政府信息公开亡羊补牢

6月9日，中国第一部关于政府信息公开的条例草案结束了在中央各部委征求意见的程序，进入修改阶段。而在国务院法制办的工作议程上，这部年初被定为本年度二类法规的条例上调为一类法规。

自北京爆发SARS疫情以来，许多方面工作不同程度地受到了影响，可是政府信息公开立法的工作，却不但没有停滞，反而加快了速度。

“好比是隐藏在水面下的礁石，在水退下去的时候，问题会暴露得更加充分。” 国家政府信息公开条例起草负责人、国家信息化专家咨询委员会委员、中国社科院法学所宪法与行政法研究室主任周汉华回顾起中国遭遇SARS后的信息公开问题，深有感触。

自今年年初以来，起于广东的SARS疫情充分暴露出政府在信息收集、管理、公开的问题上存在的重大缺陷，促使中国高层加快了早已开始进行的政府信息公开条例的制定工作。据周汉华透露，有关部门希望这部条例能够在年内通过。而在今年春节前，国务院信息化工作办公室政策规划司副司长秦海在对《财经》谈到这部条例时称：“这部条例只要制定出来，哪怕通不过，也算得上意义重大。”

其时，秦海对这部条例是否能够顺利通过还心中无底。

信息不透明代价沉重

一切因SARS而改变。

如果从去年11月广东初现SARS疫情算起，中国直面这场灾难已有半年多时光。这段日子里，最惨痛的教训之一，便是因信息不公开，很多人付出了生命的代价。

如今回顾灾难的全过程，很多人对于疫情的细节已耳熟能详。可是在几个月前，一切均在黑箱之中。如今年2月上旬，广州发病情况开始进入高峰，却未见任何来自官方的信息。2月10日，广州各媒体还接到三道紧急通知，被要求严格遵守新闻纪律，不得擅自对“非典型肺炎”进行报道。又过了一天，2月11日，在疫情已出现近三个月后，广州市政府和广东省卫生厅才首次先后召开新闻会，公布广东省已有感染“非典型肺炎”患者305例，死亡5例。并且，按照当时的说法，疫情已经得到控制。

新闻会虽然开了，但有关疫情的相关资料，包括其传染性、临床特征、治疗手段等却并未再广泛告知。而对中国其他地方的医院来说，SARS依旧是那样遥远而陌生，仿佛这件事与他们无关。

正是在社会和公众茫然不觉的情况下，SARS开始了从广东走向全国、走向世界的路程。3月中旬，北京召开“两会”期间，也正是SARS进一步伸展其魔爪之时。《财经》记者在北京东直门医院采访时了解到，该院在3月16日首次与SARS相遇，其时对这种病所知甚少，甚至不知道应该怎样进行有效的防护。此之前，医院没有收到过如何预防“非典”的文件，更没有什么“非典”的诊断标准或防治手册。而有关方面告诫他们的竟是：“保密，保密，再保密。”结果，仅东直门医院医护人员就有16人继发性感染，交叉感染者难以统计。

SARS如此肆虐，但直到4月2日，有关方面才决定向社会公布一些信息。原卫生部部长张文康召开新闻会，声称北京只有12例病例，疫情已得到有效控制。就在这天的记者招待会上，曾有一位法国记者问张文康：“最初病例在三四个月之前就已经出现了。为什么这一段时间中国媒体上的相关报道非常少。为什么等了那么久才从官方层面上对这个信息进行？”

当时张的回答是：“非典型肺炎是一种新的疾病，……由于非典型肺炎不是我国传染病防治法规定的传染病，因此要建立新的疫情报告规范，还要收集疫情、分析疫情，这都需要一定的时间。”

从信息公开的角度，中国社科院法学所宪法与行政法研究室主任周汉华不能接受这样的解释。他认为，事实和判断属于两个截然不同的部分，一旦出现大面积感染，而且大量医护人员感染，事件本身就应该公开。政府可以有判断和研究、分析的过程，但事实性的部分必须先对社会告知。“不能等你全研究完了，判断明确了再公开。”而一旦政府作出判断，形成意见和决策，同样需要向社会公开。

华东政法学院副教授朱芒告诉《财经》，政府信息公开实际上可以分为两种。一种是政府部门的主动公开，而另一种则是公民向相关政府部门提出申请，要求该部门告知某一信息的内容。在朱芒、周汉华这样的专家看来，SARS因其极度的传染性直接威胁到公众的生命安全，完全属于政府应该主动公开的信息，以利于公众个体对此进行有效的防范。

就政府主动公开和公众申请获知这两种信息公开方式而言，前者涉及的是政府的责任，需要有能够制约和监督政府的制度做支持；而后者则需要相应的法律法规如政府信息公开法，来支撑和保障公众的知情权。目前的中国，这两种渠道都存在着问题。政府主动公开信息缺乏动力和监督，至于普通公众要查某项信息，去某相关政府机关申请，得到满意答复的可能性很小。

周汉华以自己的亲身经历告诉记者，他就曾经向英国政府致信，要求了解某一信息。“接到申请，他们一定要寄资料或告知获得资料的办法，”周汉华说，“但这样的事在现阶段的中国，几乎不可想像。”

基因专家杨焕明和北京基因组研究所的遭遇证明这一点。自春节前获知SARS疫情起，杨焕明们就四处向有关部门寻求病原体样本信息，但屡屡碰壁。直到4月15日，他们接到军事医学科学院紧急送来的病毒样本之后，才赶在不到36个小时内拿出了四株冠状病毒的基因序列图。可以说，由于SARS信息不公开，杨焕明和他的基因组研究所失去了两个月的时间。

在制度和渠道双重缺失的大背景下，媒体更多地成为向社会披露信息的中介。但即使媒体去有关政府部门了解信息，也往往是困难重重。很多与政府部门联系过采访的记者都有同样的经历：在要求政府提供信息时，无论是否事涉保密，都要经过重重关卡，往往石沉大海，最后采访只好不了了之。

电子政务的阶段性失败

今年4月份之前，由于新闻媒体普遍缺少对SARS的报道，很多人曾想到登陆政府门户网站，以获得相关信息。然而在卫生部的网站上，人们难以查到疫情的点滴报道。

“当时卫生部网站给你的感觉，好像是天下太平，即使是疫病控制专栏，也找不出已出现疫情的报道，而其他工作也好像都在正常地开展。”一位曾在张文康新闻会之前“拜访”过卫生部的网友回忆说。

实际上，不仅是卫生部，缺少有用的信息几乎是各政府网站的通病。一度，由于互联网的兴起，人们以为相应的政府信息会通过政府网站公开。有关方面甚至描绘出这样一幅图景：通过政府网站，公众和政府会有信息的交流；政府可以通过网上办公的形式实现政务公开，提高透明度……

但现实是，据中国互联网中心提供的数据显示，从1989年3月到2001年3月，政府网站从几百个发展到近5000个，但真正通过网络实现电子政务的网站还占不到0.2％。其中在线咨询投诉的占5.7％，提供统计资料的占21.9％，提供办事指南的占60％。另外，提供行业地区信息的占76％，提供政府新闻的占77％，提供政府公告、法律法规的占79％。对此，国务院信息化办公室副主任刘鹤的评价是：“重网络、轻内容、轻服务。”

国土资源部一位官员告诉记者，政府门户网站信息的有统一的规定，只规定了什么不能上，而没有规定什么必须上。“机关人员大多数时候多一事不如少一事，领导没有交待的信息，一般都不会在网上公布。”

这位官员还说，政府机关除了对外的门户网站，往往还有一个内部的局域网，信息要多得多。

据周汉华解释，按照中央对发展电子政务的指导意见，各政府部门实际上一共有三套网，第一套是政务内网，也就是核心网，这个网只能到副省级的单位，传文件；第二套网是政务外网，也就是内部局域网，政府部门的信息、数据库、服务器都设在外网。第三套设在互联网上，其实只是政府的一个门户网站。

“形式大于内容，一般多于具体。”周汉华对中国目前的政府门户网站有如是评价。在周汉华看来，即便是与美国的政府网站相比，中国政府网站的功能、设计、技术等方面都没有太大的差距，有差距的是最关键的东西――内容。

在目前政府的门户网站上，人们一般看到的是常见的法律法规、部门的设置、领导的简介等，此外还有一些政策性的东西。“真正缺的是信息，是这些规章之外，能够给社会创造价值的大量的信息。”

据周汉华估算，目前大概有80％左右的信息公众无法获知。这其中包括部门内部的规定、办事的流程、典型案例的处理等等。

面对电子政务“重电子、轻政务”的现状，身为国务院信息化工作专家咨询委员会副主任的吴敬琏一针见血地指出，为了使电子政务有它的坚实体制基础，要把信息化与政治体制改革结合起来，使信息化起到推动社会主义民主政治建设的作用；而社会主义民主政治建设，也应当充分利用新技术所带来的机会。

吴敬琏很推崇美国太平洋委员会在关于发展中国家电子政务建设的研究报告中指出的一句话：“电子技术只是一个工具，改革才是实质。”

或许正是对与SARS疫情遭遇下中国电子政务现状的不满，据说，4月份国务院副总理吴仪在视察中国疾病预防控制中心时，对电子政务、政府网站的评价是“有用没用上” 。

“赐予”与“被赐予”

对于政府信息公开，目前公众反映最强烈的是，政府部门有着高度的“自由裁量权”，愿意公布的就公布，不愿意公布的，问了也别想知道。

广州市政府法制办主任李力是全国人大代表，在今年“两会”期间，李力对媒体谈到政府信息公开时，曾用了“被赐予”三个字。在这三个字的背后，反映出的正是在信息公开方面社会公众的被动与政府部门高高在上之间的关系。

有时，政府信息不公开源于公务人员的惰性；还有的时候，拒绝公开则是为了部门的利益或者与企业利益相关的个人利益。湖南长沙一位市民曾想购买一处经济适用房，签署合同时，开发商未能提供有效资质证明，这位市民遂打电话给长沙市房地产管理局查询这家公司是否“五证俱全”，遭拒。后来，这位市民还是辗转找了另一家房地产公司的人，通过他与房地产管理局工作人员的私交，才打听到了那家房地产公司的缺少两种许可证的事实。

实际上，目前根本没有制度乃至法律规定政府必须就某一事件对社会告知。更何况长期以来，信息的部门私有已成为部门谋求自身利益的手段。国家行政学院教授杜钢建曾告诉《财经》，在目前“政府权力部门化，部门权力利益化”的过程中，垄断信息是政府部门“捞权获利”的重要途径。

国务院信息化办公室秦海进一步解释说，中国政府信息管理制度不完善，主要表现为信息相互割裂，不成系统。与此同时，由于对政府信息的控制，拥有甚至成为权力和利益的体现，一些地方或部门的领导把对自己职权范围内的发言权视为自己权力的体现，通过封锁信息达到控制权力的目的。据说在SARS的危机中，有关SARS的一些信息，别的政府部门也不可能完全得到。

据秦海介绍，部门信息垄断产生的问题极为严重。

首先，综合经济管理部门决策质量和决策效率受到严重影响。在进行宏观决策时，综合经济管理部门需要各个方面的信息进行分析和判断，由于各方面的信息分别掌握在不同的部门，而不同部门的信息又分别掌握在不同的司局和不同的处室，在进行决策时，为收集决策支持信息的效率非常低，严重影响到宏观经济管理部门的决策效率和决策质量。

其次，部门间信息缺乏共享，造成专业管理部门行政效率的降低。由于信息缺乏共享，跨部门的信息流动极其困难，不同专业部门在进行行政管理时，行政效率受到严重影响。而政府信息缺乏整体性，又导致重复与缺损并存。

秦海认为，缺少政府信息公开制度，对人民宪法权利的保障是不完整的。实践中，人民要行使宪法赋予的这些权利，首先必须了解情况。只有知情才能真正谈得上行使民利的可能。在SARS背景下，公民是否有知情权甚至直接体现于其对自身安全的判断上。

条例：公开是常态，不公开是例外

为政府信息公开立规，得到了社会各界的普遍关注。2002年的九届人大五次会议上，蔡奇等30名代表联名提出的第256号议案便是关于制定政府信息公开法的建议。

在国务院信息办就此议案给全国人大的答复中，提出了一个极其现实的问题：“政府信息公开不仅仅是一个信息公开的问题，涉及到政府行政体制的改革和职能的转变。”

然而，方方面面的利益纠葛构成了信息公开的一道道障碍。“这几年，在一些地方，仅仅因为公开了单位领导的真实年龄及家庭状况丢了官的办公室主任就不在少数。”秦海说。而这几乎是众多政府信息中一个极为细节的部分。

或许正是因为考虑到艰难性，最早考虑制定的政府信息公开法变成了目前的政府信息公开条例。国务院信息化办公室给出的解释是制定条例比较简单，耗时短，可以解决急需。

2002年12月27日，这部条例制定工作基本告以段落，上报到国务院法制办，等待国务院批准。

对于条例，无法回避的第一个问题是哪些信息可以公开，哪些信息不能公开。《条例》的回答是：“公开是常态，不公开是例外。”

换言之，对政府信息而言，除极个别特例，大部分信息都必须公开。在《条例》总共七章四十六条中，专门辟出了两章规定政府信息公开的范围和程序，以及政府信息公开的例外。《条例》认为，除明确规定不得公开的政府信息外，其他信息都应当公开，这是政府的义务，而这一义务只能通过《政府信息公开条例》、其它法律或行政法规才能予以解除，其它层次的规范性文件均没有权限解除。

这样，《条例》所认定政府部门需要公开的信息包括：涉及公共利益的政策、法规、规定、文件及其决策起草过程； 行政法规及规章的起草情况；政府收费的项目、依据和标准；政府财政收支情况；对投资、经营决策有重大影响的发展规划、政策和规定；本政府机关的机构设置、组织、职能；本政府机关的办事指南和政府信息目录；本机关负责信息公开的机构名称、办公地址、电话、传真、办公时间、电子邮箱地址与其他联系方式等。

此外，《条例》还对政府信息公开的保障措施进行了规定，主要包括编写办事指南和政府信息目录，明确各级政府的信息公开主管机构及其职责，建立了政府信息公开的检查评估机制等。

据秦海介绍，在目前已经建立了政府信息公开制度的国家，从法律实施的初步结果看，没有一个国家或者地区因为采用政府信息公开制度而使其它社会公共利益遭受损害。相反，政府信息公开不但推动了经济和社会发展，还使其他社会公共利益得到了更为有效的实现。

广州的尴尬

与北京遭遇SARS时缺乏信息公开法规不同，广州是政府信息公开绝对的先行者。《广州市政府信息公开规定》是全国第一个正式对信息公开作出规范的法规。按照该法规规定，从今年1月1日起，广州市行政区域内的所有政府信息，包括事权、财权、人事权，都在遵循合法、及时、真实和公正的原则上公开，以保障个人和组织的知情权，增加行政活动的透明度。

但也恰恰在这个时候，广州遭遇了SARS。尽管2月11日，政府对疫情信息进行了公开，但这已是SARS出现一段时间之后的事了。对于这样的事件，很多人都清楚并不是政府信息公开的法规没有起到作用，而是对于这样的疫情，广州市一级政府有没有足够的权限对公众。

不知是否出于有意，在3月全国“两会”期间，主要负责制定《广州市政府信息公开规定》的广州市政府法制办主任李力，提交的第一份议案就是呼吁尽快制定我国第一部《政府信息公开法》。接受记者采访时，李力自问：一个信息，市民认为可以公开，而政府部门认为该信息牵涉国家秘密不能公开，法院该如何裁决？他认为，作为一部地方行政规章，《广州市政府信息公开规定》遇到了一个自身的权限无法解决的问题。因此，政府信息公开必须谋求全国立法。

在此次SARS疫情发展过程中，人们经常提及的另一套法规是《传染病防治法》。实际上，正是4月初SARS被列入此法规定的法定传染病之中后，更多的SARS信息才逐步得以披露――该法明确规定，相关医疗机构、政府部门具有法律责任来报告疫情，隐瞒不报则属于违法。

但在此前的日子里，《传染病防治法》却在相当范围内成为疫情不公开的重要理由。对此，周汉华指出，现实中的这种情况，正说明了政府信息公开的必要性。当一种新出现的传染病没来得及列入《传染病防治法》时，需要有政府信息公开的法规来保证公开和透明，保证公众的安全。

实际上，灾难总是可能以各种各样的方式来临。曾有一位政府官员不无忧虑地对《财经》说，这次是疫情，下次假如是核事故怎么办？“政府也处于一个转型期，出现核问题，连管的部门可能都说不准，到底是国防科工委、科技部，还是环保总局？”在这种时候，信息的公开愈加凸现其重要性。