让信息公开阳光起来

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）今年5月1日起实施，依法申请者此起彼伏。与公民的积极“试法”相对照的，则是政府部门的准备不足。

公民有备而来，政府准备不足

5月4日清晨9点，北京市海淀区居民朱福祥、湛江等人便依据《中华人民共和国政府信息公开条例》，到海淀区政府办公室申请四季青镇常青通达新村建设环评规划报告和门头村新村建设环评规划报告，与之相关的，他们还申请了与海淀区“绿隔”工程相关的土地征迁使用情况。几乎同时，北京市昌平区居民陈育华也向市公安局提出申请，要求提供2003年以来养犬管理费用的详细支出情况，他被告知是到市公安局申请信息公开的第一人。朱福祥、陈育华等得到了政府相关工作人员的认真接待，分别得到一个15个工作日内给予答复的回执。“他们的准备比较充分，态度也很好，但这事带给他们的压力也相当大，我们提出的问题都很尖锐。”朱福祥、湛江和陈育华决定遵从规则，回家耐心等待15个工作日后的回答。

与北京市相关政府部门的准备充分相比，河南省环保局在面对律师严义明“想要了解豫皖两省淮河流域治理污染的现状”的申请时，则显得措手不及，工作人员甚至一开始不知道该由哪个部门接待。5月12日，著名公益诉讼人郝劲松向国家林业局递交申请，要求公布有关华南虎照片的调查信息，被国家林业局的接待人员告知，专门为信息公开而设置的办公室的负责人目前正外出接受培训，郝劲松拿到了一张15个工作日内给予回复的回执。

与北京、河南、国家林业局的相关政府部门给出回执不同湖南省汝城县政府则体验了成为被告的滋味。5月5日，《条例 》开始实施的第五天，由于未公开对自来水公司改制的调查报告，且拒绝了5位老职工的申请，汝城县政府被告上了法庭，这被称为“政府信息不公开第一案”。湖南汝城县的城建局撤销了自来水公司，并代表自来水公司与郴州市联合公司负责人宋玉林签订了合同，成立了一家新的公私合营的供水企业，原自来水公司的职工没得到有效的安置，他们就去了解，你哪来的权力撤销这个公司？并以什么身份和民事的主体组建一个新公司？这个事反映很强烈，汝城县政府在2007年组织了调查，但政府的调查报告和结果一直没有公开。汝城县自来水公司原职工黄由俭等5人在5月4日向县政府递交了“政府信息公开申请书”。这份申请书是请律师参照湖南省人民政府制作的政府信息公开申请表格式写成的。在被拒绝后，他们随即将汝城县政府告上了法庭。“虽然县政府的大门口挂上了政府信息公开条例实施的宣传标语，但县领导也许没想到市民运用条例会这么快。”当地官员有点意外地感叹。

“公民显然有备而来，政府明显准备不足。”在5月9日于上海召开的一次有关信息公开的会议上，国家环保部政策法规司副司长别涛如是评价说。

据查，国务院27个组成部门中尚未在网站公布信息公开目录的部委，包括国防部、国家安全部、司法部和监察部等，均为较多的敏感部门。按照国办要求，各级政府必须在2008年3月底之前完成并公布政府信息公开指南和公开目录。 实际上，1990年代大规模推行政务公开，政府机关公开目录中的大部分信息已通过各种形式公开过。此次公布目录，更多是对这些公开文件资料的汇总。但是，当记者登录信息公开做得比较好的北京、上海、广州市政府的信息公开网站，发现网站架构都不错，但不少链接没有内容，按照关键词索引，除了法规文件之外，其他政府信息均很少能见到。而某些地方政府的网站，几乎仅仅只有一个网站结构图，查不到任何实际内容。

让阳光透射，冲破中间隔层

环保部无疑是信息公开的积极推动者，在国务院通过《条例》不到半个月，当时的环保总局即出台了《环境信息公开办法（暂行）》，成为第一个提出实施方案的部门，并公布了17项政府应主动公开的信息明细。与之相应，厦门、上海、沈阳、武汉等地环保部门也纷纷召开会议，向公众和媒体介绍关于环境信息公开的具体做法。

“实施政府信息公开？谁最怕？它为什么害怕？现在很值得问这样的问题。企业应该是很害怕，可现在的企业很牛气不害怕，因为有政府在前面给它挡着。所以我要问这个问题，我们政府的定位到底是什么？”在一次会议上，来自环保部的一位官员发问。

这位官员介绍，5月5日发生在湖南汝城的并非“政府信息不公开第一案”，在这之前曾发生了好几起针对信息公开的诉讼。比如，2005年9月，浙江的几个律师国务院，请求国务院责成国家环保总局修改一个文件，责成企业公开与环境相关的信息。2003～2004年间，浙江温州市龙湾区5500亩养殖池塘发生特大环境污染事件，估算经济损失大约1.7亿元，污染事故是附近几百家重污染企业排放的污水引起的，2005年5月23日，100多位养殖户委托律师，到环保局查阅这些企业的环境影响报告书，遭到拒绝。于是，律师们国务院要求国务院责成环保局，要求企业能够公开环境影响报告书。“这个事情转到国务院的法制办，法制办转给我们环保局，我们觉得这个问题不成问题。政务公开、信息公开这不是20004、2005年的要求，而是早在1990年代就大规模推行的。政府负责项目审批，审批的结果就要公开，你不主动公开，人家要查你还不给？叫岂有此理。”

而松花江的水污染事件，可算是政府信息不公开带来负面影响的一个极为典型的例证。谎言使政府丧失了公信力，因为政府信息不及时公告引起下游的俄罗斯、日本的恐慌，带来政治上的代价。基本的环境问题需要公众参与，公众参与有很多方式，公决、听证、环保的热线、、投诉、有奖举报等，还包括“街头政治”：在北京，六里屯市民 “散步”使得六里屯垃圾场停建；在厦门，人们上街“散步”迫使政府暂停PX项目；在上海，人们以“购物”形式在南京路呼吁关注磁悬浮污染。

这位官员认为，在西方国家比如美国，环境保护是一个自下而上的运动，是民众在推动政府；而在中国则是“高层高度关注，底层利益切身”，但是上下之间不沟通，中间有个隔层，如何冲破这个欺上压下的地方“隔离层”。“我想这需要公众参与和媒体监督，而公众参与和媒体监督需要信息公开作为支撑。“

政府信息公开对于政府和公众都将带来挑战。北京大学教授姜明安认为，政府信息公开要求政府至少要突破三个“壁垒”，一是理念转变，二是制度建设，三是知识技术问题。一些政府部门和官员把信息当成自己的“特权”，既不愿主动公开信息，也不愿应公民、法人等请求被动提供。信息公开制度的建立和运作，思想理念的障碍最难突破，又必须突破，否则，无论什么信息都可以说成是国家秘密、商业秘密或者个人隐私，都可以不公开；第二是制度建设，包括新闻发言人制度、网站信息制度、定密制度等；第三是媒体、网络、电子政务等相应技术的支撑，让老百姓不但能及时获得其工作、生活和参与国家管理所需要的信息，而且是真实、准确的信息。而对于老百姓来说，则要有一个知识获得和能力建设的过程。

推动开放政府，促进参与民主

“在开放政府信息的操作上，一是规定政府应依法主动公开信息，二是公民、法人和组织可以依法申请行政机关披露特定信息。从这种制度安排看，公民、法人和组织的申请本身将构成直接推进信息公开的社会性力量。从逻辑上讲，只要是不属于法定免予公开范围的政府信息，公众都有权利申请信息公开。如果我们能够真正落实对申请权的制度保障，那么政府信息公开制度的实施，就将藉由可持续的公众参与和行动而获得永续的推动力，制度也将在公众日常化的‘消费’过程中获得生生不息的活力。” 北大教授、 北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌在接受记者采访时说。 为配合条例的实施，推进政府信息开放与公众有效参与的双向互动，北京大学公众参与研究与支持中心于5月17日启动政府信息公开公众支持项目（OGIPS）。

政府信息公开公众支持项目（OGIPS）的目标有四：支持政府信息公开制度创新；增强公众对知情权重要性的意识；提高公民在个案中适用《政府信息公开条例》的能力；促进对政府信息公开法规实施的公共监督。该项目设置的几条热线，则将致力于帮助普通公众如何去向政府申请信息、主张自己的权益。

“在美国，有一些NGO 组织，专门从事信息的申请和公开，他们通过不同的渠道、从不同的角度去申请同一个信息，然后向公众。”来自美国自然资源保护委员会（NRDC）的Susan女士介绍说，她是NRDC信息实施方面的专家。在中国，已一些NGO 组织在开展这样的工作，比如，马军的中国“水污染地图”和“空气污染地图”，还有地球村，他们正在致力于做化学品污染的信息收集和。

“从法律上看，信息公开既是政府职责的要求，更是现代社会公民知情权的要求，因此民众有权利去推动这一制度的有效运行。从现实角度看，在现代社会中，信息往往意味着利益、资源和行动能力，因此个体和组织都可能基于各种各样的利益诉求或公民精神而采取行动，要求政府开放相应信息。政府信息公开制度实践的社会推动力不仅有其必要性，也完全有其现实性。”王锡锌教授认为。

“‘动力匮乏’是导致许多立法和制度在实施过程中‘打折’、甚至最终形同虚设的主要原因。政府信息公开正是一项政府‘自我革命’式的制度。在这一制度的实施进程中，政府的推动和自我约束固然不可或缺，可以起到‘点火发射’的原初推动作用，但从制度实施的广度、深度以及可持续度方面看，我们需要鼓励和培育大规模的、可持续的力量来抑制政府自我推动力的衰减，并提供可更新的、持续的动力。 这种推动制度不断前行的力量，只能是社会个体以及由他们组织起来的公民社会的力量。”

制度变革推进过程中自下而上的社会推动力量，在当今中国社会中还显得相当柔弱。一方面，社会的组织化程度很低，社会成员和利益分散化比较明显，个体行动往往面临“集体行动的困境”，影响到有序的社会“合力”的形成。另一方面，社会公众讨论公共话题的平台和空间依然亟待扩展，通过媒体而寻求社会共识、讨论公共问题的机制仍然显得薄弱。同时，尽管我们高度重视公民的表达权、知情权、参与权、监督权，但在法律制度层面上，这些权利的制度保障和救济机制依然亟待完善和充实。公民社会力量的增长，有赖于进一步的社会有序组织化和公众充权。

有序的社会力量的培育，最佳的途径是公众实践。我们期待，政府信息公开领域成为这种公众实践的重要领域。