美国金融监管反思

・现有分散监管架构不适应各类金融市场之间联系日益紧密的发展趋势；面对市场新的变化和发展又没有法规明确授权，原本具有优势的分散监管体制反而演变成一种劣势，监管重叠和监管缺位的问题同时暴露出来 ・最迟在2009年新一届政府执政开始，美国很有可能对其金融监管的理念和架构作出重大调整 ・美国财政部建议采用以目的为导向的监管方式，认为这种方式代表了未来最优的监管框架

・现有分散监管架构不适应各类金融市场之间联系日益紧密的发展趋势；面对市场新的变化和发展又没有法规明确授权，原本具有优势的分散监管体制反而演变成一种劣势，监管重叠和监管缺位的问题同时暴露出来

・最迟在2009年新一届政府执政开始，美国很有可能对其金融监管的理念和架构作出重大调整

・美国财政部建议采用以目的为导向的监管方式，认为这种方式代表了未来最优的监管框架

美国次贷危机已经逐步演变为自1997年亚洲金融危机以来，全球最为严重的一次金融危机。这场危机最终会给全球金融体系带来多大的损失，造成怎样的深刻影响，都还有待进一步观察。

与1997年亚洲金融危机不同的是，此次危机发源于市场经济和现代金融市场最为发达的美国，因此，对于其原因的分析尤为重要。对于包括中国在内的新兴市场国家来说，这是分析现代市场经济发展中可能遇到的风险和问题，避免金融市场改革开放出现“中河失船”的最佳时机。

在众多原因中，金融监管成为关注的焦点。究竟在金融市场和产品复杂性不断增加的同时，如何提升监管能力，或者说，如何建立一个适应金融市场发展水平和风险状况的有效金融监管制度环境，成为重点思考的内容。

被忽略的葛兰里奇警告

美国次贷危机最早显现迹象是在2007年2月。当时，汇丰控股最先发出盈利警告，称由于大批低收入房贷客户无力偿还贷款，公司为其在美国的房屋按揭业务增加18亿美元的坏账拨备。

需要指出的是，当时，市场上很少有人注意到问题的严重性，但是，实际上这是一个已经孕育了很久的危机。

早在2000年，美国经济学家、前美国联邦储备委员会委员爱德华・葛兰里奇（Edward M. Gramlich，2007年9月去世）就已经向当时的美联储主席格林斯潘（Alan Greenspan），指出了快速增长的次贷可能造成的风险，希望美国有关监管当局能够“加强这方面的监督和管理”。

2002年，葛兰里奇再次拉响警报，认为，“一些次级房屋贷款机构没有受到任何监管，他们的贷款行为最终会危及美国人实现拥有住房和积累财富的两个美国梦想。”到2004年5月，他更是明确地指出，“快速增长的次贷已经引发贷款违约增加，房屋赎回增多以及不规范的贷款行为涌现。”在他去世前不久发表的文章里，他揭示美国的金融监管存在严重的空白和失控问题，他写道，“次级房贷市场就像是狂野的美国西部，超过一半以上的这类贷款由没有任何联邦监管的独立房贷机构来发放”。

今天，我们重读葛兰里奇的文章时，感到非常遗憾，他的多次警告没有获得美国主要监管当局高层的重视。其原因可能很多，非常重要的一点是，他的绝大多数同事过度相信市场的自我调节作用，相信任何从事放贷的金融机构都有能力控制其风险。

正如格林斯潘在他的《动荡年代》（The Age of Turbulence）一书中阐述的那样，“政府干预往往会带来问题，而不能成为解决问题的手段，”“只有在市场自我纠正机制威胁了太多无辜的旁观者的那些危机时期里，监管才是必要的。”他们认为，监管往往可能会妨碍市场的发展和创新。

领先监管体系也存空白

金融业和高科技行业是美国在全世界最富竞争力的两个行业，尤其是美国的金融体系，一直被视为有利于金融创新和富有韧性的金融体系，是美国经济自1995年以来保持高速增长的重要因素。由于金融监管体系是一个国家金融竞争力的重要构成因素，因此，美国金融行业能够领先其他国家和地区，表明它的监管体系和框架基本适应当时的市场需求，符合市场实际。

美国当前金融监管的最大特点就是，存在多种类型和多种层次的金融监管机构。在美国这个崇尚自由的国家里，美国人政治和文化上都崇尚权力的分散和制约，反对权力的过度集中，这些都是美国金融监管体制形成的深层次原因。

格林斯潘在《动荡年代》里阐述道：“几个监管者比一个好。”他相信，各个监管机构同时存在，可以保证金融市场享有金融创新必备的充分的民主与自由，同时，可以使得每一个监管者形成专业化的比较优势，他们之间的竞争可以形成权力的制衡。

应该承认，美国的这套监管机制确实支持了美国金融业的繁荣。然而，随着全球化的发展和金融机构综合化经营的推进，随着金融市场之间产品创新的发展，交叉出售的涌现和风险的快速传递，这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题，最为突出的就是它的监管标准不一致，监管领域的重叠和空白同时存在，过于细致的规则描述以及监管对于市场的反应太慢，没有一个联邦机构有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况，风险无法得到全方位的覆盖等等。

总结次贷危机暴露的美国在金融监管方面的主要教训，包括：

第一，任何一个国家的监管体制必须与其经济金融的发展与开放的阶段相适应，不管监管体制如何选择，必须做到风险的全覆盖，不能在整个金融产品和服务的生产和创新链条上，有丝毫的空白和真空，从而最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来更严重的信息不对称问题。

第二，在现代金融体系里，无论风险管理手段多么先进、体系多么完善，金融机构都不能避免因为机构内部原因，或者是因为市场外部的其他变化而遭受风险事件的影响，这是由现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度、高不对称性的特性决定的，现代金融体系内的风险产生和传递完全呈现了新特征。

从这个意义上来说，以格林斯潘为代表的一代美国金融家们拥戴的“最少的监管就是最好的监管”的典型的自由市场经济思想和主张，确实存在着索罗斯指出的极端市场原旨主义（Market fundamentalism）的缺陷。

监管当局屡有反思

在次贷危机发生前后，美国一些财政和金融领域的主要领导者也在逐步地重视这个问题。观察他们的言论，我们可以发现：

首先，美国新一代的财经领导人在对于金融监管与市场自我调节的关系认识上，在原则导向监管和规则导向监管的关系上，明显不同于他们的前任。

2007年10月，美国货币监理署（OCC）新任署长约翰・杜根（John Dugan）在第二届中美监管磋商期间表示，“金融市场目前还处在波动之中，因此，不宜对监管效果妄下评论。目前的情况并不意味着美国的监管方式是失败的，但是，确实需要引起监管者的反思，也许应更早地采取一些措施。”

2007年1月，美国财长保尔森（Hank Paulson）在乔治・华盛顿大学演讲中提出，“我们也应该研究在美国采用更多原则导向监管的现实可能性和好处的问题”。

2007年5月，美联储主席本・伯南克（Ben Bernanke）发表演讲指出：“监管最好的选择就是用持续的、原则导向和风险为本的监管方法来应对金融创新。”他特别强调，“无论何时，只要可能，市场纪律的培育是防御的第一战线；为确保投资者和管理人员对其金融决策负责，监管者采取的任何措施都是对于市场纪律的加强；依靠市场纪律不应该同自由放任政策相混淆，市场纪律通常需要政府监督的支持”。

这些表述确实与极端的自由市场经济观点有着本质的不同，对于政府监管和市场纪律的发挥有了更加客观和平衡的态度，这对于美国未来监管体制的改革将会起到非常重要的指导作用。

其次，美国已经开始酝酿重大的监管改革行动。虽然美国目前并没有在改革其金融监管架构方面采取实质性措施，特别在2008年大选之年，任何根本性的改变金融监管架构的措施也不太可能出台，但是，随着越来越多的美国财政金融要员更加深刻地认识到美国监管架构上的一些深层次问题，即面对次贷债券从“贷款发起到最终证券化销售”（originate to distribute）链条上的典型风险传染路径和特点，美国分散的监管体制决定了在风险蔓延的过程中，并没有机构为此负责。

现有分散监管架构不适应各类金融市场之间联系日益紧密的发展趋势。面对市场新的变化和发展又没有法规明确授权，监管者的手脚被进一步束缚，使得原本具有优势的分散监管体制反而演变成一种劣势，监管重叠和监管缺位的问题同时暴露出来。

随着美国金融业内人士进一步推动，监管者对于市场和政府关系不断反思，相信2008年全球和美国本土都会对美国的金融监管变革话题高度关注，同时，美国最迟在2009年新一届政府执政伊始，很有可能对其金融监管的理念和架构做出重大调整。

其实，这样的探讨已经展开。在现任财长保尔森的倡议下，2007年6月27日，美国财政部宣布，要改革美国的金融监管架构，使其更加现代化。2007年10月，美国财政部在网站上向公众发出30个问题，希望听取市场对于美国监管理念和架构的意见，其中也包含美国是否值得采用英国的原则导向监管方式等问题。

在已经收到的反馈意见当中，绝大多数行业观察者告诉财政部，现有的多个监管者的体制应该整合；现有的描述性的规则监管，连同对违规的制裁，应该由灵活的原则导向监管，以及监管者与行业之间更加合作的态度所替代。

需要说明的是，基于应对“安然事件”而匆忙出台《萨班斯法案》的教训，美国对于金融监管体制改革的主流声音，一直还是要避免任何仓促的举措。在对美国金融监管体系实施根本性的改革之前，为了应对美国目前在住房按揭贷款方面存在的重大风险问题，美国监管当局采取的措施是于2007年12月18日美联储举行会议，讨论制定新的银行监管法规，旨在应对欺骗性和掠夺性的放贷行为。

委员会提出修改联邦消费者保护法规，并将其适用于各种类型的住房按揭贷款机构，包括优质的、次级的房贷机构和经纪公司。其重点修改的条款包括：提前还款的罚息；债务收入比；对于文件不齐全或缺失文件发放住房按揭的限制规定；以及贷款机构必须设立托管账户，确保借款人预留资金支付财产税和购买房屋保险。同时，美国监管部门也和其他国家一起，积极参与修改商业银行流动性风险管理最佳原则，研究如何应对实施新资本协议以后，可能给商业银行经营和风险管理带来的新挑战，等等。

这些法规的修改和完善有利于从微观层面上消除风险隐患。然而，美国要想在支持整个金融体系不断创新和发展过程中，能够有效地防范各类系统性风险，提升其监管效率，继续维持美国金融业的比较竞争优势，那么，改革其现有金融监管体系与架构是必然的选择。

朝向目的导向监管

今年3月31日，美国财政部终于公布了改革蓝图，主要包括一些短期和中期的改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架。美国财政部认为，短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。

短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场，采取措施，加强监管当局的合作，强化市场的监管等。具体包括：一、成立总统金融市场工作小组，监管范围在原来的基础上增加货币监理署、联邦存款保险公司和储蓄机构监管办公室为新的成员；二、成立一个新的联邦委员会，加强对房屋抵押贷款发起的监管；三、在联储流动性提供方面，通过现场检查和联储决定的其他方式提供给联储的信息必须充分。

中期的建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠，提高监管的有效性。更重要的是，在现有监管框架下，使得某些金融服务行业，如银行、保险、证券和期货的监管体制更加现代化。具体包括：第一，废除联邦储蓄章程，将其纳入国民银行章程，这个过程应该在两年内完成；第二，研究联邦储备银行角色的变化，提出对于州注册银行的适当的联邦监管机构的明确建议；第三，联储应当承担支付清算系统的主要监督责任，有权设计对于金融系统非常重要的支付清算系统，全权负责制定监管标准；第四，在财政部下成立国民保险办公室，负责监管按照联邦保险章程从事保险业的公司；第五，美国商品期货交易委员会和证券交易委员会合并，对期货和证券行业提供统一的监管和监督。

长期的建议是，向着目的为导向的监管方式（objectives-based regulatory approach）转变。坚持目标导向的监管方法，设立三个不同的监管当局：

第一，负责市场稳定的监管当局（Market Stability Regulator）。美国财政部建议由美联储担任该职，并有责任和权利获得适当信息，披露信息，在监管法规的制定方面与其他监管当局合作，为了整体金融市场的稳定而采取必要的纠正措施和行动。

第二，负责与政府担保有关的安全稳健的审慎金融监管当局（Prudential Financial Regulator）。新审慎金融监管当局可以承担目前联邦审慎监管当局，如货币监理署和储蓄机构监管局的责任，并负责金融控股公司监管职责。

第三，负责商业行为的监管当局（Business Conduct Regulator）。商业行为监管当局应当为金融公司进入金融服务领域，出售其产品和服务方面，提供和制定适当的标准。这样的监管方法可以在增强监管的同时，更好地应对市场的发展步伐，鼓励创新和企业家精神。

在这个监管框架下，除了以上三个监管者，还有另外两个监管者，一是联邦保险保证公司，一是公司财务监管当局。

美国财政部建议采用以目的为导向的监管方式，认为这种方式代表未来最优的监管框架。相比原则导向监管区分银行、保险、证券和期货的分业监管模式，以目的为导向的监管注重监管的目标，不再区分银行、保险、证券和期货几个行业，而是按照监管目标及风险类型的不同，将监管划分为三个层次，第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管，第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管，第三层次是着眼于和消费者保护监管相关，解决商业行为标准问题的商业行为监管。三个层次监管目标和监管框架的紧密联系，使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，将大大提高监管的有效性。

这些改革建议对我们有以下几点启示：

一、美国这次改革是改善监管而非单纯地增加监管和增加干预。由从市场出身的保尔森领导的财政部深知，任何监管理念和监管框架都应该随着金融市场的变化而不断地调整和发展，这是防范风险和鼓励创新都需要的选择。这次的改革蓝图，并没有放弃充分依赖市场纪律的理念，而是在新的金融市场发展背景下对于监管和市场自我调节关系的再寻求和再平衡。

二、美国财政部建议采用的目的导向监管对金融市场本身的要求更高，对金融市场发育水平的要求更高，对于监管者自身的专业技能和监管效率的要求也更高，即使是美国现有的金融市场条件和金融监管水平，也很难达到目的导向监管的要求，但是，这并不妨碍将目的导向监管作为未来一个美好的监管蓝图。

三、从美国这次改革的实质来看，目的导向监管尊重市场、强调市场在监管中发挥作用的精神与原则导向监管一致，虽然监管体制框架作了调整，但监管的理念和精神并未改变，恰恰相反，目的导向监管提倡的让市场决定监管效果的精神与原则导向监管如出一辙。

四、这次改革也不完全是增加美联储的权力，那种认为改革只强化美联储权力的理解是片面的。在财政部的建议中，包括美联储在内的未来市场稳定监管当局、审慎金融监管当局、商业行为监管当局三个机构的监管，都需要覆盖商业银行、投资银行、基金公司、保险公司等各类市场主体的相同风险。特别需要说明的是，美联储并未被赋予直接监管的权力，只是赋予美联储针对一些可能涉及系统稳定的问题，在需要了解其他监管者未掌握的信息的情况下，能够提议调查，前提是，还需要得到其他监管者同意并采用联合调查的形式。另外，关于银行控股公司的监管权也从美联储转移到了审慎金融监管局，而让美联储能够集中关注与系统稳定相关的问题。

五、美国财政部此次关于如何解决其监管当中存在的空白和重叠问题的建议，恰恰与中国银监会倡导的风险全覆盖，“机构+风险+产品”的监管理念相吻合。目前，我国这种按机构监管，根据专门类别机构的风险配置监管资源的做法符合我国实际。至于不同监管者对同一金融产品采用不同监管标准的问题，由于各种金融产品市场定位和目标客户的不同，有其合理成分，那些不合理的成分则需要通过加大信息披露和不同金融监管部门的沟通来克服。■

作者为中国银监会办公厅副主任，本文不代表作者所在机构意见