，党员干部与群众思想认识还有差距。一方面，干部思考不够深刻。在新型城镇化建设过程中，部分干部对于城镇带的定位、建设与未来没有作深入统筹考虑。另一方面，群众支持参与不够。部分沿线老百姓由于短期内无法从城镇带建设中得到实惠，没有通过城镇带建设解决自己最关心的农田水利设施建设等问题，认为城镇带建设是面子工程。部分群众“等靠要”思想较为严重，一些本来可以通过投工投劳解决的问题，过分依赖政府，寄希望于政府，导致政府大包大揽，没有真正把群众参与的积极性、主动性调动起来。其次是规划统筹不够。在推进城镇带建设过程中，相关部门虽然注意了规划统筹，但规划不够。一是规划设计滞后。城镇带的规划滞后于建设，先建设后规划等问题较为严重。尤其是建筑风格还没有统一标准，整个建筑和色彩不和谐。城镇带道路绿化、路灯安装、地下管网设施、景观系统等专项规划也未启动。城镇带责任单位以辖区为界线进行规划设计，对城镇带整体的资源禀赋、产业结构、功能布局等缺乏统一考虑，城镇带的平面协调性、风貌整体性、文脉延续性未得到很好的统一。二是科学统筹安排不够。全年工作的计划性不强，通盘考虑不周全，对于有些工作尤其是项目的推进，没有充分考虑设计、环评、招投标等环节程序，不能让责任单位做到早知道、早安排、早启动。同时，在项目建设过程中还存在县市区之间、单位之间、乡镇之间联系不紧、沟通不畅、统筹协调不到位、紧急问题无法得到及时有效解决等问题，特别是项目行政报批、规划设计等方面的统筹更要加强。再次是集聚能力不足。集聚能力的强弱对加快城镇带建设非常重要。目前，X市新型城镇带集聚能力不足问题较为突出。一是产业发展不够。虽然新型城镇带产业发展有比较好的基础，但产业发展不够问题是最大的实际。从总量来看，城镇带产业总量不足；从地域来看，一些县市产业发展有待加强。二是筑巢引凤不够。当前城镇带项目建设进展较快，但城镇带产业发展“筑巢有余、引凤不够”的问题较为突出。一些建成的项目闲置率较高，商业入驻率较低，正虚席以待。三是配套服务不够。在建设过程中，部分因城镇带建设拆迁失地的农民，其养老、医疗、户籍、就业等问题未得到及时有效解决；部分居民还建安置点在建设前期未充分征求意见，存在规划设计不科学，农民不满意、不愿意搬迁等问题；部分小区和新城教育、医疗、交通、商贸网点及休闲娱乐设施严重缺乏，给居民住行带来极大不便，也严重影响到人口的集聚。最后是承载能力不强。综合承载能力是城镇带建设发展的底盘支撑，关系到城镇带发展的强度和方向。X市新型城镇化在承载能力方面主要面临三个问题。一是环境问题。在垃圾处理方面，未能建立农村环境卫生长效保洁机制，垃圾车与专职保洁人员数量不能满足实际需要，以镇为单位建设的垃圾填埋场无法满足农村垃圾处理需求；在污水处理方面，沿线乡镇缺乏污水处理设施，生活污水与工业污水未能实现分流，给污水处理带来难度。二是土地问题。当前，城镇带用地矛盾较为突出。一方面是土地供需矛盾突出，省级下达的城镇带建设用地指标远远不能满足建设需求；另一方面是重点项目审批较难，城镇带建设中调整土地性质审批存在一定困难。三是资金问题。当前，城镇带建设主要是通过政府主导、部门参与来推进，还未建立有效的社会资本参与、群众融入机制，导致政府前期和后续投入非常大，政府建设资金缺口较大。

三、加强中小城市新型城镇化建设的建议意见

针对X市新型城镇带建设过程中存在的问题和瓶颈，提出以下几点建议措施。第一，提升规划统筹能力。一是健全完善规划体系。要按照“全域、全程、全面”的要求，统筹好市、县、镇、村四个层级，统筹好总体、专项和重点区域三个类别，形成功能协调、覆盖城乡、体系完善的规划体系。市级层面重点做好城镇带的总体规划和专项规划，并要与市县“十三五”总体规划和各区段规划有机衔接，做到规划“不打架”、不冲突、不割裂。二是促进“多规合一”。注重规划的系统性、协调性，坚持战略规划、产业规划、空间规划、重大项目的规划系统集成，切实解决好各类规划自成体系、互不衔接的问题。三是加强规划管控。在城镇带建设中，要牢固树立“规划即法”的理念，着力提高规划执行力，坚决做到先规划后建设，切实维护规划的约束性、强制性。四是建立统筹协调机制。要科学统筹安排好远期、中期、近期特别是一年内的重点工作任务，增强工作的计划性，避免随意性。做好沟通协调，确保问题不积压、矛盾不堆积，顺利高效推进城镇带建设。第二，提升集聚带动能力。一是大力发展绿色产业。要坚持把培育绿色产业作为城镇带建设的根本支撑，着力构建绿色产业体系。要以打造农产品加工业为突破口，着力发展现代生态农业。要坚持工业化、城镇化双轮驱动，发展生物医药、新能源、高端制造等高新技术产业。要坚持产业生态化、生态产业化，充分利用好城镇带生态资源和旅游资源。要加大产业招商力度，严格落实“降成本”的各项政策措施，切实优化发展环境，减轻企业负担，引导更多的民间资本参与城镇带建设。二是健全完善公共服务。城镇化的核心是人，城镇带的建设必须紧紧围绕人来做。要加快基础设施和公共服务设施一体化建设，提升城镇带发展保障能力。要加强生态系统修复和环境综合治理，不仅要做好河道综合治理，也要做好城镇污水垃圾的处理，全面提升城镇带环境承载力。要做好城镇特别是居民安置点的商业、教育、医疗卫生等配套服务建设，提升城镇带人口吸附力。三是放大文化效应。文化是城市魅力之源，是城市精神之本。城镇带建设要凸显历史“血脉”和文化“基因”。要保护和挖掘文化原生态，注重对古村落文化等乡土环境、人文历史、民俗习惯相融合的本土特色要素的挖掘，实现文化再造，塑造城镇带个性。要依托古村落、古建筑、古树名木、历史遗址等物质文化遗产，打造“一村一景，一村一品，一村一韵”的“特色村落”。要注重现代文明的植入，弘扬社会主义核心价值观。第三，提升承载保障能力。一是严格生态环境保护。要将生态大保护原则贯穿城镇带建设的全过程，严格划定生态保护红线，走生态优先、绿色发展之路。要创新农村生活垃圾处理和生活污水处置方式，建立“户分拣、组收集、村转运、镇压缩、县处理”的垃圾收运处理体系，大力推广应用农村太阳能微动力自动化污水处理系统，彻底改变城镇带内农村生活垃圾乱倒、生活污水乱泼的现象。要建立农村环境卫生长效保洁机制，通过扎实推进“美丽乡村”建设和全市城乡环境综合整治专项行动，实现城镇带洁化、绿化、美化、亮化、彩化，改善城镇带居民生活环境。二是破除土地瓶颈制约。采取有效措施，合理规划建设用地，缓解项目用地矛盾，实现城镇带沿线经济发展与土地保护的“双赢”。要用好城乡建设用地增减挂钩政策，探索建立城镇带低效用地再开发激励机制，大胆探索城镇带农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制，加强市级层面的统筹管理，多渠道破解土地制约，缓解用地指标不足问题。要强化用地管理，规范用地程序，提高用地审批效率，对重点项目优先安排用地计划，确保城镇带建设用地程序合法合规。三是优化资金投入机制。必须用好统筹的办法、改革的办法、市场的办法筹集发展建设资金。要谋划搭建城镇带融资平台，积极争取国家政策性银行等金融机构的大力支持。要积极争取国家政策和项目扶持，整合各种涉农项目资金，灵活运用“以奖代补”等多种方式，集中集成投入城镇带建设。要调动社会资本参与积极性，积极推广运用PPP模式，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府引导及市场运作优势，引导社会资本积极参与城镇带建设。第四，提升创新驱动能力。一是推进理念创新。践行“城市即景区、城市即旅游”的理念，整合城镇带生态资源，变“在城市里建公园”为“在公园里建城乡”，将城镇带打造成产、城、人、文四位一体的最美最绿生态带。践行“互联网+”理念，发展“互联网+农业”，增加农民收入，提升农业生产效率。践行“互联网+城镇管理”，探索智慧医疗、智慧交通、智慧政务的发展路径，提升城镇居民生活的便利性。践行“海绵城市”理念，优化城市排泄和雨水利用功能，把城镇带建设成为一块吸水“大海绵”。二是推进体制创新。创新投融资机制，以贺胜金融小镇和金融集团为依托，深入推进PPP等新型投融资模式，充分吸收社会资本参与城镇带基础设施和公共服务体系建设。创新农村经营机制，以省级“四化同步”试点镇为示范，推动“多权同确”，同步推进农村土地承包经营权、农村集体建设用地和宅基地使用权等确权登记颁证工作，激活农村生产要素，激发城镇带发展内生动力。三是推进管理创新。提升镇域服务职能，加快潘家湾镇和贺胜桥镇省级扩权强镇试点，下放事权、扩大财权、改革人事权，减少行政管理层级，扩充城镇行政功能，提高服务效率。提升农村社区治理能力，将城市社区管理的理念与经验引入农村社区，设立镇村便民服务中心，将公共服务延伸到农村社区。创新城乡户籍管理制度，加快户籍制度和居住证制度“双落地”，促进城乡人员双向流动，保障城乡居民自由迁徙的选择权利。

参考文献

[1]王方.发展中小城市是推进新型城镇化的关键[J].城乡建设,2014(1)：1-2.

[2]李雪梅.中小城市:新型城镇化健康发展的重要支点[J].福建理论学习,2015(10)：1-4.

[3]贾舒宁.中小城市区域新型城镇化的发展策略研究：以河北省为例[J].经济师,2014(6)：1-3.

[4]罗文宝,张婷婷.西部地区中小城市新型城镇化发展路径思考：以重庆市彭水县为例[J].改革与战略,2014(9)：1-4.

[5]谢姣.新型城镇化背景下川东中小城市人口本地城镇化研究[D].重庆：重庆大学,2015.

[6]曹雁翎.新生代农民工中小城市长期居留意愿考察：基于新型城镇化背景[J].贵州财经大学学报,2014(5)：3-9.

[7]黄静晗,郑传芳.新生中小城市农业转移人口市民化公共成本测算：基于福建省首批新型城镇化综合试点的实证[J].福建论坛(人文社会科学版),2015(12)：3-7.

作者：陈琴 单位：中共咸宁市委党校理论教研室